朱嘉梅

[摘 要]

推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)，盡可能交給社會力量承擔(dān)，加快形成改善公共服務(wù)的合力，有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題，使群眾得到更多便利和實惠，是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。在新的形勢下，如何扶持發(fā)展公益性社會組織，更好地為人民群眾提供多層次、多樣化、專業(yè)性的服務(wù)，是推進(jìn)社會管理創(chuàng)新、構(gòu)建和諧社會的一項重要任務(wù)。

公益性；社會組織；培育發(fā)展

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號] D6329；C912.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）04-0035-03

在新的形勢下，如何扶持發(fā)展公益性社會組織，更好地為人民群眾提供多層次、多樣化、專業(yè)性的服務(wù)，是當(dāng)前上海郊區(qū)推進(jìn)社會管理創(chuàng)新、構(gòu)建和諧社會的一項重要任務(wù)。

近年來，隨著上海市奉賢區(qū)經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社會成員的需求日益多元化，各類為民服務(wù)的公益性社會組織逐步發(fā)展，在推動政府轉(zhuǎn)型中發(fā)揮積極作用。截止到2016年10月底，奉賢全區(qū)共登記注冊社會組織485家，其中公益性社會組織178家（主要涵蓋：社會服務(wù)類、中介類、法律類、環(huán)保類等公益組織），占社會組織總數(shù)的36.7%。這些公益性社會組織分布在慈善救助、文化體育、社會服務(wù)、法律援助等多個領(lǐng)域，在提供公共服務(wù)、緩解社會矛盾、促進(jìn)社會進(jìn)步和發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。

（一）成為推進(jìn)社區(qū)服務(wù)、不斷滿足社區(qū)居民多元化需求的重要平臺。全區(qū)公益性社會組織圍繞社區(qū)居民基本生活服務(wù)需求，提供質(zhì)優(yōu)價廉、無償或低價的民生服務(wù)，不斷滿足居民多層次、多樣化的物質(zhì)、精神、文化、法律和生活服務(wù)需求，為民排憂解難，促進(jìn)了和諧社區(qū)建設(shè)。如：各鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心積極為社區(qū)內(nèi)居民提供養(yǎng)老、家政等方面的服務(wù)，既提供了就業(yè)機會，同時也方便了社區(qū)群眾。

（二）成為創(chuàng)新社會管理，推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要載體。全區(qū)公益性社會組織承接了政府轉(zhuǎn)移或委托的部分工作，為政府職能從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變提供了組織載體。以其特有的信息、成本、效率等優(yōu)勢，不斷拓展民生服務(wù)的領(lǐng)域與項目，提升社會公共服務(wù)水平，彌補了政府和市場的諸多缺陷，推進(jìn)了服務(wù)管理資源的有效整合和最優(yōu)配置，緩解了公共服務(wù)上的供需矛盾，節(jié)約了經(jīng)濟成本和行政成本，形成政府指導(dǎo)、公益性社會組織實施、政府購買服務(wù)相互銜接的公益性公共服務(wù)模式。

（三）成為公共服務(wù)的有益補充，關(guān)注弱勢群體、建設(shè)和諧社會的重要力量。全區(qū)公益性社會組織充分調(diào)動民間力量為社會服務(wù)，協(xié)助政府參與了社會管理，在化解社會矛盾，關(guān)心弱勢群體，興辦公益慈善事業(yè)，促進(jìn)社會公平方面做了大量工作，不斷創(chuàng)造出和諧、穩(wěn)定，充滿活力的社會環(huán)境，增進(jìn)了社會和諧，通過開展扶貧幫困、社區(qū)服務(wù)、特殊人群關(guān)愛等活動，推動了全區(qū)精神文明建設(shè)，弘揚了自愿者精神，倡導(dǎo)了互助友愛的社會風(fēng)尚，提升了社會責(zé)任感。

近年來，奉賢區(qū)公益性社會組織在維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會事業(yè)、參與生態(tài)建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。但由于起步晚、時間短，奉賢區(qū)公益性社會組織尚處于發(fā)展的初級階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，還存在一定的普遍性問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）總體數(shù)量不足，發(fā)展規(guī)模偏小。與中心城區(qū)相比，奉賢區(qū)公益性社會組織數(shù)量明顯不足，規(guī)模明顯偏小，有影響的“領(lǐng)頭雁”類公益性社會組織不多，遠(yuǎn)不能滿足社會各界表達(dá)利益訴求、實現(xiàn)共同意愿、加強自律管理、提供社會服務(wù)、謀求自我發(fā)展等多方面的巨大社會需求。注冊資金10萬以上的社會組織有大約181家，（一般社團(tuán)的注冊資金都不高，在3—5萬左右，但民非單位的注冊資金要求都高，基本都在10萬以上）。以公益慈善組織為例，全區(qū)除政府主導(dǎo)有上海市慈善基金會奉賢分會、上海市老年基金會奉賢分會等5家，民間力量發(fā)起的至今沒有，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會和諧進(jìn)步的需要，與國際化大都市郊區(qū)的地位和要求也很不相適應(yīng)。

（二）組織結(jié)構(gòu)不合理，自我發(fā)展能力不足。奉賢區(qū)公益類社會組織發(fā)展不快，不利于社會“中介”利益表達(dá)功能和自律管理功能的充分發(fā)揮；部分與原掛靠的黨政機關(guān)藕斷絲連，行政化現(xiàn)象依然存在，自我發(fā)展、自律管理能力不強。很多公益性社會組織處在“專職人員少、正常活動少、公益性質(zhì)弱”的狀態(tài)，服務(wù)經(jīng)濟社會的能力不強、水平不高。同時，登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制強化了公益性社會組織的準(zhǔn)入條件，造成登記門檻過高和政社不分、公益性社會組織行政色彩嚴(yán)重。

（三）經(jīng)費嚴(yán)重短缺，運轉(zhuǎn)異常艱難。一方面政府資助和購買服務(wù)機制未有效確立，僅處于起步階段，對公益性社會組織缺乏穩(wěn)定持續(xù)的投入機制且投入有限，當(dāng)前資助和購買服務(wù)的資金大多是預(yù)算外資金，或者采取變通的方式解決，隨意性、臨時性比較強，公益性社會組織缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費來源；另一方面廣大的草根型公益性社會組織沒有專門的經(jīng)費來源，主要依靠有限的會費收入和低償?shù)姆?wù)收入維持經(jīng)營，獲得社會資源與管理經(jīng)費的渠道狹窄，主要依靠體制外資源，接受企業(yè)和社會捐贈極為有限，運轉(zhuǎn)十分艱難。

（四）政策扶持不夠，外部環(huán)境不佳。從總體上來看，政府職能轉(zhuǎn)移不到位，沒有把行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)規(guī)劃、專業(yè)技術(shù)職稱初審等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能轉(zhuǎn)移給公益性社會組織，沒有把法律服務(wù)、宣傳教育、專業(yè)培訓(xùn)等社會事務(wù)與服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給公益性社會組織，沒有把項目評估、統(tǒng)計分析、項目可行性論證等技術(shù)服務(wù)與市場監(jiān)督職能轉(zhuǎn)移給公益性社會組織等等。通過調(diào)研，了解到奉賢區(qū)公益性社會組織在稅收減免、場地租賃、水電煤等收費方面被視為私營企業(yè)對待，無法享受公辦事業(yè)單位的待遇，在一定程度上影響了公益性社會組織發(fā)展的積極性。

（五）專業(yè)人才缺乏，服務(wù)水平不高。接受過社會工作專業(yè)教育的人員嚴(yán)重缺乏，特別是具有社會學(xué)、心理學(xué)、法律和有關(guān)政策法規(guī)知識的專業(yè)人員更是寥寥無幾。開展活動大部分也是由志愿者或非專業(yè)人士提供服務(wù)，服務(wù)的范圍和能力水平尚不能完全適應(yīng)社會發(fā)展需要，服務(wù)的內(nèi)涵層次也較淺。與此同時，從業(yè)人員的身份、職業(yè)歸屬感還沒有得到社會的認(rèn)同，缺乏職業(yè)發(fā)展的路徑選擇和上升空間，工資待遇低于平均水平，嚴(yán)重影響了社會工作從業(yè)人員的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，導(dǎo)致大量人才改行和流失。

（六）內(nèi)部機制不完善，外部監(jiān)管缺失。一是組織機構(gòu)不健全，自律誠信機制還沒有形成。大多數(shù)公益性社會組織不是在社會環(huán)境成熟的基礎(chǔ)上自發(fā)形成的，而是在市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的過程中由政府出面干預(yù)并自上而下組建的，使得當(dāng)前許多公益性社會組織內(nèi)部的規(guī)章制度不完善，難以用專業(yè)的姿態(tài)和服務(wù)能力獲得社會公眾的認(rèn)可。同時，黨建工作缺乏聯(lián)動機制，公益性社會組織的黨建工作相對滯后。二是實行“嚴(yán)進(jìn)寬管”的監(jiān)管模式和管理體制，監(jiān)管手段較為單一，主要依靠年檢，而且往往流于形式，不同政府部門間工作統(tǒng)籌考慮較少，溝通不夠，加大了公益性社會組織職能異化的風(fēng)險。

培育和發(fā)展公益性社會組織，是社會管理創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的重要途徑，政府應(yīng)將其納入到社會公共管理體系中，加強引導(dǎo)、扶持、管理和監(jiān)督，充分發(fā)揮公益性社會組織在社會建設(shè)中的作用。

（一）統(tǒng)一思想認(rèn)識，納入發(fā)展規(guī)劃。各級黨政組織要把加強黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)放在重要位置，將公益性社會組織建設(shè)納入各級社會建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，區(qū)層面要建立以區(qū)社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為牽頭協(xié)調(diào)、區(qū)民政局（社團(tuán)局）為責(zé)任單位、各相關(guān)職能部門為成員單位的社會組織培育發(fā)展工作協(xié)調(diào)機制，整合力量，有序推進(jìn)。一要重點培育發(fā)展養(yǎng)老助殘、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化科技、體育健身、社區(qū)矯治、青少年幫教、人民調(diào)解、外來流動人員管理、人口計生服務(wù)管理、社區(qū)群眾活動團(tuán)隊管理等參與社會管理的社區(qū)公益性社會組織。二要積極培育發(fā)展參與民生服務(wù)的社區(qū)公益性社會組織，結(jié)合社區(qū)建設(shè)，大力培育就業(yè)指導(dǎo)、法律幫助、專業(yè)社工、社區(qū)服務(wù)、慈善捐贈、環(huán)境保護(hù)、科普宣傳等社區(qū)公共類社會組織。

（二）健全組織領(lǐng)導(dǎo)，注重建章立制。要形成“政府指導(dǎo)、公益性社會組織實施、居民志愿者互助服務(wù)、市場購買服務(wù)相互銜接”的社區(qū)公共服務(wù)體系。按照“培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重、擴大規(guī)模與調(diào)整結(jié)構(gòu)并行、民間組織自律與他律并舉”的基本思路，明晰政府與社會組織的各自角色定位，逐步解決公益性社會組織在培育和發(fā)展中的制度障礙、資金政策難題、法律困境。政府應(yīng)當(dāng)扮演好“引航、督導(dǎo)、伙伴”三種角色。公益性組織應(yīng)當(dāng)扮演好“政府職能的承接者、社會訴求的反映者、社會服務(wù)的提供者、精神文明的倡導(dǎo)者”的角色。

要加大政府向社會力量購買公共服務(wù)的力度。政府向社會力量購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔(dān)。對應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的公共服務(wù)，以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項目，政府不得向社會力量購買。

要推進(jìn)社會組織承接政府購買（新增）公共服務(wù)職能。建立社會組織聯(lián)合會作為政府購買服務(wù)社會組織公共服務(wù)的第三方，在承接項目前組織有關(guān)專家和人員對承接服務(wù)的社會組織的資質(zhì)、能力、信譽、業(yè)績等進(jìn)行多方論證，出具書面評估報告，在項目實施過程中會同有關(guān)部門進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督，確保項目的進(jìn)度和質(zhì)量。項目完成后還須進(jìn)行績效評估和資金使用狀況的審計。

（三）完善政府購買機制，拓展資金渠道。要建立公共財政對社會組織的資助機制，將政府購買社會組織提供的公共服務(wù)納入公共財政框架。區(qū)鎮(zhèn)政府各部門要全面梳理各自承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)職能，將購買服務(wù)的資金列入部門年度預(yù)算，安排好專項經(jīng)費，保證資金及時撥付，并將有關(guān)經(jīng)費統(tǒng)一納入相關(guān)部門年度預(yù)算。

要以彩票公益金、財政投入、企業(yè)及社會各界資助的方式設(shè)立公益性社會組織發(fā)展基金。對公益性社會組織籌建成立時給予一次性經(jīng)費補助，對社會工作人才隊伍建設(shè)、社會工作的職業(yè)化、專業(yè)化有關(guān)項目和服務(wù)的經(jīng)費予以補貼，以及對社會貢獻(xiàn)大、成績突出的公益性社會組織和優(yōu)秀人才實施獎勵。

（四）出臺扶持政策，創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境。要積極推進(jìn)樞紐型社會組織建設(shè)，逐步建立區(qū)鎮(zhèn)兩級社會組織服務(wù)中心，搭建培育和發(fā)展的公共平臺。以此為平臺，加大對區(qū)內(nèi)社會組織的分類指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)管理，為社會組織參與社會管理和公共服務(wù)創(chuàng)造條件。在社會組織孵化培育、規(guī)范運作、承接政府購買服務(wù)等方面，為社會組織提供綜合性管理和支持性服務(wù)，承擔(dān)政府職能部門對相關(guān)社會組織管理職能。

要狠抓“草根型”組織的培育發(fā)展，打造品牌特色。探索適合城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)實際的公益性社會組織發(fā)展模式及其形式，實行“一級登記、兩級備案、三級管理”的社區(qū)社會組織發(fā)展模式。要根據(jù)改革和創(chuàng)新的精神，密切結(jié)合各自的實際，打造“一鎮(zhèn)一品”的發(fā)展戰(zhàn)略，積極打造各自的社區(qū)建設(shè)品牌，既要放開手腳積極培育“草根性”組織發(fā)展，又要嚴(yán)格規(guī)范管理、扶持服務(wù)。同時，要積極吸引和鼓勵國內(nèi)外知名品牌和有良好運營經(jīng)驗的公益性社會組織落戶奉賢，起到引領(lǐng)示范效應(yīng)。

要提升公益性社會組織的社會影響力和認(rèn)可度，營造公益性社會組織發(fā)展良好氛圍。注重選樹公益性民間組織中的先進(jìn)典型，加大宣傳力度，提高其知名度、美譽度，增強就業(yè)人員的歸屬感和榮譽感。積極把公益性社會組織作為黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部結(jié)對幫扶的聯(lián)系點，著力把公益性社會組織打造成加強和創(chuàng)新社會管理的研究基地、干部深入基層的鍛煉基地、中高等院校師生的社會實踐基地、吸納有志于投身社會服務(wù)管理人員的就業(yè)基地。加強公益性社會組織的黨建和群團(tuán)工作。

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作者系中共上海市奉賢區(qū)委黨校教研室副主任