沈陳

3月初，南非總統(tǒng)雅各布·祖馬在議會(huì)演說(shuō)時(shí)，呼吁南非所有黑人政黨聯(lián)合起來(lái)，廢除關(guān)于“有償征收土地”的憲法條款，使政府能夠無(wú)償征收白人土地并進(jìn)行再分配。此言一出，輿論一片嘩然。祖馬為什么要呼吁無(wú)償征收白人土地？南非土地歸屬問(wèn)題的癥結(jié)在哪兒？南非的土地政治將呈現(xiàn)何種走向？

土地的“發(fā)現(xiàn)”和爭(zhēng)奪

到過(guò)南非葡萄園的人，都會(huì)對(duì)那里肥沃的紅褐色土地印象深刻。在白人看來(lái)，紅土地對(duì)應(yīng)的是世代先輩在烈日下開(kāi)拓所形成的深色皮膚；在黑人眼中，這片土地的顏色卻訴說(shuō)著祖先遭受殺戮和奴役的血色歷史。

1487年，伴隨著達(dá)伽馬穿越南非好望角，歐洲人開(kāi)始了“發(fā)現(xiàn)”世界的歷程。1652年4月，范·里貝克率領(lǐng)荷蘭東印度公司的船隊(duì)在開(kāi)普敦（Cape Town）登陸，建立南非第一塊殖民地——開(kāi)普殖民地。此時(shí)，在非洲南端生活的原住民科伊桑人仍處于原始社會(huì)，沒(méi)有現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織，更沒(méi)有土地產(chǎn)權(quán)的概念。歐洲人據(jù)此認(rèn)為科伊桑人是“未開(kāi)化的”民族，科伊桑人所居之地是“未墾殖的”土地。換言之，開(kāi)普屬于“無(wú)主之地”，歐洲人可以在這里“合法地”定居和墾殖。經(jīng)過(guò)上百年的殖民，科伊桑人逐漸走向消亡，白人殖民者則逐漸形成一個(gè)新的民族，他們自稱為“布爾人”（意思是“農(nóng)夫”）或“阿非利卡人”（意思是“在非洲定居的人”）。阿非利卡人說(shuō)阿非利卡語(yǔ)（非洲化的荷蘭語(yǔ)），主要經(jīng)營(yíng)奴隸制的農(nóng)牧場(chǎng)。

1806年，英國(guó)占領(lǐng)開(kāi)普殖民地。1814年，維也納會(huì)議確定開(kāi)普殖民地歸屬英國(guó)。之后不久，英國(guó)當(dāng)局宣布在開(kāi)普殖民地廢除奴隸制，引起阿非利卡人的強(qiáng)烈不滿。大批阿非利卡人挎著步槍、坐著牛車向非洲內(nèi)陸進(jìn)發(fā)，開(kāi)始浩浩蕩蕩的“大遷徙”。在遷徙途中，阿非利卡人與科薩人、祖魯人等黑人族群相遇。與科伊桑人類似，科薩人和祖魯人的土地也處于原始公有狀態(tài)。除了宣稱“此地?zé)o主”，根據(jù)先占原則予以占有外，阿非利卡人還通過(guò)欺詐、賄賂、侵略等手段，使黑人族群首領(lǐng)自愿或被迫割讓土地。1838年阿非利卡人與祖魯人發(fā)生“血河戰(zhàn)役”，祖魯人領(lǐng)袖丁干戰(zhàn)敗被殺，阿非利卡人獲得了大片土地。

跟隨阿非利卡人的路線，英國(guó)人也開(kāi)始向內(nèi)陸進(jìn)發(fā)，并與阿非利卡人、黑人發(fā)生了數(shù)十年的激烈爭(zhēng)斗。最終在1910年，英國(guó)殖民者與阿非利卡人達(dá)成妥協(xié)，建立統(tǒng)一的南非聯(lián)邦。1913年，南非當(dāng)局出臺(tái)《土著人土地法》，將全國(guó)7.3%的土地劃為“保留地”，將黑人限制在保留地內(nèi)。后來(lái)，南非當(dāng)局又陸續(xù)把一些貧瘠、零散的土地劃為保留地，使黑人的土地約占全國(guó)的12.9%。1943年，“種族隔離”（阿非利卡語(yǔ)Apartheid，原意是“分開(kāi)；隔離、分開(kāi)的存在和發(fā)展）一詞首次出現(xiàn)。此后，南非當(dāng)局通過(guò)《人口登記法》《特定居住法》《促進(jìn)班圖自治法》等法律，意圖用法律固化黑人保留地和種族隔離制度。

隨著種族主義的統(tǒng)治政策愈加嚴(yán)厲，南非黑人的反抗意識(shí)也越發(fā)強(qiáng)烈。1912年，“南非土著人國(guó)民大會(huì)”在布隆方丹成立，后更名為“南非非洲人國(guó)民大會(huì)”（簡(jiǎn)稱“非國(guó)大”）。非國(guó)大深受泛非主義影響，主張“黑人是非洲土地上的真正主人”。1955年，由非國(guó)大發(fā)起并通過(guò)了南非歷史上第一份不分種族、階級(jí)和信仰的《自由憲章》（后來(lái)成為1996年南非憲法的基石）?！蹲杂蓱椪隆酚袑⒔姆种钠U述經(jīng)濟(jì)綱領(lǐng)，包括產(chǎn)業(yè)（特別是礦業(yè)）國(guó)有化、實(shí)行“耕者有其田”的土地改革、全民福利保障等措施。

1959年《促進(jìn)班圖自治法》通過(guò)后，南非當(dāng)局加快推進(jìn)黑人保留地的“自治”。黑人的抗議活動(dòng)遭到鎮(zhèn)壓，非國(guó)大被迫轉(zhuǎn)入地下，并開(kāi)始組織武裝反抗。1962年，非國(guó)大武裝領(lǐng)導(dǎo)人曼德拉被捕，非國(guó)大的組織系統(tǒng)逐步撤至國(guó)外。直到1990年，在國(guó)內(nèi)反抗和國(guó)際壓力下，白人政權(quán)承認(rèn)非國(guó)大合法，并釋放曼德拉等政治犯。隨著種族隔離制度被廢除，南非的土地問(wèn)題也迎來(lái)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

非國(guó)大土地政策的困境

在《自由憲章》中，非國(guó)大提出“耕者有其田”，主張重新分配土地給無(wú)地、少地的黑人。直到曼德拉出獄前，非國(guó)大仍在堅(jiān)持非市場(chǎng)方式的土地革命路線。但為了安撫南非白人和外國(guó)投資者，實(shí)現(xiàn)政權(quán)和平轉(zhuǎn)移，非國(guó)大決定放棄激進(jìn)革命路線，轉(zhuǎn)而實(shí)行“兩步走”戰(zhàn)略：第一步先完成結(jié)束種族隔離統(tǒng)治的民族革命，出臺(tái)一系列加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)平等的舉措，有限調(diào)整產(chǎn)權(quán)歸屬；第二步再進(jìn)行產(chǎn)權(quán)國(guó)有化的社會(huì)革命，但社會(huì)革命沒(méi)有提出具體的時(shí)間表。按照“兩步走”戰(zhàn)略，非國(guó)大的執(zhí)政綱領(lǐng)《重建與發(fā)展計(jì)劃》刪去了土地革命的主張，并在1994年贏得大選后予以實(shí)施和鞏固。

總體而言，非國(guó)大的土地政策主要涉及三個(gè)方面。第一，土地回歸，即追回種族隔離時(shí)期（自1913年頒布《土著人土地法》以來(lái)）被白人政府強(qiáng)行剝奪的土地。非國(guó)大政府于1994年頒布《土地回歸權(quán)利法》，成立“土地回歸權(quán)利委員會(huì)”，幫助索回被強(qiáng)行剝奪的土地。第二，土地再分配，即通過(guò)分配國(guó)有土地或政府購(gòu)買白人農(nóng)田的方式進(jìn)行再分配。政府購(gòu)買應(yīng)堅(jiān)持“愿買愿賣”原則，按照市場(chǎng)價(jià)格贖買。非國(guó)大1994年制訂的《重建與發(fā)展計(jì)劃》曾計(jì)劃五年內(nèi)將30%（約2500萬(wàn)公頃）的白人農(nóng)田分配給80萬(wàn)無(wú)地、少地的黑人。第三，土地所有權(quán)，包括確認(rèn)回歸土地和再分配土地的產(chǎn)權(quán)。

實(shí)際上，非國(guó)大采取了三種路徑來(lái)實(shí)施其土地政策。一是政治路徑，用非市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)國(guó)有化，然后由國(guó)家分配土地。二是經(jīng)濟(jì)路徑，國(guó)家按市場(chǎng)價(jià)格或協(xié)定價(jià)格贖買私人土地，然后予以分配。三是法律路徑，國(guó)家、集體或個(gè)人依照法律要求獲得合法的土地權(quán)益。

從法律路徑看，南非涉及土地的法律并不利于土地再分配。1996年憲法第一章第25條規(guī)定：除非依據(jù)普遍適用的法律，為了公共利益的目的，并給予賠償之外，任何人的財(cái)產(chǎn)不可侵犯。由于《土地回歸權(quán)利法》規(guī)定土地權(quán)利只能追溯到1913年，這意味著此前兩百多年在“無(wú)主土地”上的殖民擴(kuò)張得到法律保護(hù)。即便是1913年以后的土地，由于繁瑣的法律程序、高昂的訴訟費(fèi)用，再加上時(shí)間久遠(yuǎn)、舉證困難，給黑人的權(quán)利聲索帶來(lái)極大困難。2009年起，關(guān)于城市土地的回歸訴訟已經(jīng)解決，未解決的訴訟全部為農(nóng)村土地。后者多因所在地有森林或礦產(chǎn)，目前的土地?fù)碛姓咄运接挟a(chǎn)權(quán)不可侵犯為由拒絕歸還。

從經(jīng)濟(jì)路徑看，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，非國(guó)大的土地政策聚焦于所有權(quán)轉(zhuǎn)移，忽略了農(nóng)民獲得土地以后的資本、技術(shù)等援助。2010年曾一度有90%的再分配土地沒(méi)能轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)用地，造成約30多萬(wàn)農(nóng)場(chǎng)工人失業(yè)，使改革起到適得其反的效果。2010年后，南非政府加強(qiáng)了機(jī)械、灌溉、化肥等方面的后續(xù)支持，但又使得本就吃緊的財(cái)政預(yù)算更加捉襟見(jiàn)肘。在此情況下，《重建與發(fā)展計(jì)劃》完成30%土地再分配的期限被一再拖延到2025年。

從政治路徑看，南非并未真正踐行，但鄰國(guó)津巴布韋做了一回“表率”。津巴布韋曾經(jīng)是一個(gè)白人農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的國(guó)家。獨(dú)立伊始，津政府也實(shí)行“愿買愿賣”的土改政策，招致一些革命老戰(zhàn)士和底層民眾的不滿。2000年，革命老戰(zhàn)士掀起搶占白人農(nóng)場(chǎng)運(yùn)動(dòng)。2002年，津政府宣布無(wú)償征收980萬(wàn)公頃的白人土地，用以安置黑人農(nóng)民，導(dǎo)致該國(guó)白人大批出逃。津政府的激進(jìn)措施不僅重創(chuàng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)，還遭到歐美國(guó)家的嚴(yán)厲制裁，曾經(jīng)的“非洲糧倉(cāng)”陷入饑饉的漩渦。

值得注意的是，津巴布韋模式在非國(guó)大領(lǐng)導(dǎo)層和南非黑人中仍頗有市場(chǎng)，他們反倒對(duì)非國(guó)大的“兩步走”戰(zhàn)略頗有微詞。南非憲法規(guī)定政府可以為了“公共利益”征收私人財(cái)產(chǎn)，但必須給予賠償。主張通過(guò)政治路徑解決土地問(wèn)題的人認(rèn)為，“耕者有其田”、自然資源全民共享等理念就屬于公共利益，但問(wèn)題是南非政府無(wú)力按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行征收，這正是現(xiàn)在祖馬呼吁修改憲法條款的原因。

存在著長(zhǎng)期隱憂

自1994年種族隔離統(tǒng)治終結(jié)以來(lái)，非國(guó)大連續(xù)五次贏得全國(guó)大選，有賴于黑人族群的大力支持。不過(guò)，由于祖馬政府頻頻曝出挪用公款、政商勾結(jié)等丑聞，導(dǎo)致非國(guó)大在去年8月地方選舉中的支持率創(chuàng)下1994年以來(lái)的歷史新低。

城市黑人群體一直是非國(guó)大的盟友，但是2008年以后，黑人中產(chǎn)階級(jí)與非國(guó)大漸行漸遠(yuǎn)，現(xiàn)已基本倒向反對(duì)黨民主聯(lián)盟一方。南非工會(huì)大會(huì)是非國(guó)大執(zhí)政聯(lián)盟的成員之一，2013年南非工會(huì)大會(huì)的最大分支金屬制造工會(huì)退出執(zhí)政聯(lián)盟，直接導(dǎo)致非國(guó)大在曼德拉灣市選舉失利。2015年5月，曼德拉母校黑爾堡大學(xué)舉行學(xué)生會(huì)換屆選舉，民主聯(lián)盟下屬的青年組織擊敗非國(guó)大領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)生會(huì)，引起不小的社會(huì)震動(dòng)。工人、學(xué)生和黑人中產(chǎn)階級(jí)過(guò)去是非國(guó)大主要依靠的城市力量，如今這三個(gè)群體的離心傾向已經(jīng)嚴(yán)重削弱非國(guó)大在城市中的支持率。

與此同時(shí)，黑人農(nóng)民則成為非國(guó)大的票箱。根據(jù)南非城鄉(xiāng)兩層的市政選舉規(guī)則：八個(gè)大都市的選民有權(quán)投兩張選票，選舉地方執(zhí)政黨和本選區(qū)的議員；鄉(xiāng)村選民除了有權(quán)投出以上兩張選票外，還可以投第三張選票，用以選舉所屬行政大區(qū)的議員。因此，在席位設(shè)置方面，南非市政選舉的城鄉(xiāng)分離模式更有利于鄉(xiāng)村選民。在2016年選舉中，非國(guó)大雖然在多個(gè)大城市失去絕對(duì)多數(shù)席位，但繼續(xù)保持超過(guò)半數(shù)的全國(guó)支持率，很大一部分歸功于鄉(xiāng)村的支持。因此祖馬此時(shí)提出土地征收問(wèn)題，更像是一種增加支持率的策略。不過(guò)，將祖馬的修憲講話僅僅理解為姿態(tài)或虛張聲勢(shì)可能也不盡準(zhǔn)確。隨著在城市的地位持續(xù)下降，非國(guó)大只能選擇擁抱鄉(xiāng)村，以維護(hù)其基本盤。而且，加快土地改革還有利于非國(guó)大拉攏主張激進(jìn)政策的第三大黨經(jīng)濟(jì)自由斗士黨，推動(dòng)兩黨達(dá)成政治聯(lián)盟，鞏固非國(guó)大的執(zhí)政地位。

但如果拋開(kāi)選舉等因素，從道德、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等角度看，則可以發(fā)現(xiàn)土地問(wèn)題中存在著影響南非政治走向的隱憂。第一，公平程度。非國(guó)大的創(chuàng)始人杜比曾這樣解釋黑人反抗白人的理由：“你們（白人）100萬(wàn)人占據(jù)四分之三的土地，我們（黑人）600萬(wàn)人卻只有四分之一的土地，這不公平?！辈贿^(guò)，杜比并沒(méi)有回答究竟什么樣的比例才是公平的。假設(shè)2025年南非完成將30%白人土地轉(zhuǎn)移給黑人的目標(biāo)，屆時(shí)南非黑人人口將達(dá)到白人的十倍以上，那么在杜比的眼中，這是否達(dá)到公平了呢？

第二，成本壓力。土地再分配曾是革命時(shí)期的響亮口號(hào)，但土地再分配需要大量的經(jīng)費(fèi)投入，并可能出現(xiàn)勞動(dòng)生產(chǎn)率降低的結(jié)果。由于在城市打工的收入高于種地所得，因此許多黑人農(nóng)民把再分配獲得的土地閑置或用于住宅建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大幅下降。在南非財(cái)政日趨緊張的背景下，這種政治正確、但自損內(nèi)功的土地改革能夠持續(xù)多久？

第三，白人態(tài)度。涉及土地再分配問(wèn)題，人們往往會(huì)忽視白人的利益。根據(jù)南非農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)盟的數(shù)據(jù)，自1991年至今，共有1824人在農(nóng)場(chǎng)襲擊中身亡，并且近年來(lái)襲擊數(shù)量呈遞增態(tài)勢(shì)，激化了白人的不滿情緒。假設(shè)黑人獲得30%的再分配土地后仍不滿足，或者政府采取無(wú)償征收政策，南非白人會(huì)做何選擇？

非國(guó)大的土地政策在奪取政權(quán)時(shí)發(fā)揮了顯著的動(dòng)員作用，但并未觸及黑白族群在土地問(wèn)題上的深層次矛盾。隨著曼德拉光環(huán)逐漸遠(yuǎn)去，過(guò)去被掩蓋的隱憂逐漸浮現(xiàn)，南非的土地問(wèn)題正在接近變革的拐點(diǎn)。南非需要的是超越框架的勇氣，而非選票利益的算計(jì)，唯有如此才能應(yīng)對(duì)土地政治的暗礁與險(xiǎn)灘。

（作者為中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所助理研究員）