王明進

【摘要】國際政治經(jīng)濟格局快速演化，歐盟過去幾十年快速一體化所積累起來的問題也日漸暴露。在歐債危機、難民潮、國際恐怖主義襲擊、民粹主義力量崛起等因素的沖擊下，歐盟內(nèi)部出現(xiàn)分化，社會問題開始暴露，歐盟民主赤字問題更加突出，全民公投情形下的過度政治參與往往導致極端的結(jié)果，民粹主義勢力的崛起則表明歐洲社會思潮的右傾化和保守化，這與歐洲一體化的發(fā)展方向是背道而馳的。歐盟曾經(jīng)被視為一艘沒有固定航向的船，目前形勢則表明歐洲一體化之船正航行在布滿險灘和霧霾的航道上。

【關(guān)鍵詞】歐洲一體化 歐盟危機 難民問題 英國脫歐 民粹主義 歐債危機

【中圖分類號】 F113.7 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.07.004

2017年是奠基歐洲一體化的《羅馬條約》簽訂60周年，但歐洲卻要在種種危機和挑戰(zhàn)中紀念這一歷史性時刻。自金融危機爆發(fā)以來，一直被視為區(qū)域一體化典范的歐盟就不斷被各種危機所困擾。長期的經(jīng)濟危機導致了歐洲內(nèi)部社會問題的出現(xiàn)，對經(jīng)濟政策的需求不同引起了歐盟內(nèi)部的分化和齟齬；歐盟治理機制本身存在的缺陷使歐洲普通民眾對歐盟機構(gòu)的信任度下降，各成員國頻繁使用的公投因容易受到操縱而產(chǎn)生極端結(jié)果；中東地區(qū)動蕩引發(fā)的難民潮、恐怖主義襲擊以及歐洲一體化本身存在的問題導致了民粹主義在歐洲的崛起。所有這些都對歐洲一體化進程形成了巨大的沖擊。在國際政治格局加速演變的大背景下，很難確切地說下一步歐洲會發(fā)生什么，但可以肯定的是歐洲的發(fā)展到了一個岔路口。

歐債危機的深刻影響短期內(nèi)難以消除

肇始于美國的金融危機深深地沖擊了歐盟的經(jīng)濟，并引發(fā)了影響深遠的歐債危機。歐債危機是美國次貸危機的延續(xù)和深化，其表現(xiàn)是某些歐盟成員國政府的債務負擔超過了自身承受的范圍，而引起的違約風險，其實質(zhì)是歐洲經(jīng)濟一體化的制度缺陷在金融危機沖擊下的總爆發(fā)，充分暴露了歐洲治理體制和機制存在的問題。

歐債危機在2009～2011年間引起了歐洲經(jīng)濟的急劇衰退。2009年，歐盟經(jīng)濟跌幅達到4.37%，而歐元區(qū)的經(jīng)濟跌幅則達到4.52%。2013年之后開始緩解，2014年歐盟的經(jīng)濟增長率達到了1.6%，歐元區(qū)的經(jīng)濟增長率達到了1.2%。但是，在烏克蘭危機、難民危機、英國脫歐公投等因素的影響下，已經(jīng)開始緩慢復蘇的歐洲經(jīng)濟又經(jīng)歷了多次波折和沖擊，其深遠的影響并不是短期能夠消除的。就公共債務來看，在危機之初歐盟和歐元區(qū)國家的公共債務率分別為73%和78.3%。近年來，盡管在歐盟的嚴格控制下，歐盟各國的財政赤字幅度有所下降，但總債務率到2014年仍分別達到了86.7%和92%，2015年仍達到了85%和90%。而南歐一些國家情況更加嚴重，例如2015年希臘、意大利和葡萄牙的公共債務率分別高達177.7%和132.3%和129%。①歐債危機表明歐洲一體化的體制和機制出現(xiàn)了問題，對歐洲社會經(jīng)濟和內(nèi)部穩(wěn)定造成了嚴重影響。

首先，歐債危機最直接的影響是歐盟成員國貧富分化的加劇，導致精英和民眾的對立，造成了民眾對精英的不信任。例如，2009年歐盟和歐元區(qū)的失業(yè)率很快增加到9.0%和9.6%，到2013年的時候達到了10.9%和12%。2015年底，歐盟和歐元區(qū)的平均失業(yè)率仍在9.4%和10.9%之間徘徊，其中有些國家還相當嚴重，例如希臘和西班牙失業(yè)率仍高于20%，其中青年失業(yè)率接近50%。和危機之前相比，歐盟和歐元區(qū)國家的潛在貧困情況一再惡化。2015年，歐盟的潛在貧困率已經(jīng)超過了17.2%，而在羅馬尼亞（25.4%）、西班牙（22.2%）、希臘（22.1%）、保加利亞（21.8%）、愛沙尼亞（21.8%）、拉脫維亞（21.2%）等國，這一數(shù)字則更高。②相反，一些金融大亨、經(jīng)濟精英和政客則通過各種手段積聚了大量財富，削減了歐盟成員國進行社會再分配的能力。社會不平等現(xiàn)象加劇，歐盟國家的平均基尼系數(shù)從2012年的30.4%上升到2015年的31%。③“民眾因為看不到歐盟的發(fā)展前景，只能懷念過去的輝煌；還有一部分民眾認為歐盟是一種制約經(jīng)濟全球化的力量，希望擺脫歐盟治理體制，更加自由地融入經(jīng)濟全球化。所以，歐盟經(jīng)濟越是不景氣，歐盟政治越是沒有向心力?！雹?/p>

歐債危機的持續(xù)發(fā)酵和久拖不決，不僅引發(fā)了社會分配不公和貧富分化等問題，暴露了歐盟體制和歐洲一體化制度設計的缺陷，也造成了歐盟成員國之間的齟齬和分化。由于歐盟內(nèi)部的發(fā)展水平差別巨大，各國政府對救助方案的選擇不同，從而導致了嚴重的內(nèi)部矛盾。一方面，以德國為代表的歐元區(qū)核心國家主要是北歐國家擔心希臘等重債國成為負擔而堅持“緊縮政策”，反對希臘等外圍國家即主要是南方國家堅持以寬松的財政貨幣政策來帶動重債國增長的“增長政策”，遭到很多南歐國家的不滿，“歐盟團結(jié)第一的原則和精神逐步被打破”。⑤另一方面，在危機期間，為避免歐元區(qū)的解體，歐盟特別是歐元區(qū)國家出臺了很多法律，建立了諸多機構(gòu)，歐盟的政策和資源也向歐元區(qū)傾斜。這樣在歐盟內(nèi)部不僅形成了歐元區(qū)與非歐元區(qū)的差異，還形成了歐元區(qū)核心國家與非核心國家的分化和矛盾，從而對歐盟的未來的發(fā)展產(chǎn)生影響。而英國長期以來與歐盟其他國家貌合神離，2016年通過公投下決心要離開歐盟。歐洲經(jīng)濟復蘇進程越是緩慢，歐洲各國在如何處理歐洲危機問題上的矛盾和沖突越是難以避免。

歐洲一體化進程中的民主困擾

民主是現(xiàn)代治理的基本價值理念，但歐洲一體化卻長期受到民主匱乏和民主過度的雙重困擾。一方面，在歐洲層次上，歐盟機構(gòu)一直被認為缺乏民主合法性，也就是所謂的“民主赤字”，歐盟機構(gòu)也被認為是缺乏效率和民主的官僚機構(gòu)。另一方面，在成員國層次上，當涉及歐洲事務的時候，成員國往往舉行全民公投，出現(xiàn)公民政治參與的過度化。

歐盟民主合法性的缺失歷來為人所詬病。盡管自歐洲一體化啟動之日就設立了咨詢性質(zhì)的共同大會，后來經(jīng)過發(fā)展演變和不斷擴大權(quán)力而成為今天的歐洲議會，但歐盟依然被認為是一個不民主的機構(gòu)。這不僅是由于歐洲議會的權(quán)力有限，歐洲議員都是各國根據(jù)各自國內(nèi)的議題、國內(nèi)選民選舉，還因為歐盟實際上的執(zhí)行機構(gòu)——歐盟委員會并不是選舉產(chǎn)生的，而是由理事會任命的，出現(xiàn)了國內(nèi)選民授權(quán)的權(quán)力在歐盟層次上得到不到監(jiān)督的情況，“通過把政策的制定和實施的權(quán)力從民選的機構(gòu)轉(zhuǎn)移到各國任命的歐盟委員會，歐盟的治理實際上弱化了民主過程”。⑥

歐洲債務危機使歐盟的民主赤字問題更加突出。這集中表現(xiàn)在歐元區(qū)各種機制的建設中。歐元區(qū)是歐洲一體化的巨大成就，是歐盟的核心機制。但是在應對歐債危機的過程中，主要的決策是在歐元區(qū)財長和首腦會議層面上進行的?！叭绻f歐盟還有形式上的政府（歐盟委員會）和歐洲議會（歐洲議會），歐元區(qū)則二者均無。歐元區(qū)決策形式上是由19個成員國協(xié)商決定，但起決定作用的仍是大國?！雹哌@就導致歐元區(qū)的決策與主流民意完全脫節(jié)，歐洲治理中的“民主赤字”問題在歐元區(qū)得到了充分的放大。因此，歐盟對希臘援助被指責為既違背援助方又違背受援方的民意也就完全可以理解了。由于歐盟要求希臘實施緊縮政策和改革計劃將導致社會福利的削減，希臘民眾表示強烈反對。2015年1月25日希臘的齊普拉斯政府正是靠這樣的主流民意上臺執(zhí)政的，并在同年7月5日舉行全民公決肯定其反緊縮的政策主張是希臘的主流民意，以求得到國際債權(quán)人即歐元區(qū)其他成員國的承認，換取希臘在不實行緊縮和改革的前提下得到歐元區(qū)的援助。但是，歐元區(qū)的其他國家的主流民意則是反對救助希臘，德國政府雖然支持救助希臘，但民意調(diào)查則顯示85%的德國人反對向希臘讓步，51%的人支持希臘退出歐元區(qū)。⑧而中東歐新加入歐元區(qū)的國家例如斯洛伐克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、立陶宛等國的政府和民眾都反對救助希臘。但希臘與歐元區(qū)其他國家談判的最終結(jié)果是，希臘政府被迫接受“以救助換改革”的“違背希臘主流民意”方案，而歐元區(qū)其他國家和民眾雖極不情愿，卻在德國等大國的壓力下被迫同意再次援助希臘。希臘的齊普拉斯政府為了平息國內(nèi)的不滿被迫辭職，并通過選舉重新上臺執(zhí)政。救助希臘被視為違背了民主運作的機制，造成了普通百姓對歐盟的不信任，同時也造成了希臘和歐元區(qū)其他國家相互將對方視為歐元區(qū)團結(jié)和穩(wěn)定的破壞者，對歐元區(qū)的凝聚力造成了傷害，更重要的是對歐洲人非常珍視的民主原則造成了傷害，民主成為政客戲弄主流民意的工具，對歐洲的主流價值觀構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

英國脫歐公投則是公民過度政治參與對民主造成的另一種傷害，使民眾對西方的民主產(chǎn)生懷疑。全民公投也稱全民公決，是一種直接民主形式，它至少存在如下的問題：操作成本大，需要動員全體選民；風險很高，由于群眾獲取的信息很難保證全面且正確，很容易被少數(shù)人操作而產(chǎn)生極端的結(jié)果；全民公決沒有緩沖機制，沒有回旋的余地。⑨英國前首相卡梅倫在2013年宣布舉行脫歐公投，本是為了獲得黨內(nèi)疑歐主義者的支持而采取的一種策略。沒想到公投的結(jié)果卻是多數(shù)人贊成脫歐，令人大跌眼鏡。在英國脫歐公投動員過程中，政客們并沒有把脫歐的事實真相告訴公眾，而是通過虛假的信息煽動選民，迎合民粹主義的情緒。在英國脫歐公投被通過之后，很多選民連呼后悔，切切實實地上演了公民過度政治參與造成的鬧劇。英國脫歐是歐洲一體化歷史上第一次有一個成員國通過公投的形式脫離歐盟。在民粹主義情緒在歐洲大地上升的背景下，很多人擔心這會引起連鎖反應，從而造成歐盟的分崩離析。

實際上，在民主的旗號下，歐洲國家現(xiàn)在傾向于更多的全民公投。2016年，除了英國的脫歐公投，還發(fā)生了意大利倫齊政府發(fā)起的憲法改革公投，荷蘭舉行的有關(guān)歐盟與烏克蘭簽訂聯(lián)系國協(xié)定的公投等。全民公投現(xiàn)在已經(jīng)被濫用，成為政治家回避政治責任的手段。而在歐洲一體化問題上，歐盟各成員國的民意都是分裂的，這是因為歐洲一體化本來就是精英們的設計，而由于涉及到主權(quán)讓渡等敏感問題，一旦征詢廣大選民的意見，歐洲一體化就很難推行，《歐洲憲法》在法國、荷蘭被否決，英國脫歐公投的通過就是明顯的例子。在未來幾年，歐洲政治家還會不斷訴諸全民公投。意大利的五星運動聲稱要在選舉獲勝之后就意大利退出歐元區(qū)舉行全民公決，法國2017年選舉中的熱門人選瑪麗·勒龐有可能進入法國總統(tǒng)大選的第二輪，如果出現(xiàn)類似美國特朗普當選的選情，也不排除她當選法國總統(tǒng)的可能。而她當選之后則要就法國退出歐元區(qū)問題舉行全民公決。不斷重復的公投，將對歐盟的治理體制造成沉重的打擊。

一方面是民眾對歐盟民主合法性的不信任，導致公眾認為歐盟是精英統(tǒng)治，存在嚴重的官僚主義，是一個缺乏民主的機構(gòu)；另一方面，全民公決被濫用，公民政治參與過度，導致群氓行為，把本該專家決策的議題交給了大眾，極易產(chǎn)生極端的結(jié)果。而歐洲的民眾則早已對政治精英不再信任。2014年的一項民意調(diào)查顯示，法國民眾對政府、國民議會參議院持不信任態(tài)度的人超過70%，80%的民眾認為政治人物在做不該做的事，近80%的人認為法國的民主體制失靈。⑩這說明了歐盟普通民眾對政治精英的態(tài)度。民主赤字的存在，導致了歐盟決策的低效，也導致了歐洲民眾對歐洲政治缺乏信任，導致了對全民公決這種直接民主形式的渴求，而全民公決易被操控，從而產(chǎn)生極端結(jié)果。

民粹主義在撕裂歐洲

民粹主義力量在歐洲的崛起主要表現(xiàn)為極右翼民粹主義政黨的發(fā)展壯大，和歐洲一體化進程有明顯的關(guān)聯(lián)。在第二次世界大戰(zhàn)之后的很長時間里，極右翼政黨一直為主流社會所排斥，不能登上政治舞臺。但20世紀80年代之后，隨著歐洲一體化的深化與提速，極右翼民粹主義政黨的力量開始發(fā)展壯大，突出的例子就是法國國民陣線的發(fā)展。冷戰(zhàn)結(jié)束和歐盟的成立，經(jīng)濟全球化和歐洲一體化同時發(fā)展，民粹主義在歐洲各國得到迅速發(fā)展，成為一支不可小覷的力量。

民粹主義政黨通常宣揚自己是民眾利益的代言人，打著人民至上的旗號，要求蠱惑人心的絕對民主和直接民主，利用下層民眾對人口自由流動可能帶來的外來人口爭搶工作機會和生存資源的恐懼，反對外來移民和多元文化，反對經(jīng)濟全球化和歐洲一體化，以極端的民族主義和排外形象來贏得大眾的支持。近年來，隨著歐洲經(jīng)濟危機的發(fā)展和難民潮的沖擊，這些政黨有些反對外來移民，有些反對緊縮，反對歐元甚至使反歐盟。例如德國的“另一種選擇黨”主張德國退出歐元區(qū)；法國的國民陣線也主張脫離歐元區(qū)，收回法國的貨幣和經(jīng)濟自主權(quán)。

“民粹主義在一定程度上反映了底層民眾的訴求和對上流社會的不滿，但是民粹主義所具有的非理性、盲目的大眾崇拜傾向，將社會問題簡單化、單一化的特征，使得民粹主義往往具有狹隘的平民主義、極端的民族主義和盲目的排外主義等特點，在一定程度上削弱了社會發(fā)展的理性和自制機制。”?民粹主義政黨的崛起惡化了社會氛圍，使整個社會出現(xiàn)了民粹化趨勢，社會由開放轉(zhuǎn)向內(nèi)向，由包容轉(zhuǎn)向排斥。民粹主義對主流政黨形成了嚴重的沖擊，在社會思潮右轉(zhuǎn)的情況下，主流政黨不得不關(guān)注反主流政黨設置的議題，甚至為了選票而吸收它們的部分主張，從而影響整個國家的未來政策走向。例如在2017年3月展開的荷蘭議會選舉中，極右翼民粹主義政黨自由黨提出荷蘭全面禁止移民、消除伊斯蘭教影響、脫離歐盟、恢復邊界管控、實行直接民主等極端主張，直接影響了傳統(tǒng)主流政黨的競選綱領(lǐng)。荷蘭主流政黨都主張歐盟停止擴張，實行邊境管控、收住歐洲一體化的腳步等主張，荷蘭社會黨要求增加成員國的獨立性，自由民主黨提議建設“多速歐洲”，基督教民主聯(lián)盟主張采取措施確保成員國履行財政承諾，等等。?

民粹主義對歐洲一體化進程構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。民粹主義力量伴隨著歐洲一體化的深入發(fā)展而崛起，現(xiàn)在各國則看到了它切實的威脅。英國民粹主義政黨——英國獨立黨最近幾年迅速崛起，并在2014年的歐洲選舉中超過英國的保守黨和工黨，獲得了英國在歐洲議會中最多的席位，英國脫歐是其最基本的主張，在其的鼓噪下英國脫歐投票最終獲得通過。英國公投的結(jié)果表明，歐洲一體化以來所展開的歐洲共同項目都在經(jīng)受考驗，歐盟未來能否作為一個強有力的聯(lián)盟而存在已經(jīng)成為問題?！皹酚^的觀點認為，英國脫歐將成為引發(fā)歐盟徹底變化的催化劑。悲觀主義則認為，英國脫歐將會引發(fā)多米諾骨牌效應，其他歐盟國家會紛紛效仿，最終導致歐盟分崩離析。即便是中立溫和的觀察家也認為，如果英國脫歐，將不可避免地引發(fā)歐盟分裂成不同的集團，在難民危機的重壓下，已經(jīng)岌岌可危的歐盟申根協(xié)定和人員自由流動的協(xié)議可能會加速崩潰?！?

2017年歐洲將舉行一系列舉足輕重的大選，將對未來的歐洲政治形勢產(chǎn)生重大影響。荷蘭自由黨在2017年3月15日舉行的議會選舉中雖然沒有成為議會第一大黨，但取得了19個議席，比上屆增加了4席，與六六民主黨和基督教民主聯(lián)盟并列為議會第二大黨，這對成立于2005年的自由黨來說是一個不小的勝利。?意大利在2016年12月4日就憲法改革舉行全民公決之后，總理倫齊被迫辭職，而在2017年有可能舉行的選舉中，意大利的五星運動值得關(guān)注，該黨要求脫離歐元區(qū)，反對歐洲一體化繼續(xù)深化，該黨若勝選將對歐盟進一步一體化構(gòu)成嚴重挑戰(zhàn)。法國的極右翼政黨領(lǐng)導人勒龐有可能在選舉中獲得較多的選票，進入第二輪選舉，且不排除贏得大選的可能。而德國的民粹主義政黨——“另一種選擇黨”近年也取得不凡的成績。民粹主義政黨的崛起，可能使歐盟陷入動蕩和不安。有人斷言，由于法國是歐盟的設計者、領(lǐng)導者、建設者，沒有法國也就沒有歐洲一體化。如果國民陣線領(lǐng)導人勒龐當選法國總統(tǒng)，她即將推動的脫歐公投將是歐盟解體的開始。?

不論歐洲2017年的選情如何，極右民粹主義政黨勢力在歐洲大陸的增長是不容否定的事實，極右民粹主義力量在歐洲各國已經(jīng)取得了較為穩(wěn)固的政治和社會基礎(chǔ)，其與歐洲主流政黨的博弈仍將繼續(xù)，其對各國民意的保守化和右傾化的推進仍將繼續(xù)。

歐盟現(xiàn)在正面臨多重危機。除了上文談到的內(nèi)部的一些嚴重問題外，歐盟還要面對一些外部因素沖擊，其中包括移民潮給歐盟各國難民政策的協(xié)調(diào)帶來的煩惱，恐怖主義襲擊對歐盟安全的影響，美國特朗普總統(tǒng)上臺對歐美關(guān)系帶來的挑戰(zhàn)，烏克蘭危機的發(fā)展演變，中東地區(qū)危機的沖擊等方面，所有這些都可能進一步造成歐盟內(nèi)部政策協(xié)調(diào)的困難，引起歐盟內(nèi)部成員國關(guān)系的矛盾，造成歐盟內(nèi)部的分化。

也有很多人對歐盟的未來發(fā)展表示樂觀，認為每一次歐盟的危機，都會催生歐盟的一次改革，推動歐洲一體化再次向前發(fā)展。但歐盟這次面對的危機在廣度和深度上都超過以往。2017年3月，歐盟委員會就歐盟的未來發(fā)展提出了五種設想，一是延續(xù)現(xiàn)有的路線繼續(xù)前進；二是將歐盟限定在“只作為單一市場”的范圍內(nèi)；三是遵循“愿者多做”的原則，允許有意愿的成員在防務、安全和社會事務等領(lǐng)域深化一體化；四是遵循“少而高效”的原則，使歐盟專注于特定政策領(lǐng)域的一體化；五是在所有領(lǐng)域內(nèi)進一步推進一體化，共享各種權(quán)利、資源和決策等。?歐洲國家將就此展開討論，目前人們還不知道歐盟是在這五項中選擇一項，還是另辟蹊徑。但對歐洲一體化歷史有點了解的人都知道，歐洲一體化曾經(jīng)被人比喻為一艘沒有固定航向的船，那么，在當前的形勢下，這艘船不僅沒有固定的航向，還航行在充滿霧霾和險灘的水面上。

注釋

以上數(shù)據(jù)來源于歐洲統(tǒng)計局，http：//ec.europa.eu/eurostat，訪問日期：2017年3月10日。

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責 編∕楊昀赟