管清友

較為寬松的稅收環(huán)境有助于增加企業(yè)利潤(rùn)，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，引領(lǐng)傳統(tǒng)制造和消費(fèi)模式升級(jí)，推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)發(fā)展，營(yíng)造活力充沛、百舸爭(zhēng)流的商業(yè)氛圍，符合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段性發(fā)展目標(biāo)，適應(yīng)、引領(lǐng)新常態(tài)。

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)背景可以從長(zhǎng)期、中期、短期三個(gè)維度來分析。

長(zhǎng)期來看，人口結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變是不可逆的。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率向前推20年，基本與人口增長(zhǎng)率相當(dāng)，2012年中國(guó)人口結(jié)構(gòu)的拐點(diǎn)已經(jīng)出現(xiàn)，預(yù)示著長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨較大壓力。同時(shí)國(guó)內(nèi)的人口結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致世界人口結(jié)構(gòu)變化，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的變化也是不可忽視的。

中期來看，90年代美國(guó)的新科技革命引領(lǐng)世界，中國(guó)加入WTO成為世界工廠，印度也加快了經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，由此引發(fā)上一輪全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮，而現(xiàn)在中美兩大經(jīng)濟(jì)體實(shí)力受損，加之全球人口老齡化和歐美國(guó)家居民部門去杠桿，短期內(nèi)沒有適當(dāng)體量的經(jīng)濟(jì)體能夠支撐下滑的全球總需求。

短期來看，美聯(lián)儲(chǔ)加息的頻率及概率降低，甚至不排除負(fù)利率的可能。美國(guó)過去只關(guān)注本國(guó)的物價(jià)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和失業(yè)率，現(xiàn)在則需要綜合考量歐洲、中國(guó)和日本等經(jīng)濟(jì)體對(duì)加息的反應(yīng)。在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，單方面加息不僅抑制本國(guó)需求擴(kuò)張，而且將降低歐元區(qū)、日本和其他經(jīng)濟(jì)體寬松貨幣政策的效果。

在這樣的宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，我們從以下來分析減稅政策的有關(guān)問題。

關(guān)于減稅政策定位的判斷

關(guān)于減稅政策定位的判斷需要關(guān)注兩個(gè)方面：

一是成效目標(biāo)上，既要配合當(dāng)期宏觀調(diào)控，落實(shí)好“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)，又要符合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段性發(fā)展目標(biāo)，適應(yīng)、引領(lǐng)新常態(tài)。稅收制度安排是財(cái)政政策中的重要工具選擇，針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)實(shí)施區(qū)別稅率安排，幫助扶持企業(yè)降成本，推動(dòng)過剩產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能，是配合當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要改革；同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整、新舊動(dòng)力交替的關(guān)鍵期，減稅更需要著眼于激發(fā)市場(chǎng)活力、調(diào)動(dòng)各方積極性。較為寬松的稅收環(huán)境有助于增加企業(yè)利潤(rùn)，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，引領(lǐng)傳統(tǒng)制造和消費(fèi)模式升級(jí)，推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)發(fā)展，營(yíng)造活力充沛、百舸爭(zhēng)流的商業(yè)氛圍，符合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的階段性發(fā)展目標(biāo)，適應(yīng)、引領(lǐng)新常態(tài)。

二是約束條件上，既要財(cái)政可承受、可持續(xù)，又要符合稅制改革的基本方向。2014年以來受到經(jīng)濟(jì)下滑拖累，政府稅收收入增速不斷放緩，部分強(qiáng)烈依賴鋼鐵、煤炭、水泥等過剩產(chǎn)業(yè)省份甚至出現(xiàn)了收入負(fù)增長(zhǎng)。稅制改革將直接面臨著政府收入減少和支出壓力增加的窘迫。

收入增速換擋、支出責(zé)任變大的雙重壓力下，全面減稅或者單純減稅的制度安排可能會(huì)使收支兩端的矛盾更加嚴(yán)重，減稅安排更應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性的，并且配合結(jié)構(gòu)性增收彌補(bǔ)財(cái)政收入的驟減。

關(guān)于具體減稅方案的考慮

從供給側(cè)來看，減稅的意義首先在于降低企業(yè)成本，繼而改善企業(yè)盈利，完成企業(yè)部門的去杠桿，更重要的是通過結(jié)構(gòu)性的減稅安排，化解當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能過剩與有效供給不足并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。

一方面對(duì)于以中小企業(yè)為主的新興產(chǎn)業(yè)，應(yīng)采取全面降低稅率的措施。稅法的價(jià)值取向和預(yù)期目標(biāo)應(yīng)與整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展邏輯相匹配。稅收優(yōu)惠措施包括低稅率、減免稅、減免所得額、減計(jì)收入、加計(jì)扣除、投資抵扣和抵免等。除此之外，國(guó)家應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)減稅政策針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)調(diào)控，為國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策扶持的重要行業(yè)松綁。

（1）在簡(jiǎn)政放權(quán)的推動(dòng)下，應(yīng)該全面降低企業(yè)所得稅的稅率（目前的稅率為25%）。除此之外，還要實(shí)際降低企業(yè)的有效稅率。（2）目前我國(guó)對(duì)應(yīng)納稅所得額低于30萬元的小型微利企業(yè)予以20%的低稅率優(yōu)惠。這一定程度上緩解了企業(yè)壓力，但是惠及面較為狹窄，可放寬標(biāo)準(zhǔn)，使更多中小企業(yè)可以享受優(yōu)惠政策。（3）隨著營(yíng)業(yè)稅改增值稅推進(jìn)，第三產(chǎn)業(yè)中一些服務(wù)業(yè)也納入增值稅征收范圍。而降低這些行業(yè)的增值稅稅率對(duì)這些企業(yè)是十分有利的。例如，對(duì)稅負(fù)較重的金融業(yè)，在“營(yíng)改增”過程中可以將該行業(yè)增值稅率適當(dāng)降低；而對(duì)于抵扣項(xiàng)較少的旅游業(yè)增值稅率，可采用較低的征收率。（4）新興產(chǎn)業(yè)的扶持不僅是上文所說的降低企業(yè)成本這么簡(jiǎn)單，還要激發(fā)社會(huì)潛在需求。面臨國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，通過降低國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的消費(fèi)稅，提高其相對(duì)于進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，能夠有效擴(kuò)大產(chǎn)品需求、改善企業(yè)盈利。

另一方面對(duì)于過剩產(chǎn)能集中的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)來說，應(yīng)采取結(jié)構(gòu)性減稅措施，推動(dòng)行業(yè)以淘汰落后產(chǎn)能和產(chǎn)能升級(jí)并重。

（1）通過采取優(yōu)惠稅率的方式，對(duì)于主動(dòng)處理過剩設(shè)備的企業(yè)進(jìn)行間接補(bǔ)貼；（2）在化解產(chǎn)能過剩的過程中，不可避免地要發(fā)生企業(yè)的破產(chǎn)重組。通過對(duì)兼并重組中享受企業(yè)所得稅遞延處理特殊政策的條件進(jìn)行調(diào)整，使更多企業(yè)兼并重組可以享受暫不征收企業(yè)所得稅的優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)更多采用兼并重組方式，減少破產(chǎn)清算給社會(huì)帶來的負(fù)面影響，從而促進(jìn)資源更有效的整合；（3）在消化僵尸企業(yè)過程中難免發(fā)生失業(yè)，通過對(duì)錄用失業(yè)人員的企業(yè)提高減稅標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)企業(yè)吸納失業(yè)人員，解決失，ALK員再就業(yè)和生活保障問題。

如何彌補(bǔ)減稅后的收支缺口

即使是結(jié)構(gòu)性減稅，由于經(jīng)濟(jì)下行、“營(yíng)改增”推進(jìn)，政府財(cái)政收入的絕對(duì)規(guī)模驟減是必然結(jié)果，而基建投資、穩(wěn)定產(chǎn)能去化過程中的就業(yè)市場(chǎng)又對(duì)政府的支出提出高要求。如何彌補(bǔ)減稅后的收支缺口？

我們認(rèn)為三個(gè)方面可以加以彌補(bǔ)：

一是擴(kuò)大財(cái)政赤字。財(cái)政收入增速換擋期，適度擴(kuò)大財(cái)政赤字是應(yīng)有之義，減稅實(shí)施初期可短時(shí)間內(nèi)容忍赤字率的明顯擴(kuò)大，保證政府支出的公共服務(wù)、社會(huì)福利和社會(huì)保障職能穩(wěn)定發(fā)揮，提高居民的消費(fèi)能力。畢竟供給側(cè)改革的效果還是要以社會(huì)需求為前提的。

在減稅的同時(shí)，還需要適當(dāng)?shù)卦鲋?，主要是在去產(chǎn)能、補(bǔ)短板方面。去產(chǎn)能過程中會(huì)有破產(chǎn)清算，財(cái)政支持能加快這個(gè)進(jìn)程。補(bǔ)短板包括補(bǔ)齊軟硬基礎(chǔ)設(shè)施，這也需要一定的財(cái)政投入，在中西部尤其是這樣。中央城市工作會(huì)議提出，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市，這可能需要財(cái)政參與的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮積極作用通過結(jié)構(gòu)性增支，使增加的財(cái)政赤字主要用于彌補(bǔ)降稅帶來的財(cái)政減收。貨幣政策也應(yīng)為更加積極的財(cái)政政策提供支持。

二是增加轉(zhuǎn)移支付，緩沖過剩產(chǎn)能重災(zāi)區(qū)收入壓力。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，一直以來發(fā)揮著調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不平衡的作用。在過去的歷史、地理因素之上，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造成的地方區(qū)域失衡正在加劇，典型的就是東三省、山西等地，受到過剩產(chǎn)能的拖累，財(cái)政收入已經(jīng)出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。去產(chǎn)能疊加減稅，這些嚴(yán)重依賴傳統(tǒng)行業(yè)稅收貢獻(xiàn)的地區(qū)，面臨的收入壓力就更加突出。需要從中央層面上針對(duì)部分地區(qū)其去產(chǎn)能的推進(jìn)力度適度加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，從支持去產(chǎn)能的角度加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

三是以PPP、產(chǎn)業(yè)基金等新型投資模式，發(fā)揮財(cái)政資金的“開渠引水”效果。稅制改革的過程，同時(shí)也是政府支出由“投資型”向“公共服務(wù)”轉(zhuǎn)變的過程，后者要求政府支出更多集中于社會(huì)保障、社會(huì)福利，而政府項(xiàng)目的投資需要更多交給市場(chǎng)。通過與社會(huì)資本合作，發(fā)揮小規(guī)模財(cái)政資金撬動(dòng)大規(guī)模社會(huì)資本的作用，既緩解政府財(cái)政實(shí)力下降的困境，也能提高公共投資效率，實(shí)現(xiàn)以未來的盈利收入消化債務(wù)壓力的良性循環(huán)。