（中共新疆區(qū)委黨校，新疆 烏魯木齊 830002）

著力提高南疆精準(zhǔn)扶貧規(guī)范化法治化的思考

周斌

（中共新疆區(qū)委黨校，新疆 烏魯木齊 830002）

新疆南疆四地州是少數(shù)民族聚居地區(qū)和貧困人口集中連片地區(qū)，為此，南疆需要在過(guò)去工作的基礎(chǔ)上推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，提高規(guī)范化法治化水平。一是推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)識(shí)別工作邁入法治化軌道；二是村黨支部發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和依法行政有機(jī)結(jié)合起來(lái)；三是不斷完善工作程序和標(biāo)準(zhǔn)，提高決策科學(xué)化水平；四是將“扶志扶智”作為精準(zhǔn)扶貧的著力點(diǎn)。

南疆；精準(zhǔn)扶貧；法治化

黨的十八大報(bào)告指出，“繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度?！雹?。新疆南疆四地州（指喀什地區(qū)、和田地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃?，下同）是少?shù)民族聚居地區(qū)和貧困人口集中連片地區(qū)，如何在以往工作的基礎(chǔ)上推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，提高規(guī)范化法治化水平，是一個(gè)需要深入研究的課題。

一、推進(jìn)南疆精準(zhǔn)扶貧工作的重要意義

南疆呈C型環(huán)繞塔克拉瑪干大沙漠西部、北部、南部，屬?lài)?guó)家級(jí)貧困地區(qū)。其由西向東連成一片，形成了少有的整體貧困，貧困面廣，貧困程度深，80%的縣市都是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣。從當(dāng)前情況看，南疆絕對(duì)貧困人口占全疆的85%，低收入貧困人口占全疆的72%，重點(diǎn)貧困村占全疆的77%。同時(shí)該地區(qū)也屬少數(shù)民族聚居區(qū)，特別是和田、喀什地區(qū)維吾爾族人口集中。

近幾年，在中央和自治區(qū)政策大力支持下，南疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，尤其是工業(yè)發(fā)展很快，加快了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的工業(yè)化進(jìn)程。但是，與全疆水平相比，南疆三地州農(nóng)業(yè)的比重高，工業(yè)的比重低。農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)趨于單一，基本收入主要來(lái)自第一產(chǎn)業(yè)，占到農(nóng)民純收入的90%。農(nóng)業(yè)基本上是以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生產(chǎn)技術(shù)水平提高緩慢，耕作粗放，農(nóng)民生活水平始終處于低水平半自給狀態(tài)，其結(jié)果必然陷入人口多、耕地少、農(nóng)民收入水平低的境況。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)化、市場(chǎng)化、科技化水平低，呈現(xiàn)出低投入、低產(chǎn)出和低商品率的發(fā)展態(tài)勢(shì)，使得南疆陷入“低收入—低投入—低生產(chǎn)率—低商品率—低產(chǎn)出—低收入”的惡性循環(huán)之中。

由于自身積累少，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，南疆貧困狀況具有很大的不穩(wěn)定性。一方面，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格尤其是棉花和林果產(chǎn)品價(jià)格上漲時(shí)，農(nóng)民收入就會(huì)有較大幅度提高；當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格尤其是棉花和林果產(chǎn)品價(jià)格下降，而農(nóng)資產(chǎn)品和部分工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格上揚(yáng)時(shí)，許多農(nóng)民增產(chǎn)不增收，甚至減收，很容易因此而返貧。另一方面，當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，一些貧困人口往往剛脫貧，因抵御自然災(zāi)害能力差，又會(huì)在經(jīng)濟(jì)上蒙受巨大損失，可能再一次返貧。同時(shí)，貧困家庭中一旦有人患大病，則返貧現(xiàn)象更嚴(yán)重。

南疆貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。特別是農(nóng)田水利、電網(wǎng)改造、交通運(yùn)輸、通訊等方面，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。一些水利設(shè)施缺乏骨干樞紐工程，現(xiàn)有工程老化不配套。

因此，南疆面臨脫貧致富的任務(wù)還十分艱巨，推進(jìn)狀況對(duì)新疆乃至全國(guó)的和諧穩(wěn)定發(fā)展將產(chǎn)生重要影響。不實(shí)現(xiàn)南疆的全面小康，就沒(méi)有新疆的全面小康；沒(méi)有南疆的和諧穩(wěn)定，就沒(méi)有全疆和全國(guó)的和諧穩(wěn)定。在以往取得很大成績(jī)的基礎(chǔ)上，南疆進(jìn)一步精準(zhǔn)扶貧就非常必要。

二、值得借鑒的做法和經(jīng)驗(yàn)

1、不斷調(diào)整扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制

反貧困戰(zhàn)略機(jī)制調(diào)整的重點(diǎn)應(yīng)是加大市場(chǎng)機(jī)制在扶貧開(kāi)發(fā)工作中的作用，實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)封閉式扶貧向市場(chǎng)導(dǎo)向型開(kāi)放式扶貧的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由政府是單純扶貧主體向工商企業(yè)和貧困農(nóng)牧戶(hù)成為反貧困主體的轉(zhuǎn)變，最終建立起開(kāi)發(fā)式市場(chǎng)扶貧的新機(jī)制。不是用行政命令方法使大量的工商企業(yè)進(jìn)入貧困地區(qū)市場(chǎng)，而是要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，再輔助于政策的調(diào)整和利益的趨動(dòng)。政府應(yīng)著力于創(chuàng)造出能產(chǎn)出更多利潤(rùn)的投資環(huán)境，筑巢引鳳，吸引工商企業(yè)到貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。只有不斷完善市場(chǎng)機(jī)制，使其在南疆資源配置中發(fā)揮決定性作用，才能打破本區(qū)域自給自足落后的封閉生產(chǎn)模式，貧困農(nóng)牧民才有可能將自己的產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為商品，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)增產(chǎn)增收，如期實(shí)現(xiàn)擺脫貧困的目標(biāo)。

2、不斷創(chuàng)新扶貧方式

以前，政府對(duì)貧困地區(qū)主要采取了“救濟(jì)”的方針，結(jié)果是“年年救濟(jì)年年窮”，形成“越輸血越貧血”的局面。這種“救濟(jì)”在一定程度上養(yǎng)成了一部分人的不思進(jìn)取的思想和習(xí)慣。所以，必須“變輸血為造血”，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)應(yīng)著眼于提高貧困地區(qū)自身的生產(chǎn)能力，在國(guó)家的大力扶持下，依靠自身力量，走自我發(fā)展的道路。政策推動(dòng)和資金支持的目的，主要是為了扶持民族地區(qū)依靠自身力量尋求發(fā)展的能力。在扶持方式上，對(duì)到戶(hù)項(xiàng)目由財(cái)扶資金全額投入向財(cái)扶資金主導(dǎo)、引導(dǎo)農(nóng)民適當(dāng)投入相結(jié)合轉(zhuǎn)變。比如，國(guó)家通過(guò)安排部分試點(diǎn)資金，以一倍的投入引來(lái)了邊境縣鄉(xiāng)及群眾十倍的投入，增強(qiáng)了邊境少數(shù)民族地區(qū)自身的造血功能，使廣大群眾通過(guò)項(xiàng)目帶動(dòng)，逐步走上致富之路。

3、制定運(yùn)作“六看”法精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶(hù)

“六看”：一看房，二看糧，三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)，四看家中有沒(méi)有讀書(shū)郎，五看家中有沒(méi)有牛羊，六看家中有沒(méi)有欠賬，其中每項(xiàng)都有分項(xiàng)和賦分。工作流程為：成立精準(zhǔn)扶貧貧困對(duì)象核查工作組→召開(kāi)會(huì)議安排部署→按照“六看”法入戶(hù)核查、評(píng)估→公示→通過(guò)“四議、兩公開(kāi)”程序決定貧困戶(hù)名單→公告→按照致貧原因進(jìn)行分類(lèi)→制定扶持措施、脫貧計(jì)劃→落實(shí)責(zé)任、簽訂責(zé)任書(shū)→考核、評(píng)估。

4、對(duì)照“六看”法，開(kāi)展“三步走”，確保精準(zhǔn)識(shí)別

一是聯(lián)系小隊(duì)干部開(kāi)展“一查”，即逐戶(hù)核查。對(duì)照“六看”法，按照6大總體指標(biāo)體系和26項(xiàng)具體指標(biāo)體系，由聯(lián)系小隊(duì)干部逐一入戶(hù)、核查。二是各村聯(lián)系干部進(jìn)行“雙考”，即村與村干部交叉考、組與組干部交叉考。組織各村聯(lián)系干部首先交叉就聯(lián)系的組進(jìn)行互相檢查，然后進(jìn)行村與村相互交叉檢查，對(duì)初步確定的幫扶對(duì)象名單逐一進(jìn)行再次入戶(hù)核查。對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的人員進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，進(jìn)一步“擠壓水分”。三是負(fù)責(zé)幫扶干部落實(shí)“三訪”，即訪清楚家庭成員現(xiàn)實(shí)情況、訪清楚家庭經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況、訪清楚致貧原因，全面掌握是否符合幫扶標(biāo)準(zhǔn)。按照幫扶工作任務(wù)要求，各負(fù)責(zé)幫扶干部對(duì)幫扶對(duì)象開(kāi)展全面、細(xì)致的談話(huà)走訪，對(duì)家庭成員變化、經(jīng)濟(jì)狀況、貧困原因等進(jìn)行全面了解，并有針對(duì)性地制定幫扶舉措。

5、弄清制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧致富的因素

一是缺土地，人均耕地少，因土地調(diào)整政策，部分年輕人沒(méi)有土地。二是知識(shí)貧乏、缺少勞動(dòng)技能。村民由于文化水平低，學(xué)技術(shù)、做生意都受到很大限制。要改變落后貧困的面貌最根本的還是要提高文化水平。尤其是要學(xué)好國(guó)家通用語(yǔ)言，才能真正走出去，開(kāi)闊眼界，找準(zhǔn)市場(chǎng)，發(fā)展生產(chǎn)。三是思想貧困，學(xué)技術(shù)、外出打工、種好地發(fā)家致富的主觀意愿不強(qiáng)烈，安于現(xiàn)狀。四是因病、因殘、因?qū)W等其他原因致貧，占有一定比重。

三、著力提高精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)識(shí)別工作規(guī)范化、法治化水平

1、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)識(shí)別工作邁入法治化軌道

新疆工作的大政方針是堅(jiān)持依法治疆，同樣南疆精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)識(shí)別政策措施的制定和實(shí)施也要依法進(jìn)行。這項(xiàng)工作在南疆乃至在全國(guó)都是一項(xiàng)創(chuàng)新。應(yīng)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和存在的不足，推進(jìn)工作規(guī)范化、法治化進(jìn)程。通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)將各項(xiàng)政策措施轉(zhuǎn)化為法律、法規(guī)，真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。大力加強(qiáng)法治宣傳和教育，增強(qiáng)人們的法治意識(shí)和法律知識(shí)，使廣大干部群眾都能認(rèn)識(shí)到，精準(zhǔn)識(shí)別必須依法進(jìn)行，而不是由某些人說(shuō)了算。

2、村黨支部發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用和依法行政有機(jī)結(jié)合起來(lái)

村黨支部是黨在農(nóng)村執(zhí)政的基礎(chǔ)，是黨的方針路線和國(guó)家政策法律在廣大農(nóng)村得到貫徹執(zhí)行的最前沿“指揮所”和“戰(zhàn)斗堡壘”。在南疆精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)識(shí)別的操作規(guī)程中，村兩委在很大程度上是組織者、實(shí)施者，只有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用，才能順利推進(jìn)工作達(dá)到目的?？赏ㄟ^(guò)黨課教育黨員要識(shí)大體、謀大局，高風(fēng)亮節(jié)，起到模范帶頭作用，幫助村兩委、住村工作組把真正需要幫助的貧困戶(hù)識(shí)別出來(lái)。同時(shí)，要規(guī)范村兩委的工作職責(zé)，把權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。隨著精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)和經(jīng)驗(yàn)的積累，為科學(xué)制定村兩委的權(quán)利清單、責(zé)任清單，增強(qiáng)透明度，讓權(quán)利在“陽(yáng)光”下運(yùn)行創(chuàng)造了一定條件。

3、不斷完善工作程序和標(biāo)準(zhǔn)，提高決策科學(xué)化水平

一是精簡(jiǎn)和科學(xué)設(shè)置工作程序。在精確識(shí)別中，對(duì)幫扶對(duì)象的確定、核查要求反復(fù)入戶(hù)和“擠水分”，但工作內(nèi)容大致相同，而且前面的工作流程顯然更細(xì)致、更全面、更精準(zhǔn)，而后面的一些核查工作基本是重復(fù)且達(dá)不到更完善的程度，因而難以達(dá)到預(yù)期的核查效果。所以，科學(xué)設(shè)置決定程序和糾錯(cuò)程序，發(fā)揮好核查的作用還需要探索。二是進(jìn)一步明確劃分決定權(quán)，形成民主決策的機(jī)制。精準(zhǔn)識(shí)別工作政策性要求非常高，很難用一種簡(jiǎn)單的方式進(jìn)行，需要兼顧各方、防止遺漏，因此，需科學(xué)劃分村民、村干部、扶貧干部、村兩委、上級(jí)部門(mén)各自的決定權(quán)和承擔(dān)的責(zé)任，尤其是在打分環(huán)節(jié)，應(yīng)組織各方人士共同參與，把這個(gè)環(huán)節(jié)搞扎實(shí)，“基礎(chǔ)不牢地動(dòng)山搖”，在此基礎(chǔ)上再設(shè)置決定程序和糾錯(cuò)程序。

4、將“扶志扶智”作為精準(zhǔn)扶貧的著力點(diǎn)

一是加大投入力度支持南疆教育事業(yè)的發(fā)展。做好14年義務(wù)免費(fèi)教育工作，加大對(duì)南疆學(xué)生讀大專(zhuān)院校的免費(fèi)范圍、扶持力度，提高職業(yè)教育的培訓(xùn)范圍和水平。二是堅(jiān)定不移推進(jìn)“雙語(yǔ)”教育。只有這樣，才能提高青少年和成年人的文化素質(zhì)，打破原有的思維模式和行為方式，增強(qiáng)社會(huì)交往和參與社會(huì)工作的能力。三是發(fā)展“嵌入式”的社區(qū)發(fā)展模式，促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化氛圍的轉(zhuǎn)變。四是鼓勵(lì)和支持農(nóng)民到外地打工，促進(jìn)他們轉(zhuǎn)變觀念，提高工作技能，增加經(jīng)濟(jì)收入。

注釋

① 胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，2012年11月8日.

[1] 李翠錦、劉林：新疆農(nóng)村貧困程度測(cè)度與扶貧資金動(dòng)態(tài)績(jī)效分析[J].西北人口，2012（3）.

[2] 阿布都外力·依米提：新疆農(nóng)村貧困問(wèn)題及其最低生活保障制度[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2010（8）.

[3] 沈陽(yáng)：新疆農(nóng)民參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的影響因素分析[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2011（2）.

[4] 李佐軍：引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，走向好的新常態(tài)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（1）.

（責(zé)任編輯：張瓊芳）