谷儒堂+王月恒+范佳寧

摘 要：該文通過調(diào)查研究，對(duì)秦皇島出口加工區(qū)的現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)目標(biāo)定位不準(zhǔn)、政府部門扶持力度不強(qiáng)是其發(fā)展緩慢的根本原因，提出了對(duì)其整合優(yōu)化的若干建議。

關(guān)鍵詞：出口加工區(qū)；整合優(yōu)化；秦皇島

中圖分類號(hào) F752.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）08-0001-03

Abstract：Based on the investigation，the current situation of Qinhuangdao export processing zone and the existing problems are analyzed. This paper states that inaccurate industry target position and weak government support are the fundamental causes of slow development. And the optimization of the integration of several suggestions are put forward.

Key words：Export processing zone；Integration and optimization；Qinhuangdao

自2003年封關(guān)運(yùn)營(yíng)以來，秦皇島出口加工區(qū)經(jīng)過短暫快速發(fā)展之后，遇到了發(fā)展瓶頸，即部分土地閑置，利用率低下。為此2015年海關(guān)總署致函河北省人民政府，要求秦皇島出口加工區(qū)限期整改。秦皇島人民政府對(duì)出口加工區(qū)整改工作十分重視，相關(guān)部門也相繼提出了三套整改方案：一是在規(guī)劃面積不變的情況下，置換土地位置設(shè)立秦皇島出口加工區(qū)B區(qū)，即一分為二；二是在規(guī)劃面積不變的情況下，置換土地位置將秦皇島出口加工區(qū)一分為三；三是在上述一分為二基礎(chǔ)上享受自由貿(mào)易區(qū)待遇。上述三個(gè)方案通過不同途徑與海關(guān)總署進(jìn)行了溝通與協(xié)調(diào)，但均未獲得認(rèn)可。海關(guān)總署認(rèn)為，秦皇島的主要精力應(yīng)是把現(xiàn)有秦皇島出口加工區(qū)做大做強(qiáng)，然后才能考慮B區(qū)、C區(qū)設(shè)立問題。筆者認(rèn)為，把秦皇島出口加工區(qū)做大做強(qiáng)，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)整合優(yōu)化問題，本文就這一問題進(jìn)行了初步探討，并提出了相關(guān)建議，供有關(guān)部門參考。

1 秦皇島出口加工區(qū)的現(xiàn)狀

秦皇島出口加工區(qū)是2002年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，批準(zhǔn)規(guī)劃總面積2.5km2，計(jì)劃分兩期開發(fā)，其中一期面積0.67km2，二期面積1.83km2。截至2016年底，二期面積超過5年未申請(qǐng)海關(guān)總署驗(yàn)收，即二期1.83km2面積仍處于閑置狀態(tài)。

秦皇島出口加工區(qū)自2003年9月封關(guān)運(yùn)營(yíng)以來，經(jīng)過短暫快速發(fā)展以后，發(fā)展平緩，效益不高。截至2015年10月，區(qū)內(nèi)共有企業(yè)16家，其中生產(chǎn)型企業(yè)9家，保稅物流企業(yè)7家。這與全國(guó)平均每個(gè)出口加工區(qū)引進(jìn)企業(yè)30家相比，入駐企業(yè)明顯偏少；區(qū)內(nèi)企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總值35 561.8萬美元，年均進(jìn)出口值不足3 000萬美元。2014年1—10月，進(jìn)出口值約為0.3億美元，同比下降13.5%，在全國(guó)同類49年區(qū)域中排名第47位。

2 秦皇島出口加工區(qū)發(fā)展緩慢的根本原因

秦皇島出口加工區(qū)發(fā)展緩慢的原因多種多樣，人們可以從不同角度去考量：從地理位置角度看，秦皇島出口加工區(qū)地處河北與遼寧交界處，地理位置比較偏僻，食宿、醫(yī)療、金融等生活服務(wù)性配套設(shè)施相對(duì)滯后，導(dǎo)致進(jìn)區(qū)企業(yè)用工成本和物流成本偏高，影響著企業(yè)入駐積極性，影響著加工區(qū)的發(fā)展。從企業(yè)數(shù)量和規(guī)?？?，區(qū)內(nèi)缺少出口規(guī)模大、科技含量高、帶動(dòng)作用強(qiáng)的龍頭企業(yè)，尚未建立以龍頭企業(yè)為核心、多個(gè)企業(yè)配套合作的集群基地和運(yùn)作體系，大部分原材料都需要從省外進(jìn)口，少部分仍依賴國(guó)外進(jìn)口，導(dǎo)致加工區(qū)輻射功能不強(qiáng)，發(fā)展后勁不足。從產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，秦皇島出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)主要涉及服裝、包裝材料和汽車零件，特色不明顯，且互不相屬，難以發(fā)揮關(guān)聯(lián)效應(yīng)和集群效應(yīng)，從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)來看，產(chǎn)品主要是西服、高統(tǒng)襪、鋼絲繩、金屬包裝箱、汽車鏡等，屬于勞動(dòng)密集型的低端產(chǎn)品，附加值不高，企業(yè)主要承擔(dān)加工制造環(huán)節(jié)，貼牌加工，科技含量不高，屬于家庭作坊式的加工貿(mào)易，內(nèi)生動(dòng)力不足。

上述從不同側(cè)面反映了秦皇島出口加工區(qū)存在的問題，但這并不是其發(fā)展緩慢的根本原因。筆者通過調(diào)查研究仔細(xì)分析認(rèn)為秦皇島出口加工區(qū)發(fā)展緩慢的根本原因有兩個(gè)：一是產(chǎn)業(yè)目標(biāo)定位不準(zhǔn)，二是政府部門扶持力度不強(qiáng)。

2.1 秦皇島出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)定位不準(zhǔn) 改革開放以來，我國(guó)加工貿(mào)易從無到有，從弱到強(qiáng)，逐步形成兩種基本模式，即散養(yǎng)和圈養(yǎng)（散養(yǎng)是指企業(yè)在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以外從事加工貿(mào)易；圈養(yǎng)則是指在該區(qū)域內(nèi)從事加工貿(mào)易。）兩種模式各有利弊，一般認(rèn)為圈養(yǎng)模式更適合從事信息技術(shù)（IT）產(chǎn)業(yè)和配額管理產(chǎn)業(yè)。海關(guān)總署一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料顯示，全國(guó)各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)90%以上都是IT產(chǎn)業(yè)，是因?yàn)閰^(qū)內(nèi)區(qū)外加工貿(mào)易政策不同：在散養(yǎng)模式下，進(jìn)口料件免稅，制成品內(nèi)銷其按料件價(jià)格征收關(guān)稅和代征稅；在圈養(yǎng)模式下，進(jìn)口料件免稅（保稅），制成品內(nèi)銷按該制成品價(jià)格征收關(guān)稅和代征稅。根據(jù)WTO信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)議，信息技術(shù)產(chǎn)品享受零關(guān)稅待遇，即在圈養(yǎng)模式下，該類產(chǎn)品（如手機(jī)、筆記本電腦）內(nèi)銷免征關(guān)稅；而在散養(yǎng)模式下，該類產(chǎn)品內(nèi)銷時(shí)則不能享受零關(guān)稅待遇，而是按其料件估價(jià)征稅。

此外，在圈養(yǎng)模式下，也適合進(jìn)口關(guān)稅配額產(chǎn)品進(jìn)口加工，原因是區(qū)內(nèi)不實(shí)行配額管理，而在散養(yǎng)模式下，則實(shí)行配額管理。例如，進(jìn)口玉米，在圈養(yǎng)模式下免征進(jìn)口關(guān)稅；在散養(yǎng)模式下，企業(yè)如無配額，進(jìn)口玉米則要征收65%的進(jìn)口關(guān)稅[1]。綜上，出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)定位可以有兩種選擇：一是IT產(chǎn)業(yè)，一是關(guān)稅配額管理商品。根據(jù)上述兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來觀察秦皇島出口加工區(qū)，不難看出其定位是不準(zhǔn)確的。秦皇島出口加工區(qū)入駐產(chǎn)業(yè)既不是IT產(chǎn)品也不是關(guān)稅配額管理產(chǎn)品，而是傳統(tǒng)輕工產(chǎn)業(yè)，這一定位使出口加工區(qū)失去了內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展?jié)摿?，這是其發(fā)展緩慢的根本原因之一。

2.2 政府部門扶持力度不強(qiáng) 我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域有多種類型，如保稅區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)等。我國(guó)自1990年批準(zhǔn)設(shè)立第一個(gè)保稅區(qū)以來，經(jīng)過不斷探索，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域獲得了較快發(fā)展，對(duì)外貿(mào)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了巨大拉動(dòng)作用。實(shí)踐證明，凡是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展比較好的地區(qū)，都與當(dāng)?shù)卣罅ν苿?dòng)與政策扶持有重大關(guān)系，河南的跨境工業(yè)園區(qū)和重慶綜合保稅區(qū)的快速發(fā)展就是兩個(gè)明顯的例子。一項(xiàng)出口加工區(qū)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)的證據(jù)表明：一個(gè)城市出口加工區(qū)的出口鼓勵(lì)政策使得受扶持行業(yè)內(nèi)企業(yè)的出口額顯著提高約11%[1]。另一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料顯示，加工貿(mào)易每進(jìn)出口3.4元，即可拉動(dòng)當(dāng)?shù)嘏涮咨a(chǎn)和服務(wù)業(yè)1元的GDP。

改革開放以來，秦皇島市主要行政官員交替頻繁，對(duì)外向型經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)和重視成度很難到位，秦皇島無論哪個(gè)“五年規(guī)劃”，很少有“加工貿(mào)易”“出口加工區(qū)”的字眼，更談不上大力推動(dòng)和扶持，這也是秦皇島出口加工區(qū)發(fā)展緩慢的根本原因之一。此外，根據(jù)出口加工區(qū)政策，區(qū)內(nèi)企業(yè)免征增值稅和消費(fèi)稅，僅繳納廠房租金和絕對(duì)值極少的企業(yè)所得稅，對(duì)地方稅收貢獻(xiàn)較小，加之落戶的企業(yè)規(guī)模和數(shù)量少，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用不明顯，導(dǎo)致地方政府關(guān)注度下降，招商引資的熱情不高，在很大程度上也影響了秦皇島加工區(qū)的發(fā)展。

3 秦皇島市出口加工區(qū)整合優(yōu)化的建議

3.1 明確產(chǎn)業(yè)定位 產(chǎn)業(yè)定位是否準(zhǔn)確關(guān)系到一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的生存與發(fā)展，它不僅是一個(gè)理論問題也是一個(gè)實(shí)踐問題。秦皇島出口加工區(qū)布局雜亂，缺乏特色，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度小等問題都與產(chǎn)業(yè)定位不準(zhǔn)有關(guān)。因此，明確定位對(duì)秦皇島市出口加工區(qū)整合優(yōu)化有著重要意義。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)定位，通常要考慮資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和區(qū)域分工諸多因素，就秦皇島出口加工區(qū)而言，其產(chǎn)業(yè)定位應(yīng)重點(diǎn)考慮以下三大優(yōu)勢(shì)：一是旅游資源優(yōu)勢(shì)；二是康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)（2016年國(guó)家批準(zhǔn)北戴河為國(guó)家首個(gè)生命健康產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)。）；三是港口優(yōu)勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)出口加工區(qū)的特點(diǎn)，找準(zhǔn)秦皇島出口加工區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位。

隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，出口加工區(qū)優(yōu)惠政策的比較優(yōu)勢(shì)在逐漸弱化，但出口加工區(qū)的明顯特點(diǎn)是區(qū)外加工貿(mào)易無法替代的。這一特點(diǎn)就是它適宜從事IT產(chǎn)業(yè)和關(guān)稅配額管理產(chǎn)品的加工、制造，因此，秦皇島出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)定位應(yīng)在這兩大產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行選擇。IT產(chǎn)品主要包括計(jì)算機(jī)、電訊產(chǎn)品、半導(dǎo)體及其生產(chǎn)設(shè)備、科學(xué)儀器和其他產(chǎn)品。我國(guó)關(guān)稅配額管理產(chǎn)品主要有小麥、玉米、稻谷和大米、糖、棉花和化肥。經(jīng)過研究比較，筆者認(rèn)為，秦皇島出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)定位似應(yīng)在配額管理商品中尋找出路。具體而言，建議把玉米等農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)作為秦皇島出口加工區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。其原因如下：一是進(jìn)口玉米與國(guó)產(chǎn)玉米相比在價(jià)格上有明顯優(yōu)勢(shì)，且這一優(yōu)勢(shì)將長(zhǎng)期存在。二是我市港口優(yōu)勢(shì)為進(jìn)口玉米遠(yuǎn)洋運(yùn)輸提供便利。三是玉米深加工產(chǎn)品可與我市康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)接，即與“醫(yī)、藥、養(yǎng)、健、游”對(duì)接，有利于延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)集群，充分發(fā)揮出口加工區(qū)輻射功能。同時(shí)周邊農(nóng)特產(chǎn)品資源豐富亦可為出口加工區(qū)所利用。

3.2 搞好頂層設(shè)計(jì) 秦皇島出口加工區(qū)明確定位后，首先要搞好頂層設(shè)計(jì)。在這方面，重慶的基本經(jīng)驗(yàn)可以借鑒：一是產(chǎn)業(yè)鏈垂直整合，降低進(jìn)項(xiàng)物流成本。傳統(tǒng)加工貿(mào)易以“水平分工”為主、“兩頭在外、大進(jìn)大出”，整機(jī)裝配在國(guó)內(nèi)，原材料、零部件大部分在海外，這必然導(dǎo)致內(nèi)陸地區(qū)進(jìn)項(xiàng)物流成本極高。為此，重慶將加工貿(mào)易變?yōu)椤耙活^在內(nèi)、一頭在外”的模式，打造內(nèi)陸加工貿(mào)易基地。通過集群招商，引進(jìn)6家代工巨頭和700多家零部件企業(yè)，形成整機(jī)+零部件配套，就近生產(chǎn)、組裝，經(jīng)過短短兩年時(shí)間，零部件本地配套率已達(dá)50%，未來兩年內(nèi)可望達(dá)到80%。這就從根本上解決了進(jìn)項(xiàng)物流鏈條過長(zhǎng)、進(jìn)項(xiàng)物流成本過高的問題。二是形成口岸功能，降低出口物流成本[2]：過去內(nèi)陸出口要先運(yùn)到沿?？诎?，再通過海運(yùn)運(yùn)往全球，不但運(yùn)輸周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，而且物流成本高。為解決出口物流問題，重慶做了三方面努力，即增辟航空物流通道；開通“渝新歐”國(guó)際鐵路大通道；三是開通渝滬江海聯(lián)運(yùn)、渝深鐵海聯(lián)運(yùn)。

重慶上述經(jīng)驗(yàn)本質(zhì)在于科學(xué)產(chǎn)業(yè)定位和頂層設(shè)計(jì)，即產(chǎn)業(yè)定位為筆記本電腦，并對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈和物流鏈進(jìn)行了精心設(shè)計(jì)。對(duì)秦皇島而言，如果將玉米加工作為秦皇島出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，那么，在頂層設(shè)計(jì)時(shí)需要把“兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源”予以充分考慮，并在秦皇島出口加工區(qū)建立玉米初級(jí)產(chǎn)品、中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品的工業(yè)園區(qū)，盡而形成主導(dǎo)產(chǎn)品及其上下游產(chǎn)品聯(lián)動(dòng)的聚集群和物流聚集群。

頂層設(shè)計(jì)搞好以后，要依據(jù)產(chǎn)業(yè)定位，開展產(chǎn)業(yè)招商。招商引資工作要嚴(yán)格按照產(chǎn)業(yè)定位進(jìn)行，以玉米加工產(chǎn)業(yè)為依托，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，圍繞玉米產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)品及其上下游產(chǎn)品進(jìn)行招商，占領(lǐng)微笑曲線高端，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。

要加大對(duì)品牌商、渠道商的招商引資力度，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。實(shí)踐證明，重大項(xiàng)目、重點(diǎn)企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)厣舷掠萎a(chǎn)業(yè)鏈的延伸、配套企業(yè)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變具有明顯的拉動(dòng)作用。而重大項(xiàng)目中，品牌的背后蘊(yùn)含的是先進(jìn)的技術(shù)、工藝、設(shè)計(jì)甚至創(chuàng)意等核心內(nèi)容，積聚的是一批知識(shí)產(chǎn)權(quán)。知名品牌商的引進(jìn)能同時(shí)帶動(dòng)代工商、配套商的引進(jìn)和發(fā)展，較快地占領(lǐng)國(guó)際市場(chǎng)，并且具有穩(wěn)定性好、產(chǎn)業(yè)鏈全、發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯的特點(diǎn)，在“招商選資”中應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)品牌商的引進(jìn)和支持發(fā)展力度。

3.3 加強(qiáng)政策扶持力度，爭(zhēng)取改革試點(diǎn)

3.3.1 加大政策扶持力度 秦皇島出口加工區(qū)整合優(yōu)化上臺(tái)階，離不開市政府的大力推動(dòng)和政策支持。具體建議如下：一是市政府成立出口加工區(qū)整改工作組，研究海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的相關(guān)政策，提煉各地成功做法，謀篇布局，制定發(fā)展規(guī)劃。二是對(duì)招商引資有重大貢獻(xiàn)的人員予以重獎(jiǎng)；三是發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，積極爭(zhēng)取國(guó)家、省專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持主導(dǎo)產(chǎn)品入駐；四是落實(shí)國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)出口企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)；五是鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外市內(nèi)企業(yè)的配套合作。六是充分利用中國(guó)海關(guān)管理干部學(xué)院平臺(tái)，加強(qiáng)與海關(guān)總署及各地海關(guān)的聯(lián)絡(luò)。

3.3.2 爭(zhēng)取改革試點(diǎn) 歷史表明，凡是能夠爭(zhēng)取加工貿(mào)易改革試點(diǎn)工作的地方，一般都能大大促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，如河南開展的跨境電子商務(wù)實(shí)驗(yàn)，都大大推動(dòng)了當(dāng)?shù)貓@區(qū)的發(fā)展。

近年來，出口加工區(qū)業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)展，由原來僅限于保稅加工，擴(kuò)展為加工、保稅物流、維修、研發(fā)等多種功能園區(qū)。這些功能背后隱藏著巨大經(jīng)濟(jì)利益，但這些功能并不全部適用每個(gè)出口加工區(qū)。這就是說，有些功能秦皇島出口加工區(qū)還不適用，建議市政府與有關(guān)部門進(jìn)行溝通，爭(zhēng)取試點(diǎn)。一是爭(zhēng)取在區(qū)內(nèi)開展維修檢測(cè)業(yè)務(wù)。目前哈電集團(tuán)（秦皇島）重型裝備有限公司已向海關(guān)咨詢?cè)诔隹诩庸^(qū)開展保稅維修業(yè)務(wù)。二是爭(zhēng)取海關(guān)總署等有關(guān)部委批準(zhǔn)開展區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外企業(yè)的委內(nèi)加工業(yè)務(wù)，使企業(yè)能更為靈活地組織生產(chǎn)。三是爭(zhēng)取開展賦予海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域企業(yè)增值稅一般納稅人資格試點(diǎn)，盤活秦皇島出口加工區(qū)現(xiàn)有生產(chǎn)企業(yè)。

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