姚健

摘 要：PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)項(xiàng)目的核心內(nèi)容，合同中對(duì)政府及社會(huì)資本等各方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了安排，然而由于PPP 合同體系中涉及眾多法律主體、簽訂眾多性質(zhì)不一的合同、需要兼顧多方的利益需求，PPP項(xiàng)目合同在實(shí)踐中仍然存在許多風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 合同風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式又稱(chēng)政府與社會(huì)資本合作模式，是目前我國(guó)為轉(zhuǎn)變政府服務(wù)職能，充分利用社會(huì)資本，提高項(xiàng)目實(shí)施效率而大力推行的一種新型項(xiàng)目融資模式。受中共十八大報(bào)告肯定以來(lái)，各方政府對(duì)于 PPP 項(xiàng)目投入了極大的熱情，然而這種盲目的嘗試給之后的項(xiàng)目建設(shè)乃至運(yùn)營(yíng)過(guò)程埋下了巨大的隱患。有關(guān)案例表明，政府缺乏相關(guān)的制度安排與實(shí)施程序，會(huì)導(dǎo)致以政策為主導(dǎo)的 PPP 項(xiàng)目發(fā)展不穩(wěn)定，表現(xiàn)為國(guó)家與地方之間的政策沖突，前法與后法的沖突，政府的隨意違約，給民營(yíng)資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP 項(xiàng)目合同由政府主體與代表社會(huì)資本主體的項(xiàng)目公司簽訂，其性質(zhì)類(lèi)似于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的概念。但 PPP 項(xiàng)目合同并不完全等同于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。PPP 項(xiàng)目合同簽署雙方中的私人主體為項(xiàng)目公司，是對(duì)項(xiàng)目的具體目標(biāo)、權(quán)利義務(wù)、投資回報(bào)、責(zé)任分擔(dān)、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容進(jìn)行約定，可以說(shuō)，PPP 項(xiàng)目合同著重體現(xiàn)的是政府主體與社會(huì)資本主體之間以及社會(huì)資本主體與私人主體之間平等的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。PPP 合同體系中涉及眾多法律主體，簽訂眾多性質(zhì)不一的合同，結(jié)構(gòu)安排復(fù)雜，需要通過(guò)法律關(guān)系的分析，對(duì)相關(guān)合同、主體進(jìn)行梳理、明確其中的規(guī)律性。由于 PPP項(xiàng)目往往投資大、牽涉主體多、時(shí)間跨度長(zhǎng)，并且項(xiàng)目合同在簽訂過(guò)程中需要兼顧多方的利益需求，簽訂時(shí)由于不同項(xiàng)目的特點(diǎn)導(dǎo)致模式選擇的不同，會(huì)出現(xiàn)各主體之間的聯(lián)系緊密牽一發(fā)而動(dòng)全身的情況，然而就我國(guó)的實(shí)踐情況以及很多西方國(guó)家在 PPP 項(xiàng)目的起步階段的情況看來(lái)，我國(guó) PPP 項(xiàng)目合同在實(shí)踐中仍然存在許多風(fēng)險(xiǎn)。

一、政府主體所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn) 政府由于具有公權(quán)力，能夠在 PPP 項(xiàng)目發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)介入項(xiàng)目，對(duì)私人主體進(jìn)行干預(yù)，以保證項(xiàng)目的進(jìn)展，防止公共利益遭受損害。但是行政權(quán)力如果任意地干預(yù) PPP 項(xiàng)目中的任何環(huán)節(jié)，會(huì)給 PPP 項(xiàng)目本身的治理造成負(fù)面影響，無(wú)法發(fā)揮私人主體、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所帶來(lái)的專(zhuān)業(yè)性與高效益，除了濫用行政權(quán)力，政府部門(mén)在政策上的變動(dòng)以及城市發(fā)展的需要都會(huì)成為影響政府履行承諾的誘因。即便是社會(huì)資本主體在簽訂 PPP 項(xiàng)目合同的過(guò)程中要求政府作出相關(guān)的承諾——例如對(duì)項(xiàng)目支持的保證、外匯匯出的保證、不競(jìng)爭(zhēng)的保證以及經(jīng)營(yíng)期的保證等——來(lái)防范比一般投資項(xiàng)目更大的政治風(fēng)險(xiǎn)，由于司法途徑很難對(duì)此類(lèi)違約進(jìn)行救濟(jì)，也沒(méi)有更好的其他方式來(lái)強(qiáng)制此類(lèi)承諾的履行，此政府權(quán)力尋租的案例屢見(jiàn)不鮮，成為 PPP 發(fā)展過(guò)程中存在的最大障礙。

二、私人主體所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

私人主體也存在不履行合同約定的風(fēng)險(xiǎn)，其主要原因是對(duì)額外利益追逐所導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)和其本身技術(shù)與能力的限制導(dǎo)致合同的無(wú)法履行?；谛畔⒉粚?duì)稱(chēng)理論，私人主體在 PPP 合同體系的履行過(guò)程中可以根據(jù)其專(zhuān)業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)獲取更優(yōu)的合同條件。政府與項(xiàng)目公司在項(xiàng)目移交過(guò)程中，項(xiàng)目公司也可能憑借專(zhuān)業(yè)上的優(yōu)勢(shì)在政府對(duì)于項(xiàng)目完成情況不甚了解的情況下隱瞞相關(guān)信息，從而獲取額外的利益。此外，由于眾多 PPP 項(xiàng)目合同期限長(zhǎng)達(dá)二、三十年之久，在這類(lèi)長(zhǎng)期的 PPP 項(xiàng)目中，其投資回收期相應(yīng)地也較長(zhǎng)。而與此相對(duì)應(yīng)的，銀行的長(zhǎng)期貸款期限一般最長(zhǎng)只有10 年。因此，在 10 年的貸款期結(jié)束后，PPP 項(xiàng)目可能會(huì)面臨二次融資的問(wèn)題。雖然通過(guò)資產(chǎn)證券化等其他創(chuàng)新的金融模式進(jìn)行融資的情形下，可以克服融資期限的問(wèn)題，但其他一些不確定因素也會(huì)隨之而來(lái)。 三、其他因素所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn) 由于目前現(xiàn)有的 PPP 項(xiàng)目合同中大多是一些比較寬泛的、開(kāi)放的、指導(dǎo)性的條款，正是由于這些特性導(dǎo)致了 PPP 項(xiàng)目合同具有一定的不確定性。造成該情況主要有三個(gè)原因，第一，是出于對(duì)交易成本的考慮。無(wú)論在何種交易中，如果合同訂立地越詳細(xì)，交易雙方所需要支付的談判成本、交易成本就越高，因此對(duì)于一些發(fā)生概率比較小、風(fēng)險(xiǎn)不大的內(nèi)容就會(huì)在合同中被簡(jiǎn)略。第二，由于 PPP 項(xiàng)目長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，在 PPP 項(xiàng)目合同的最初訂立之時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)將來(lái)可能發(fā)生的所有情況。不能對(duì)無(wú)法預(yù)料的事由進(jìn)行約定同樣會(huì)造成合同的不完備。第三，PPP 項(xiàng)目合同標(biāo)準(zhǔn)文本不夠完善，由于我國(guó)的PPP 項(xiàng)目還處于起步階段，政府主體以及私人主體對(duì)此經(jīng)驗(yàn)尚缺，很多情況下僅僅把一種項(xiàng)目意向書(shū)作為指導(dǎo)整個(gè) PPP 項(xiàng)目的項(xiàng)目合同，以至于出現(xiàn)了無(wú)法遇見(jiàn)的情況無(wú)法收?qǐng)龅臍埦帧?/p>

因此，對(duì)于政府介入 PPP 項(xiàng)目這一行為需要通過(guò)法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)制，在 PPP 合同中對(duì)政府介入的條件，介入的時(shí)間，能夠做出的行為進(jìn)行約定，可以在一定程度上規(guī)范政府的行政權(quán)力，使得政府不能隨意地對(duì) PPP 項(xiàng)目合同以及其所作出的承諾進(jìn)行變更。在 PPP 項(xiàng)目合同中各法律主體需要針對(duì)相應(yīng)問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)，特別是在不可預(yù)見(jiàn)的事由出現(xiàn)之后所導(dǎo)致的利益分配情況的變化，進(jìn)行再次協(xié)商。

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