石海波

摘 要：“十二五”以來，隨著建制村通暢工程的實施，農(nóng)村公路建設在規(guī)模、等級、質量等方面取得了重大成效，同時也暴露出日益突出的建設矛盾和問題，制約著農(nóng)村公路向更快、更高、更深的方向發(fā)展。本文建立在作者多年農(nóng)村公路建設管理實踐的基礎上，結合正寧縣農(nóng)村公路建設實際，深入分析了農(nóng)村公路建設方面存在的諸多問題，并提出了相應的思路和和對策。

關鍵詞：農(nóng)村公路；建設；問題；對策

中圖分類號：F542.3 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2017）06-0103-02

農(nóng)村公路建設是一項事關廣大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)固發(fā)展壯大、廣大農(nóng)村區(qū)域全面建成小康社會、廣大農(nóng)民群眾精準脫貧致富，推進農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎性、關鍵性工程，也是一項惠及千家萬戶的民心工程。這一“民心工程”的實施，給我縣交通運輸發(fā)展帶來了歷史性的機遇。截止“十二五”末，正寧縣建成農(nóng)村公路285條1327公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村通等級路、通班車率100%，村民小組通等級路率50%，在全市乃至全省率先實現(xiàn)了“村村通”水泥（瀝青）路的目標，從根本上解決了人民群眾的出行問題，也促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調整和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，給農(nóng)民帶來直接的經(jīng)濟效益，提高了農(nóng)民生活質量和農(nóng)村文明程度。但隨著出行暢通問題的解決，人們開始對出行的便捷性、舒適性、安全性等方面提出了更高的要求，由于受到各種主客觀因素的影響，目前我縣農(nóng)村公路建設水平與群眾對公路交通自身需求還不完全相適應，在實施過程存在一些困難和問題。

1 農(nóng)村公路建設中存在的問題

1.1 規(guī)劃設計不全面

當前的農(nóng)村公路項目數(shù)據(jù)庫始建于“十五”末和“十一五”初，很好的指導了農(nóng)村公路的有序建設。受制于當時農(nóng)村公路發(fā)展水平和國省建設政策，項目數(shù)據(jù)庫在現(xiàn)階段來看存在諸多問題。一是網(wǎng)絡化考慮不夠。公路通到村委會視為建制村通公路，通達深度和廣度不夠，由此在大多區(qū)域形成了村村不聯(lián)，川塬不通，出口斷頭，很大程度上影響了公路整體服務功能的發(fā)揮。二是以不變應萬變。公路隨著村鎮(zhèn)建設、產(chǎn)業(yè)形成、資源開發(fā)等因素在不斷發(fā)展，農(nóng)村公路項目數(shù)據(jù)庫沒有隨著新農(nóng)村建設、移民搬遷、精準扶貧、支柱產(chǎn)業(yè)開發(fā)等變化及時進行升級維護，形成了銜接斷檔，造成有的項目被動調整和更改，損害了項目的計劃性和嚴肅性，同時給建設管理、工程驗收、資金結算帶來很多的困難和變數(shù)。三是技術標準低。農(nóng)村公路不分路線的重要程度、輻射廣度、貫通深度，沒有考慮后期沿線的資源開發(fā)、旅游建設、村鎮(zhèn)規(guī)劃，一律按四級公路建設，路基寬4m～6m，路面4m～5m，路面結構采用為3cm瀝青碎石面層+15cm水泥穩(wěn)定基層+10cm天然砂礫墊層。通行能力差，承載能力差，極易受超限行車損壞。

1.2 監(jiān)管實施力量薄弱

農(nóng)村公路點多、線短、面廣、規(guī)模小，其特點決定了農(nóng)村公路建設實施相對困難。一是監(jiān)管力量薄弱。作為農(nóng)村公路的監(jiān)管的縣級交通運輸部門，專業(yè)技術人員普遍不足。正寧縣交通運輸部門管理全縣農(nóng)村公路285條1327公里，專業(yè)技人員不足10名，年均要承擔近200公里的建設養(yǎng)護任務，監(jiān)管任務繁重，參建人員常常是顧了東顧不了西，疲于應付，力不從心。二是設計、施工、監(jiān)理力量不足。農(nóng)村公路單體工程規(guī)模小利潤薄的自身特點決定，一流的設計、施工、監(jiān)理隊伍不會承攬類似項目，一流的設計、施工、監(jiān)理人才不會參建農(nóng)村公路。設計往往是圖上定線、室內套圖（橋梁設計照搬“標準圖），致使有的設計文件千篇一律、與現(xiàn)場實際不符；施工、監(jiān)理常常是一流企業(yè)中標，二流企業(yè)進場，三四流人員施工。有的項目甚至存在“全能冠軍”包著干，從投標報名、做標書、開標全由一家企業(yè)包辦的尷尬局面。

1.3 建設資金十分短缺

農(nóng)村公路建設國家每公里定額補助，其余缺口資金由地方自籌。目前通村公路國家補助50萬元/公里，2015年起實施的“美麗鄉(xiāng)村”項目每公里公補助20萬元。正寧縣川塬交錯，溝壑縱橫，山區(qū)四級公路每公里造價約需130萬元，塬面四級公路每公路造價約需75萬元。也就說大約一半甚至是一半以上的建設資金需要地方財政配套，還不包括前期的征遷補償資金。作為西部的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣、革命老區(qū)，一年的小口徑財政收入也就是三四千萬元，保吃飯尚存在困難。截止2015年底，正寧縣農(nóng)村公路建設資金嚴重短缺，使本來就不寬松的建設環(huán)境更加困難。

1.4 養(yǎng)管跟不上

一是“縣道縣管、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管、村道村管”的養(yǎng)護體制未真正形成，雖然市縣下發(fā)了成立縣鄉(xiāng)村三級公路養(yǎng)管機構的體制改革文件，但受機構編制的限制未落實在現(xiàn)實中，停留在紙上。交通部門在獨力支持著，艱難地唱著獨角戲。鄉(xiāng)、村兩級公路缺少專門的養(yǎng)管機構、人員，村公路修成后，路肩沒人培護，冬天不清雪，夏天不排水，超限超載車輛任意行走，沒多長時間就出現(xiàn)壞損現(xiàn)象。路產(chǎn)、路權得不到有效的保障，沿線村民亂堆亂放、亂搭亂建現(xiàn)象時有發(fā)生。二是資金配套不到位。省市不能及時按“7351”配套養(yǎng)管資金，縣財政每年按不低于財政收入3%比例配套的養(yǎng)管資金常常被擠占挪用。日常養(yǎng)護難以正常開展，常常是應急搶險。三是財政養(yǎng)護資金支出規(guī)定與日常養(yǎng)護支出特點相矛盾。20萬元以上的政府支出要求實行招標建設，日常的路面修補、水毀搶修時隨機的、動態(tài)的，專門普查匯總后招標按工程建設，不符合養(yǎng)護規(guī)律，且效果不好。

1.5 公路安全隱患多

農(nóng)村公路沿線大多人口密集，受制地形限制、征遷困難等因素，多是在原來老路基礎上拓寬改建。建成的農(nóng)村公路急彎視距不暢路段多，臨涯臨溝路段多，平面交叉路口多。因思想上安全認識不到位、建設資金短缺等原因，農(nóng)村公路普遍缺少必要的安全、防護設施和警告標志，安全隱患相當突出。

1.6 群眾糾紛上訪多

隨著村民生活水平和質量的不斷改善，思相想認識和自身維權意識大大提高。不少人受長期受“單干”思維影響，集體意識淡薄，參與農(nóng)村公路建設的積極性不高。當看到各級政府對農(nóng)村公路建設越來越重視，認為修路是政府的事，政府會投資建設的，“等靠要”思想嚴重。涉及到其被拆遷的房屋或占用的田、土、山、林時，漫天要價，條件苛刻，成為當下農(nóng)村公路建設最令人頭疼的的老大難問題。村與村之間地方保護主義嚴重，連接路協(xié)調困難重重。塬面的排水更是難以解決，甚至是無處可去。有的村提出上游村的水不準流到下游來，左邊農(nóng)戶的水不準流到右邊來，水不準進澇池、水不準下溝。天一下雨，稍有積水就上訪?？h交通運輸部門大量的時間精力都耗費在了解決村民糾紛和上訪上，不勝其煩。

2 加強農(nóng)村公路建設的對策與建議

2.1 因地制宜，科學規(guī)劃設計

我縣農(nóng)村公路建設規(guī)模已經(jīng)達到了飽和的程度，公路密度達到了100.6公里/百平方公里，整體規(guī)劃設計在遵循“因地制宜、就地取材、技術適用、保證質量”的前提下，要把網(wǎng)絡化建設放在第一位。今后要以打通出口路、新建連接路、升級骨架路為重點，構建區(qū)域農(nóng)民趕集購物、訪親問友、外出辦事“兩小時”交通圈，全面提升農(nóng)村公路整體服務功能。其次要增強規(guī)劃設計的前瞻性，充分結合農(nóng)村精準扶貧、小城鎮(zhèn)建設、旅游礦產(chǎn)資源開發(fā)、山、水、林、田綜合治理，公路先行，帶動發(fā)展。再次要因地制宜建設農(nóng)村公路，按農(nóng)村公路沿線的村組、人口、土地、資源及在公路網(wǎng)絡中的功能等因素，科學合理的確定建設標準和技術等級，滿足交通需求。

2.2 加強監(jiān)管，提高建設質量

人的因素是第一位的，農(nóng)村公路建設面寬量大，需要大量專業(yè)技術管理人才。一是要通過外引內訓的方式加強交通運輸部門自身力量建設，提高監(jiān)管能力。二是嚴把設計、施工企業(yè)市場準入關，實行招標資格預審，把在農(nóng)村公路建設中技術力量強、重合同守信譽的企業(yè)篩選進來，把設計施工質量差、有污點的企業(yè)清除出場，從源頭保證建設質量。三是以縣為單位，招標或成立試驗檢測中心，獨立開展工程質量檢測，客觀公正評價工程質量，為縣交通運輸局質量管理和決策提供依據(jù)。四是加大社會監(jiān)督。實行項目“七公開”制，對建設單位、施工單位、監(jiān)理監(jiān)督單位、路面結構以及資金來源與構成、開竣工日期、接養(yǎng)單位等進行公示，公開違規(guī)舉報電話，增強工程透明度和社會監(jiān)督壓力。面向社會聘任一批熱心公益事業(yè)、群眾威望高、自身責任心強的農(nóng)村公路質量義務監(jiān)督員，以明查暗訪、動態(tài)隨機地參與到工程一線建設。人大、政協(xié)要組織人大代表、政協(xié)委員對農(nóng)村公路建設進行視察或專題調查。紀檢、監(jiān)察、審計部門對農(nóng)村公路建設項目要加強監(jiān)督檢查，嚴肅查處農(nóng)村公路建設中的違法違紀行為。新聞媒體要對農(nóng)村公路建設主動介入，跟蹤報道。總之要做到“一個堅持，三個絕不能”?！耙粋€堅持”就是要堅持以人為本，把維護人民群眾的利益作為工作的出發(fā)點和落腳點?！叭齻€絕不能”即一是絕不能搞不切實際的政績工程；二是絕不能搞經(jīng)不起考驗的劣質工程；三是絕不能搞權錢交易的腐敗工程。

2.3 多方籌資，破解資金難局

農(nóng)村公路是服務于農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展的公共產(chǎn)品，應以財政投入為主。特別是對正寧縣這樣的西部老少邊區(qū)，建議國家采取采取適當?shù)恼邇A斜，區(qū)別對待，提高定額補助標準。從國家層面進一步擴大縣一級政府的財權，使之于事權相適應。從市級層面整合發(fā)改、財政、農(nóng)綜、扶貧、土地等部門的公路建設資金，統(tǒng)一用于農(nóng)村公路建設，減輕地方配套的壓力。和外來開發(fā)當?shù)毓まr(nóng)產(chǎn)業(yè)和旅游、礦山資源的大型企業(yè)集團充分溝通協(xié)商，出資新建或升級改建沿線的農(nóng)村公路，以滿足通行需要。充分利用掛點幫扶單位的經(jīng)濟、技術或資源，最大限度的支持農(nóng)村公路建設。農(nóng)村公路建設涉及千家萬戶，堅持采取“一事一議”的方式，解決農(nóng)村公路建設涉及的征地拆遷所需資金。

最后是寄希望于農(nóng)村公路沿線受益單位、企業(yè)以及當?shù)卮褰M有聲望、有名譽、有強烈家鄉(xiāng)情結的經(jīng)濟能人、名人，捐助農(nóng)村公路建設。

2.4 建養(yǎng)并重，理順養(yǎng)管體制

隨著我縣農(nóng)村公路建設規(guī)模的越升，已經(jīng)從以前的建設為主發(fā)展為現(xiàn)在的建養(yǎng)并舉、重在管護。要按照省市農(nóng)村公路養(yǎng)護管理體制改革方案要求，借助省編辦批復鄉(xiāng)級農(nóng)村公路管護機構編制的東風，成立鄉(xiāng)級管護機構，落實經(jīng)費人員，把縣道縣管、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管、村道村管的養(yǎng)護管理體系落到實處。把公路養(yǎng)管納入各級政府的發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，明確責任主體。縣交通主管部門具體負責本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護工作，其所屬的公路管理機構具體承擔縣道的日常管理養(yǎng)護工作，指導鄉(xiāng)道、村道的日常管理養(yǎng)護工作。以現(xiàn)有的公路養(yǎng)護道班為依托，組建專業(yè)的養(yǎng)護隊伍，除公大中修工程招標外，負責對全縣縣鄉(xiāng)村路面日常病害處置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在交通主管部門的組織指導下，負責鄉(xiāng)道的建設和養(yǎng)護工作；村民委員會在縣交通主管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導幫助下，做好本村村道建設和日常養(yǎng)護的組織實施工作。

2.5 以人為本，注重安全防護

農(nóng)村公路行車安全，是涉及人命關天的大事，必須引起各級領導和有關部門足夠重視。一是交通運輸部門要在測設規(guī)劃農(nóng)村公路時，從確保安全的角度出發(fā)，盡量降低坡度，增大彎道半徑和加寬彎道路面，施工單位和監(jiān)理人員也應按照設計要求嚴格施工。二是由交通運輸部門主導，交警、安監(jiān)部門配合，積極實施農(nóng)村公路安全生命保障工程，對存在急彎、陡坡、臨涯、臨水等?；悸范卧O置安全警示標志和限載、限速等標志，設置減速設施，消除安全隱患。三是建議統(tǒng)一在農(nóng)村公路進出口設置醒目的限制超重、超載的大型車輛進入標志和禁止農(nóng)用車載人標志，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組落實專、兼職路政管理人員，動態(tài)巡查監(jiān)管，預防發(fā)生重大交通事故，確保人民的生命財產(chǎn)安全。

2.6 宣傳引導，化解矛盾糾紛

要充分利用電視、報紙、電臺等主要媒體，積極主動地反復宣傳國家有關農(nóng)村公路建設、管理、養(yǎng)護緊密相關的法律法規(guī)，深入講解，消除誤解，化解壓力，凝聚共識，形成合力。在建設中，要充分聽取民意，不修廣大農(nóng)民群眾不想修、不愿修的路，不隨意征用農(nóng)民宅基地和耕地，不亂采亂挖，選擇合理線形和技術標準，解決好排水設施，不拖欠農(nóng)民工工資，把負面影響減到最低。在發(fā)動群眾投資投勞方面，必須堅持自愿、公開、量力而行的原則，切不可因為修路而對群眾的生活造成不必要的負擔。大力發(fā)展“村村通”客運班線，推進城鄉(xiāng)客運一體化，解決農(nóng)民出行難問題，讓農(nóng)民切切實實隱享受到建設農(nóng)村公路的便利和收益。

3 結語

“十三五”期間，農(nóng)村公路建設是助推農(nóng)村脫貧、建成小康社會的重要舉措之一。加快農(nóng)村公路建設步伐，早日實現(xiàn)村村通瀝青（水泥）路是交通人義不容辭的責任和義務。我們要搶抓國家加大六盤山區(qū)集中連片扶貧開發(fā)支持的投資機遇，高度的政治自覺和行動自覺，強烈的責任意識和擔當精神，多措并舉，勇于拼搏，努力破解農(nóng)村公路建設中的難題，推動農(nóng)村公路健康快速發(fā)展，使農(nóng)村公路更好的為促進農(nóng)村經(jīng)濟建設，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活，促進農(nóng)村社會發(fā)展服務。

參考文獻

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