麥婉華

近日，廣東省委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹“三個區(qū)分開來”治理為官不為的意見》，對“占著位子不干事”的“為官不為”現(xiàn)象亮劍。專家認(rèn)為，此舉是一種積極的容錯機制，守住不準(zhǔn)為私的底線，讓真正想改革創(chuàng)新的干部得到保護。

清代紀(jì)曉嵐撰寫的《閱微草堂筆記》有個“公堂木偶”的寓言。一官員在閻王爺面前自稱生前所到之處只飲一杯清水，“雖無功，但總無過”。閻王爺斥道：“如不貪就是好官，那在公堂中設(shè)一木偶，連水都不用喝，豈不更好？”這是對為官不為現(xiàn)象的形象刻畫。

2016年1月18日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話指出，總的看我們的干部隊伍素質(zhì)不斷提高、結(jié)構(gòu)明顯改善，但是一個突出問題是部分干部存在一定程度的“為官不為”。

《小康》記者注意到，近兩年來，不少地方或者部門都有主動曝光“為官不為”的現(xiàn)象。例如，最高人民法院通報人民法院關(guān)于行政不作為十大案例，廣東省、深圳市都有通報2015、2016年度“為官不為”的典型案例。

3月15日，廣東省委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹“三個區(qū)分開來”治理為官不為的意見》。此項措施推出的背景為深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，全面落實黨的十八屆六中全會精神，深入推進廣東省全面從嚴(yán)治黨。

“為官不為”的狀況如今到底是怎樣的態(tài)勢？它的背景和成因是什么？如何“結(jié)合三個區(qū)分來”改善為官不為這種現(xiàn)狀？

“為官不為”不只是現(xiàn)階段存在

2016年3月，李克強總理在國務(wù)院第四次廉政工作會議上說，為政不廉是腐敗，為官不為也是變相腐敗?！笆硕鴱U其事，罪也?！庇拐姓≌仨毨^續(xù)堅決加以整治。國務(wù)院繼續(xù)開展大督查，該處理的處理，讓能者上、庸者下、劣者汰，決不允許占著位子不干事。

“占著位子不干事”是對于為官不為的通俗解釋。中國浦東干部學(xué)院教學(xué)研究部副教授何麗君在調(diào)研中總結(jié)，為官不為的內(nèi)涵分為狹義和廣義之分。狹義“為官不為”是干部在其位，不謀其政的行為。而廣義“為官不為”是干部由于理解與認(rèn)同程度、自身能力及受益程度等原因，不完全、不及時、不有效履職履責(zé)的現(xiàn)象。

深入研究“為官不為”現(xiàn)象是多個黨校的重要課題。中共南通市通州區(qū)委黨校教員楊曼認(rèn)為，中央提出改進工作作風(fēng)的八項規(guī)定后，一些機關(guān)“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)，但是卻出現(xiàn)了“門能進、臉好看、事不辦”的現(xiàn)象。

“主要表現(xiàn)分為3種。第一，消極怠工慢作為。有些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏‘為人民服務(wù)的公仆意識，幫老百姓辦事時能躲就躲，躲不過就推；推不過去能拖就拖，讓群眾跑斷了腿，傷透了心。第二，碌碌無為庸作為。領(lǐng)導(dǎo)干部存在一些不想干事、不能干事、干不成事的問題。他們當(dāng)一天和尚撞一天鐘，得過且過，不思進取。有些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏創(chuàng)新意識，不求有功，但求無過，心甘情愿當(dāng)‘太平官。第三，狀態(tài)渙散懶作為。有些領(lǐng)導(dǎo)干部雖然人在崗位，但心不在崗位，在辦公室玩手機、看視頻、炒股票等。更有些領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷封建迷信、算命看相?！睏盥硎尽?/p>

“但‘為官不為的情況不是如今才有的，而是在相當(dāng)一段時間內(nèi)就存在。只不過，習(xí)近平總書記提出之后，大家更加關(guān)注。”何麗君在接受《小康》雜志記者采訪時說。

新時期下，我國進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、改革攻堅期。楊曼認(rèn)為，尤其是當(dāng)前階段改革開放進入深水區(qū)，當(dāng)利益集團的利益與改革方向相悖時，其成員就會停滯不前或是退縮。

不為是“為”和“不能為”之間的灰色地帶

在中國傳統(tǒng)社會，官僚階層存在明哲保身、老成持重的中庸之道及價值準(zhǔn)則。這種根源于儒家的為官之道教導(dǎo)為官者既要能夠入仕為官，同時也需要審時度勢，做到為人處世張弛有度?！皹浯笳酗L(fēng)”、“槍打出頭鳥”等諺語被一些領(lǐng)導(dǎo)干部奉為為官的真諦。

因此在分析官員為官不為的原因時，這也是其中之一。那么還有哪一些原因？何麗君認(rèn)為，這跟官員本身的個性、年齡有關(guān)，也跟官員本身所處的組織氛圍有關(guān)。

“其實，為官不為當(dāng)中‘不為的部分更多是指在‘為和‘不能為之間的灰色地帶，因為其實如今黨章、黨紀(jì)已經(jīng)規(guī)定哪一些是不能做的。而干部本身的職位則規(guī)定了哪一些是必須做的。那在必須做和不能做中間，就有一些事情可以做可以不做。如果那個干部是積極的，他可以選擇做。但有些干部擔(dān)心能力不足，那他可能就會選擇不做。另外，組織的氛圍也很重要。如果組織中敢為人先的氛圍比較濃，那么干部也會更愿意‘為。相反，組織氛圍大家都是明哲保身，那干部會更容易選擇‘不為?！焙嘻惥f。

而中共亳州市委黨校講師高傳晉則認(rèn)為還要結(jié)合制度層面分析。首先從干部考核機制來看，不少干部認(rèn)為目前考核機制存在一定的問題。在問責(zé)制度上，干部普遍覺得問責(zé)結(jié)果運用剛性不強，問不到實處，責(zé)不到痛處。而在干部任用制度上，他們認(rèn)為應(yīng)該形成“以工作實績論英雄”的用人導(dǎo)向，考核體系設(shè)置方面要科學(xué)化、民主化，更具可行性。如今考核制度方面的問題是導(dǎo)致“為官不為”的一個重要根源。

另外，高傳晉還從監(jiān)督問責(zé)層面進行分析。他在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在上級直接給項目或者改革，有的單位都不愿意要，理由是“程序多、風(fēng)險大、落實難”。這背后有個“怕?lián)?zé)”的問題，有部門利益的考量：怕被問責(zé)追責(zé)，影響到個人前途?？梢?，監(jiān)督問責(zé)引發(fā)的“怕作為”是影響干部不敢為、不愿為的重要因素。此時，容錯機制顯得尤為重要。

三個區(qū)分開來給官場帶來容錯氛圍

2016年1月18日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話公開發(fā)表。在談到盡快扭轉(zhuǎn)一些干部“為官不為”問題時總書記指出，要做到“三個區(qū)分”，最大限度調(diào)動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

“三個區(qū)分開來”，就是要把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，保護那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進取的干部。

何麗君認(rèn)為，“三個區(qū)分開來”是容許干部在改革創(chuàng)新當(dāng)中無意過失，這是一種積極的容錯機制。“如果各組織能真正實行好三個區(qū)分開來，這將在制度上、實踐上帶來容錯氛圍。那么真正想改革、想創(chuàng)新的干部得到了保護。這能一定程度上抑制‘為官不為現(xiàn)象?！?/p>

廣東省委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于貫徹“三個區(qū)分開來”治理為官不為的意見》（以下簡稱“《意見》”）正是此意。發(fā)布《意見》當(dāng)日，中共廣東省紀(jì)委、廣東省監(jiān)察廳舉行“問責(zé)為官不為和落實容錯機制”工作座談會。

會中指出，廣東省紀(jì)委省監(jiān)察廳一方面會同有關(guān)部門在全省部署開展整治為官不為工作，2016年督促廣東省查處為官不為1707人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分1004人；一方面盡力避免“干多錯多、干少錯少、不干沒錯”逆向激勵，認(rèn)真落實“三個區(qū)分開來”原則和容錯容誤機制，營造了良好的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

廣東省紀(jì)委書記黃先耀強調(diào)，各級各部門要深入貫徹“三個區(qū)分開來”原則，把握為公還是為私、故意為之還是無意過失、竭盡所能還是放任推諉、不可抗力還是失職失責(zé)和正反兩方面綜合效果，認(rèn)真落實《意見》和《廣東省黨的問責(zé)工作實施辦法》（以下簡稱“《辦法》”）提出的20條免責(zé)和減責(zé)條款，科學(xué)實施容錯容誤機制，守住不準(zhǔn)為私的底線，最大限度地保護和激發(fā)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

那么在實踐中，廣東省市各部門是如何落實《關(guān)于貫徹“三個區(qū)分開來”治理為官不為的意見》？以廣州市金融局為例，《小康》記者獲悉，廣州市金融局貫徹落實上述《意見》、《方法》中，遵循四個原則：堅持實事求是，公平公正；堅持鼓勵干事，寬容失誤；堅持權(quán)責(zé)一致，懲教結(jié)合；堅持依紀(jì)依法，準(zhǔn)確界定。建立合理的容錯機制，做到有所容有所不容，明確容錯的范圍和條件。主要包括以下七種情形：

一是法律、法規(guī)沒有明令禁止的；二是符合上級黨委、政府和市委、市政府決策部署的；三是在推進改革中先行先試，敢于擔(dān)當(dāng)，勇于作為的；四是經(jīng)過依法決策和民主決策程序的；五是沒有為自己、他人或單位謀取私利的；六是改革創(chuàng)新為達到預(yù)期效果或造成負面影響，屬于不可抗力導(dǎo)致或無失職行為的；七是根據(jù)中央、省、市有關(guān)要求可予區(qū)分的其他情形。

廣州市金融局相關(guān)人員表示，建立容錯機制，絕不是對紀(jì)律“松綁”，而是給在金融改革創(chuàng)新發(fā)展一線的干部吃一粒勇于擔(dān)當(dāng)?shù)摹岸ㄐ耐琛?，讓干部踏踏實實、明明白白、放心大膽地干事。局班子對出現(xiàn)錯誤的干部，在容錯上重點抓好三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是對錯誤的甄別，做到定性準(zhǔn)、公正客觀；二是對錯誤的研判，做到發(fā)揚民主、廣開言路；三是對錯誤的處理，做到區(qū)別情況，分類處理。堅決杜絕亂“戴帽子”、亂“貼標(biāo)簽”。全局上下營造了一個能干事、敢干事、干成事的良好氛圍。

為官有為必須科學(xué)的有為

“為官不為”現(xiàn)象的存在會危害政治生態(tài)，有損黨和政府的形象，也會在不同程度損害群眾利益。因此，不能聽之任之，今后如何治理顯得尤為重要。

何麗君認(rèn)為，對為官不為的治理要落實黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，建立上管下一級的分層級分領(lǐng)域治理體系。堅持“嚴(yán)”字當(dāng)頭，完善法規(guī)體系，健全激勵約束長效機制，切實提高治理的針對性和實效性。

“首先，要完善法規(guī)體系，這是從嚴(yán)治理的主要依據(jù)?！焙嘻惥ㄗh，系統(tǒng)梳理《中國共產(chǎn)黨章程》，以及《中華人民共和國公務(wù)員法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》和《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等相關(guān)法律規(guī)章，使之與實際情況更為匹配，以法律形式規(guī)范“為官不為”。

另外，她還認(rèn)為從嚴(yán)治理的關(guān)鍵所在是健全激勵機制。一是實現(xiàn)“為官不為”與干部考核選拔任用體系的有機結(jié)合。把“敢于擔(dān)當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)貫穿于動議、民主推薦、考察、討論決定、任職全流程。二是拓展職級晉升通道，健全職務(wù)職級并行制度。打破職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系，級別與工資待遇掛鉤，拓展干部職業(yè)發(fā)展通道，調(diào)動干部的工作積極性。三是引入平衡記分卡，加強績效管理。借鑒企業(yè)從財務(wù)績效、客戶滿意、內(nèi)部管理和員工成長創(chuàng)新四個維度進行關(guān)鍵績效評價。

何麗君表示，還要建立約束機制，這是從嚴(yán)治理的重要手段。要建立重大決策的實錄機制。對于重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用情況的決策過程如實記錄，存檔備案，以便有據(jù)可查。同時，也要健全嚴(yán)肅有力的追究機制。制定“為官不為”追究實施細則，分清集體責(zé)任、個人責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，嚴(yán)重者依法依紀(jì)追究責(zé)任。而且，還要建立全面動態(tài)的預(yù)警機制。廣辟信息通道，構(gòu)筑包含黨委政府、群眾及同事在內(nèi)的開放多元立體“為官不為”信息采集網(wǎng)絡(luò)，結(jié)合預(yù)測推斷法確定干部“為官不為”預(yù)警閾值，劃分輕度、中度和重度預(yù)警區(qū)間。針對不同類型的警情，采取不同程度的處理。

“我認(rèn)為，今后為官應(yīng)該遵行社會規(guī)律規(guī)則。就是說，領(lǐng)導(dǎo)干部要俯下身子，更多實事求是地調(diào)研，做到從群眾中來到群眾中去，更好地科學(xué)有為。而針對領(lǐng)導(dǎo)干部如何能在調(diào)研中了解到真實情況，這就是他們調(diào)研的藝術(shù)和方法的問題。如果他們真的想了解事情，一定能有好的方法。就如習(xí)近平總書記所提到的，要帶著感情去調(diào)研，還要科學(xué)地調(diào)研，這樣才能聽到真實的信息和情況。所以說，為官有為必須是科學(xué)的有為。”何麗君說。

編輯/陳遠鵬