張少波　王文強

摘要：隨著我國市場競爭越來越激烈，私營企業(yè)通過靈活的管理和技術(shù)手段，在規(guī)模上和經(jīng)濟上都具備了超過國有企業(yè)的優(yōu)勢，因此政府開始鼓勵私營企業(yè)、民營企業(yè)共同合作，為建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施形成了一種新型的項目運作模式，這也就是PPP的由來。文章從社會對PPP的誤區(qū)和改革的角度進行分析，為PPP模式的推進和實施提供理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：PPP；認識誤區(qū)；公共服務(wù)；項目改革；私營企業(yè) 文獻標識碼：A

中圖分類號：F283 文章編號：1009-2374（2017）04-0191-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.04.096

2014年12月，國家發(fā)展改革委頒布《關(guān)于政府與社會資本開展合作的指導意見》，用政策的角度進行引導和增加公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，對社會結(jié)構(gòu)、資金短板以及民生需要等多方面進行了完善，并起草了《政府與社會資本項目合作指南》，將之應(yīng)用于引導和規(guī)范PPP模式的實施和發(fā)展。2015年4月，中華人民共和國國家發(fā)展改革委員會、財政部、住房城建部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行共同發(fā)表了《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公用事業(yè)經(jīng)營管理指導》，對參與和引導社會資本進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)進行鼓勵，并通過具體的政策和條例加強了公共服務(wù)設(shè)施的效率和質(zhì)量，同時用文件保障了合資經(jīng)營者的權(quán)益不受侵犯。2016年，財務(wù)部在推進社會資本和政府和有關(guān)合作通知中表示各省份新建項目要強制使用PPP模式，同時對于有現(xiàn)金流、具備運營條件的項目，鼓勵嘗試運用PPP模式。

1 PPP模式的常見認識誤區(qū)

PPP政策在交通基礎(chǔ)建設(shè)的應(yīng)用是在“十三五”期間，由于當時的建設(shè)成本預(yù)算已超過十萬億，因此必須要進行PPP的模式運行來推動基礎(chǔ)社會建設(shè)的發(fā)展。各地區(qū)政府部門雖然了解PPP政策的流程，但是也存在著困惑和疑問，導致了該工作在向社會資本推進時有很大的

困難。

1.1 PPP操作流程復雜的誤區(qū)

從中共中央財政部頒布的《政府與社會資本合作指南》中可以了解到，PPP模式的操作程序分為5個程序階段、19個工作節(jié)點。很多行政部門覺得這些程序看起來較為復雜，實施起來會有一定的難度和問題，因此不愿在項目進度不穩(wěn)定的情況下進行PPP工作的推進。

通過對該政策的分析，可以得出PPP模式的流程是屬于整個工作壽命周期的控制來說的，也就是說5個程序階段和19個工作節(jié)點規(guī)定的是項目制定、論證、招標、投標、合同、審計等步驟的概括，也是傳統(tǒng)合資模式的基本組成，不存在復雜的流程。而且政府在完成采購程序之后，整個項目的PPP運行模式就可以認定了，后期的操作步驟以及項目的移交和執(zhí)行是需要在項目壽命的大部分時間來完成的，因此不論是從時間上還是程序上都是具備很強的可行性。

1.2 PPP模式界限不清的誤區(qū)

很多企業(yè)會在項目頒布之初將PPP模式和項目建設(shè)本身混為一談。PPP（Public-Private Partnership），定義為政府與社會資本進行合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施過程中的項目運作模式，根據(jù)定義可以得知，PPP僅僅是為政府和社會資本提供了一種項目建設(shè)的運行模式，其流程和操作是可以獨立于項目建設(shè)之外的。例如建設(shè)項目可能由于規(guī)劃調(diào)整的原因進行了投資成本以及指標的變化，但是PPP運行模式的實施方案基本不會受到影響，交易結(jié)構(gòu)、運行機制以及風險承擔都可以保持不變。在政府和社會資本企業(yè)簽署合同之后，項目的材料購置和規(guī)劃設(shè)計都可以開展推進，不需要等到建設(shè)項目具體程序調(diào)整完畢再進行PPP的工作。

1.3 PPP融資成本較高的誤區(qū)

隨著國家金融政策的開放，很多政府行政部門都認為面對寬松的社會融資形式進行傳統(tǒng)融資和PPP模式的項目建設(shè)所需要的成本基本相同。新時期以來，國家確實為了促進經(jīng)濟發(fā)展就投資方面進行了融資政策的開放，也從基礎(chǔ)建設(shè)方面的融資比率上提供了很大的優(yōu)惠，但是現(xiàn)行的貨幣政策是不允許國家將這樣的寬松模式延續(xù)長久的。

2014年我國家頒布了《國務(wù)院針對加強政府性債務(wù)的管理意見》，其中政策表明融資企業(yè)不得進行政府相關(guān)的融資工作，同時融資平臺也允許增加新型的政府性債務(wù)。由此看來，依靠傳統(tǒng)的融資體系進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本是不能得到保障的。而PPP項目模式的運行，可以讓項目的利潤和投資成本延展到建設(shè)工程的全壽命周期，增加了社會資本的回報率，從而改善了傳統(tǒng)政府融資和債務(wù)困難的問題。

1.4 PPP產(chǎn)生部門競爭的誤區(qū)

PPP模式的運作需要很多部門的協(xié)調(diào)，其中比較重要的是財政部門和發(fā)改部門。財政部門需要負責PPP運行的公共服務(wù)部分，而發(fā)改部門需要負責PPP運行的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)節(jié)，因此他人提出PPP項目會引發(fā)部門之間的競爭問題，造成項目質(zhì)量和效率的低下。

從兩個部門之間的聯(lián)系可以看出，財政部和發(fā)改部都是政府屬下的職能部門，雖然負責的區(qū)域不同但是執(zhí)行過程是需要協(xié)同和合作的。PPP項目模式的開展是需要很多政府部門進行聯(lián)合負責的，財政部需要從準備階段執(zhí)行工程的評估和論證，還要進行項目的移交和資產(chǎn)接收工作。尤其是政府項目有缺口和債務(wù)方向的項目，都是需要財務(wù)部門從長遠規(guī)劃的角度進行預(yù)算的管理和評估的，與此同時，每一個項目的落實也是需要發(fā)改部門的審批和立項，因此PPP項目模式的開展不會對部門直接產(chǎn)生間隙，引發(fā)不必要競爭影響工程質(zhì)量和效率。

2 PPP模式的公共服務(wù)改革

2.1 提高政府部門對PPP模式的認識程度

目前出現(xiàn)的PPP運行模式很多，從理論上來說，PPP可應(yīng)用的事業(yè)性項目和工程也很多，但是不能直接對PPP定下適用于所用社會項目工程的推論。政府部門需要了解PPP的使用法則，不能將其認為是全面提高融資和債務(wù)解決辦法的萬用藥。PPP模式運行成功的基礎(chǔ)是執(zhí)行者對于相關(guān)法則的了解，并從社會資本和政府部門的責任承擔、收益分配和風險預(yù)估等多方面進行合理的規(guī)劃。政府部門不能因為運行PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作屬性就將責任全部歸結(jié)給社會資本方，也不能推脫PPP模式運作過程中出現(xiàn)的風險和責任。從現(xiàn)有的國際項目經(jīng)驗來看，只有收益較大或是超出項目運營成本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目才能使用PPP的運行模式。

2.2 構(gòu)建和諧有效的PPP運行模式分擔機制

PPP的本質(zhì)是政府和社會資本通過合約實施合作的過程，因此雙方的責任、義務(wù)、風險、利益等都需要在合同中進行明確的規(guī)定。雖然政府部門在平時起到監(jiān)管和調(diào)控社會成分的階層，但進行合作時應(yīng)當讓二者的關(guān)系趨于平等，雙方都需要堅持公平守信的原則，對合同和政策都嚴格履行，這不僅是PPP運行模式的前提，也是正常合作的開端。PPP項目運行模式屬于工程全壽命周期的管理模式，因此合同中要將項目有效期和質(zhì)量價格等方面進行具體的延展規(guī)劃，形成政府和項目使用者皆付費的績效評價模式，為實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共利益的擴大化而努力。PPP運行模式的指導下，政府和社會資本需要將獲得的資本和收益進行合理的分配，在社會資本獲得利益較少時，政府部門需要發(fā)揮其調(diào)控作用增加公共項目的價格和補貼政策，維持該項目的運營效果。根據(jù)對國際案例的分析，可以得出成功的PPP運行模式是建立在共贏原則的基礎(chǔ)上。

3 結(jié)語

綜上所述，目前政府融資的首要目標是加強PPP模式推廣以及提高公眾對其的了解程度，PPP模式的運行過程是一個多贏過程，因此PPP項目的執(zhí)行需要專業(yè)的項目管理人員進行調(diào)節(jié)和立項，為實現(xiàn)有效的融資新型模式而努力。

參考文獻

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（責任編輯：周 瓊）