摘 要 地方性扶貧法規(guī)是規(guī)范各地扶貧開發(fā)工作、推動實現(xiàn)脫貧目標的法律保障。隨著我國大部分省份相繼制定了本地區(qū)的“扶貧開發(fā)條例”，地方扶貧工作逐步做到了有法可依。經(jīng)濟法與扶貧工作的性質(zhì)具有內(nèi)在的一致性和切合性，為地方扶貧法規(guī)的完善提供了理論的基礎。本文試圖運用經(jīng)濟法的價值與理念，透視我國地方“扶貧開發(fā)條例”的存在問題，進而提出相適應的改進建議。

關鍵詞 經(jīng)濟法 扶貧開發(fā)條例 地方性法規(guī)

作者簡介：劉偉，華東政法大學經(jīng)濟法學院法學專業(yè)本科，研究方向：經(jīng)濟法。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.243

一、問題的提出

伴隨著扶貧開發(fā)成為當前政府工作的重點，依法扶貧已逐漸上升為全社會的共識，而地方性扶貧法規(guī)的制定及完善成為首先要解決的問題。為了充分發(fā)揮法律對扶貧工作的規(guī)范和保證作用，大部分省份的地方立法機關首次制定了本省的“扶貧開發(fā)條例”，并得以施行，開啟了扶貧開發(fā)工作的法治化進程。在充分肯定我國地方扶貧條例的同時，我們也必須看到其存在的不足，扶貧主體單一化、部門法的銜接規(guī)范粗略、法律責任單一化等問題不容忽視，尤其是在立法理念上，扶貧開發(fā)條例的行政色彩過于濃厚，抑制了扶貧法規(guī)效果的發(fā)揮。

問題的發(fā)現(xiàn)源于研究視角的不同。與從刑法、行政法角度研究扶貧開發(fā)行為規(guī)范不同，本文試圖以經(jīng)濟法的基礎理論作為視角，在比較分析各省“扶貧開發(fā)條例”文本內(nèi)容及相關信息的基礎上，剖析其存在的相關問題，并提出體現(xiàn)經(jīng)濟法價值的完善路徑方案。

二、經(jīng)濟法視野下地方扶貧法規(guī)得以完善的理論基礎

之所以可以使用經(jīng)濟法的視角來審視和完善地方扶貧規(guī)范，是因為扶貧工作與經(jīng)濟法具有內(nèi)在的一致性，體表現(xiàn)為經(jīng)濟法的規(guī)制對象是貧困現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，經(jīng)濟法的價值有益于扶貧工作的開展，而事業(yè)的長期性、復雜性亟需經(jīng)濟法的保障。

（一）經(jīng)濟法的規(guī)制對象與貧困產(chǎn)生的原因具有一致性

現(xiàn)代社會貧困的存在與持續(xù)是市場失靈和政府失靈共同作用的產(chǎn)物。在市場經(jīng)濟條件下，市場在配置資源方面具有高效率的特點，市場主體自由競爭，創(chuàng)造大量的社會財富，但同時也產(chǎn)生了馬太效應，促使貧富差距拉大，造成富者愈富、貧者愈貧的結(jié)果，這是市場失靈的體現(xiàn)。理論上而言，政府的有效調(diào)節(jié)將會在一定程度上彌補市場缺陷，調(diào)節(jié)收入差距。但政府卻也存在失靈的狀況。一方面，由于公共物品的受益者與支出者的分離，造成扶貧工作低效益、高成本運行，形成外部負效應；另一方面，由于政治家的短期行為以及權(quán)力尋租、腐敗，扶貧資金與扶貧項目的實際效果無法得到發(fā)揮。在市場失靈和政府失靈的雙重作用下，貧困演變成一項嚴重的社會問題。

市場失靈與政府失靈是經(jīng)濟法的重要理論基礎。經(jīng)濟法是在經(jīng)濟生產(chǎn)社會化出現(xiàn)市場失靈時需要確認政府干預、在出現(xiàn)政府失靈時又需要規(guī)范政府干預的背景下產(chǎn)生的?！敖?jīng)濟法既是授權(quán)之法，又是控權(quán)之法” 。而我國貧困問題的產(chǎn)生雖源于多個方面，但可以確定的是，市場失靈以及政府失靈與如今的貧困狀況有著密切的聯(lián)系。改革開放以來，我國的社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，地區(qū)之間彼此競爭，快速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距逐步拉大，加之我國采取的是“區(qū)域優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略，中西部地區(qū)的貧困問題始終沒有得到根本的改善。適當發(fā)揮經(jīng)濟法的作用，有助于從根本上化解市場失靈與政府失靈在貧困問題上的阻礙。

（二）經(jīng)濟法的價值與扶貧工作的目的具有一致性

經(jīng)濟法的價值實際上是“可持續(xù)發(fā)展的社會整體效益”。 維護社會整體效益是經(jīng)濟法理念的核心體現(xiàn)。市場經(jīng)濟下，雖然個體對效益的片面追逐促進了社會財富的增加，但同時也導致了社會貧富差距懸殊，在一定程度上影響了社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，降低了社會整體效益。經(jīng)濟法在協(xié)調(diào)市場個體之間利益的同時，致力于推動部門、地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與資源宏觀配置的合理化，從而實現(xiàn)社會整體效益的最大化。目前我國各地正在開展的“開發(fā)式”扶貧工作，其實質(zhì)是對社會資源的傾斜性重新分配，是經(jīng)濟法價值的體現(xiàn)。通過對貧困地區(qū)的開發(fā)與扶持，我們將不斷增強貧困區(qū)域的經(jīng)濟實力和提高貧困群體的收入水平，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)社會整體效益的最大化。

（三）扶貧事業(yè)的長期性、復雜性需要法律的保障

貧困是一個與人類社會發(fā)展相伴的社會現(xiàn)象，即使在福利制度相對完善的西方發(fā)達國家，貧困問題依舊存在。在相當長的一段歷史時期內(nèi)，人類不得不與貧困進行持續(xù)性的斗爭。而且，扶貧工作的進行牽涉到國家、社會等各個主體的參與，扶貧工作的效果直接關系到地區(qū)利益與社會穩(wěn)定，其復雜程度可見一斑。我國政府始終致力于推進扶貧工作，在取得一定效果同時我們也必須看到其中的隱患與危害?！霸诿裰髋c法治的時代，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系的發(fā)展離不開法治的保障。” 在缺少必要法律制度支撐以及經(jīng)濟法理念指導的情況下，扶貧主體的責任、扶貧資金的使用以及多元化扶貧措施的協(xié)調(diào)等問題不容忽視，亟需法律規(guī)范的明確。

基于經(jīng)濟法與扶貧工作的上述內(nèi)在聯(lián)系，本文將在總結(jié)各省扶貧法規(guī)基本狀況的基礎上，通過運用經(jīng)濟法的理論，重新審視和完善地方“扶貧開發(fā)條例”。

三、我國地方性扶貧法規(guī)（扶貧開發(fā)條例）的基本認識

（一）我國地方扶貧法規(guī)的獨特地位

我國地方扶貧法規(guī)具有獨特的地位。目前我國在扶貧法規(guī)領域采取的是鼓勵地方立法先行的策略。2015年11月29日發(fā)布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確規(guī)定“完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例?！钡胤椒鲐毞ㄒ?guī)建設成為扶貧工作重要環(huán)節(jié)。由于我國尚未出臺國家層面上的扶貧法或行政法規(guī)，相關規(guī)范僅散見于其他法律法規(guī)，如《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《社會救助暫行辦法》以及《財政專項扶貧資金管理辦法》等，所以地方“扶貧開發(fā)條例”被賦予了切實規(guī)范各地扶貧工作的重要功能，在貫徹國家扶貧路線、規(guī)范扶貧工作方面發(fā)揮著不可替代的作用。

（二）我國地方性扶貧法規(guī)的分布及特點

在地方層面立法分布上，有17個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）制定了本地區(qū)的“扶貧開發(fā)條例”。具體表現(xiàn)為，在23個省份中，河北、湖南等14各省份制定了本省的“扶貧開發(fā)條例”，山東、河南等九個省份未制定本省的扶貧開發(fā)條例；在4個直轄市中，只有重慶市出臺了地方性的法規(guī)——《重慶市農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，北京、上海、天津三市均未出臺此類地方性法規(guī)。5個少數(shù)民族自治區(qū)中，只有廣西壯族自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)制定了本區(qū)的扶貧開發(fā)條例。

因此，我國扶貧法規(guī)的法律效力總體較低，中央和地方層面扶貧立法均有待加強。

我國地方性扶貧法規(guī)建設呈現(xiàn)時間跨度大的特點。1995年廣西壯族自治區(qū)人大常委會審議通過了我國第一部地方性的“扶貧開發(fā)條例”，2016年9月30日貴州省人大常委會審議通過了我國最新的地方性扶貧法規(guī)，時間跨度超過二十年，這20年也正是我國扶貧事業(yè)不斷深入和發(fā)展的時期。

我國地方性扶貧法規(guī)建設呈現(xiàn)集中性特點。由表可知，1995- 2011年，16年間我國地方共出臺了5部地方性扶貧法規(guī)，只有廣西壯族自治區(qū)進行了立法修改。然而，2012-2016年，5年間我國地方共出臺了13部地方性扶貧法規(guī)，湖北和黑龍江兩省做了立法修改。顯然，無論是新法的出臺，抑或是舊法的修改，后五年的立法成就遠遠超過前16年的立法成就，呈現(xiàn)出了立法集中的井噴式特點。

四、經(jīng)濟法視野下我國地方性扶貧法規(guī)的存在問題

“扶貧開發(fā)條例”是目前我國各省發(fā)揮主要規(guī)范作用的地方性扶貧法規(guī)。作為主要的地方性法規(guī)，扶貧開發(fā)條例在諸多省份系初次制定，立法經(jīng)驗經(jīng)驗不足，對“扶貧發(fā)開條例”的經(jīng)濟法價值認識不夠，存在如下問題急需解決。

（一）扶貧主體單一化

目前，我國“扶貧開發(fā)條例”堅持的是“政府主導”的思路，各省條例大都系統(tǒng)明確了各級政府以及扶貧開發(fā)主管機構(gòu)的主體責任，但卻相對忽略了其他扶貧主體具體規(guī)定。以《湖南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》為例，該條例中只有第二十七條規(guī)定了宣示性條款，“鼓勵社會組織和個人通過興辦企業(yè)、合作開發(fā)、建設生產(chǎn)基地提供就業(yè)崗位、公益捐助等方式參與扶貧開發(fā)”，且主體為政府，除此之外沒有其他相應的配套規(guī)定。以規(guī)范政府行為為主的立法規(guī)定有助于督促行政機關積極履行扶貧工作職能，切實維護貧困主體利益。

然而，“貧困治理不應是政府單一主體，而應是政府、市場組織、社會組織、民眾多主體合作的網(wǎng)絡狀結(jié)構(gòu)”。 政府主導的扶貧開發(fā)固然具有合理性，但過度的干預不僅難以實現(xiàn)資源的有效配置，反而會扭曲市場自我調(diào)節(jié)體系的運行。一方面，政府的扶貧開發(fā)政策更多的是針對宏觀的普遍性的貧困原因，難以有針對性地惠及需求各異的微觀個體；另一方面，政府自身具有局限性，權(quán)力尋租及腐敗抵消著扶貧成效。

（二）行政色彩過于濃厚，政策性強

各省扶貧開發(fā)條例行政色彩濃厚，更像是政府行為的工作準則。如前文所述，我國省級地方在5年內(nèi)共制定出了13部“扶貧開發(fā)條例”，這一現(xiàn)象背后深層次的原因是中央扶貧政策的出臺，中央層面的文件推動了地方扶貧法規(guī)的建設進程，尤其是《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》和《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的發(fā)布，掀起了地方扶貧立法的高潮。反映在立法上的現(xiàn)象是，扶貧法規(guī)的章節(jié)結(jié)構(gòu)、內(nèi)容與政策性文件基本相同。以法規(guī)的章節(jié)名稱為例，各省的扶貧開發(fā)條例基本包含以下八項內(nèi)容：總則、扶貧對象、扶貧措施、扶貧項目、扶貧資金、監(jiān)督與考核、法律責任、附則。其規(guī)范內(nèi)容中，“政府應當……”是最為普遍的表述，而忽視了對監(jiān)督考核、法律責任、扶貧對象權(quán)利的明確，而后者才應當是一部法律應該關注的重點。

（三）部門法的銜接規(guī)定過于粗略

扶貧是一項系統(tǒng)性工程，會牽涉到經(jīng)濟法內(nèi)部不同的部門法。就扶貧措施而言，財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)政策等措施緊密相連。財政扶貧資金的管理與使用問題歷來是扶貧工作的關鍵問題，扶貧資金的挪用與侵占極大地影響了扶貧效果的顯現(xiàn)。值得欣慰的是，新制定的“扶貧開發(fā)條例”大多數(shù)對此問題給予了細化以及明確了相應的法律責任，但對于稅收、產(chǎn)業(yè)政策等問題往往一筆帶過，宣示性意義遠大于實際規(guī)范的意義，不利于指導和規(guī)范具體的扶貧工作。

（四）法律責任雷同化、單一化

經(jīng)濟法責任是經(jīng)濟法區(qū)別其他部門法的重要特征，刑事責任、民事責任、行政責任的綜合使用，有效的達到了規(guī)范行為的效果。然而，大多數(shù)“扶貧開發(fā)條例”的法律責任過于偏重行政責任和刑事責任，幾乎完全忽視了民事責任。且大多數(shù)省份的法律責任規(guī)范的行為幾乎相同。經(jīng)過筆者統(tǒng)計，“法律責任”一章規(guī)范的主要行為類型有是扶貧資金違法使用行為、扶貧項目申報造假行為、騙取優(yōu)惠政策的行為、侵害扶貧項目設施設備的行為。雖然我國地方共制定了17部地方性扶貧開發(fā)條例，但法律責任規(guī)范行為的類型卻不外乎以上四種，雷同性可見一斑，缺乏地方立法特色。

五、經(jīng)濟法視野下地方性扶貧法規(guī)的完善路徑

（一）審慎立法目的，貫徹經(jīng)濟法思維

德國法學家耶林說：“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每一條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的?！?立法目的深刻影響著立法的原則、制度以及規(guī)則。如果地方的立法者以行政法的思維來制定扶貧法規(guī)，那么法規(guī)自身將無疑凸顯行政法的色彩。而事實也正是如此?！吨貞c市農(nóng)村扶貧條例》第一條規(guī)定了立法目的，具體表述為“為規(guī)范農(nóng)村扶貧活動，促進農(nóng)村貧困地區(qū)及貧困人口脫貧致富，推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展，結(jié)合本市實際，制定本條例”，其他省份扶貧開發(fā)條例的立法目的與之大同小異，均將規(guī)范農(nóng)村扶貧活動作為最主要的立法目的，加之我國扶貧事業(yè)素來秉持的是以政府為主導的原則，因此規(guī)范政府的扶貧行為便無疑成文條例最主要的內(nèi)容，行政法色彩過于濃厚的結(jié)果也就可想而知了。我們必須靈活運用經(jīng)濟法的思維，以體現(xiàn)經(jīng)濟法特點的語言來表述條例的立法目的。筆者建議立法目的可以有三部分構(gòu)成，具體表述應為“為了維護貧困地區(qū)和貧困群體的利益，促進扶貧工作整體效益的最大化，增強貧困的確的可持續(xù)發(fā)展能力，結(jié)合本地區(qū)實際，特制定本條例?！笨傊?，只有在立法目的堅持了經(jīng)濟法的思維的前提下，我們才可能制定出一部體現(xiàn)經(jīng)濟法價值與特點的地方性扶貧法規(guī)。

（二）細化扶貧主體，突出中介組織作用

經(jīng)濟法主體是指以自己的名義獨立參加經(jīng)濟法律關系、享有經(jīng)濟法權(quán)利并承擔經(jīng)濟法義務的當事人，通常包括管理者與被管理者，被管理者具體表現(xiàn)為市場主體和中介組織。在扶貧工作中，政府理應是值得關注的主體，這在各省的“扶貧開發(fā)條例”中已經(jīng)足以體現(xiàn)，規(guī)范政府行為的具體條款以及相關的法律責任隨處可見。但正如前文所述，扶貧工作不應是政府的個人獨唱，中介組織（也有學者成為“社會中間層”）完全可以發(fā)揮更大的作用，尤其是非營利性組織，其功能發(fā)揮具有不可替代的作用。在2016年新制定的“扶貧開發(fā)條例”中，雖然各條例均明確了充分發(fā)揮社會各界在扶貧工作中的作用，但具體如何發(fā)揮以及行為的法律后果卻鮮有所提及。我們應該在地方扶貧法規(guī)的制定中進一步明確中介組織的法律地位，努力形成各方協(xié)調(diào)的大扶貧立法規(guī)范格局。

（三）完善法律責任，形成多重規(guī)制

“經(jīng)濟法責任是指經(jīng)濟管理者或市場主體因違反經(jīng)濟法義務而產(chǎn)生的否定性法律后果。” 經(jīng)濟法在堅持社會整體利益的前提下，通過借助民事、刑事、行政責任三種責任類型，從而使違法主體承擔不利后果。目前各省“條例”中規(guī)定的法律責任單一化、雷同化問題嚴重。

筆者建議在今后的扶貧立法規(guī)劃中，立法者應當在結(jié)合地區(qū)扶貧突出違法行為的基礎上，增加民事責任的比重，豐富法律責任的類型。

（四）加強法律銜接，發(fā)揮綜合效應

經(jīng)濟法調(diào)整的領域具有多元性的手段具有多樣性，在扶貧法規(guī)的制定過程中，我們應當注意到條例本身與其他經(jīng)濟法領域的部門法的銜接問題，尤其是與財政、稅收、金融、社會保障的關聯(lián)性，立法者應當在遵循上位法規(guī)定的前提下，細化連接“扶貧開發(fā)條例”與其他部門法的關鍵部分，并將之反映在立法規(guī)范中，增強扶貧規(guī)范的協(xié)調(diào)性。

六、結(jié)語

良法之治是法律人追求的現(xiàn)代社會的應有狀態(tài)。在我國國家層面尚未出臺統(tǒng)一的扶貧法律的背景下，我們需給予地方性扶貧法規(guī)足夠的重視。作為目前扶貧法律體系的重要組成部分，地方性扶貧法規(guī)的制定與施行不僅關乎當前扶貧工作的有效開展，而且對未來國家層面扶貧法律的制定具有重要的借鑒意義。深刻理解扶貧法規(guī)的經(jīng)濟法價值，并以之指導立法工作，有助于我們在維護社會整體效益的理念下開展扶貧工作，制定良法，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

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