◎劉凡

構(gòu)建完整的跨行政區(qū)劃人民法院體系，推進(jìn)司法體制改革

◎劉凡

劉凡

設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，是此輪司法體制改革工作中的一個(gè)亮點(diǎn)，對(duì)于解決多年來(lái)困擾我國(guó)司法審判中出現(xiàn)的地方保護(hù)主義問(wèn)題具有重要的意義。我們高度贊同中共中央關(guān)于設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院的決定。

但在調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)，改革措施還存在一定的局限性。一是地方設(shè)置的案件跨行政區(qū)劃管轄范圍仍局限在省級(jí)內(nèi)部，不僅難以增進(jìn)法院審判的獨(dú)立性，而且在管轄上疊床架屋，司法機(jī)關(guān)更顯臃腫。二是目前最高人民法院設(shè)置巡回法庭的制度設(shè)計(jì)，案件受理與職能分工未改，只有訴訟地點(diǎn)的變化，沒(méi)有審級(jí)設(shè)置的突破，可能導(dǎo)致最高人民法院內(nèi)部司法決策差異增大。這與通過(guò)設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院，破除地方保護(hù)主義藩籬、解決“特殊案件”的“主客場(chǎng)”問(wèn)題和專業(yè)性較強(qiáng)案件集中審理問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的國(guó)家屬性的改革目標(biāo)，還有一定距離。

我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，案件數(shù)量巨大且逐年上升，法官基數(shù)較大，不可能像一些中小國(guó)家那樣實(shí)行全部法官由最高行政長(zhǎng)官或最高權(quán)力機(jī)關(guān)任命。通過(guò)設(shè)置跨行政區(qū)劃法院，徹底解決一些案件的“主客場(chǎng)”問(wèn)題，是司法體制改革應(yīng)當(dāng)努力的方向。當(dāng)前司法體制改革已推進(jìn)到“深水區(qū)”，跨行政區(qū)劃人民法院改革須在體制上取得新的突破。中央應(yīng)進(jìn)一步明確“構(gòu)建與行政區(qū)劃適當(dāng)分離、審級(jí)科學(xué)合理、適合我國(guó)國(guó)情的、完整的跨行政區(qū)劃人民法院體系”的目標(biāo)導(dǎo)向，推進(jìn)對(duì)“特殊案件”和專業(yè)性較強(qiáng)案件的集中審理。具體建議如下：

一、加快設(shè)立跨行政區(qū)劃法院。以現(xiàn)有的跨行政區(qū)劃法院、海事法院和鐵路法院中、基層法院為基礎(chǔ)，在不增加機(jī)構(gòu)、不增加編制的情況下，置換審判隊(duì)伍。在每省設(shè)置與案件數(shù)量相適應(yīng)的跨行政區(qū)劃人民法院，集中審理行政案件、涉外商事和海事案件、跨省級(jí)行政區(qū)劃商事、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和環(huán)境保護(hù)案件，解決存在已久的地方保護(hù)主義問(wèn)題。這類跨行政區(qū)劃法院為中級(jí)法院一審建制，可在鐵路法院和海事法院基礎(chǔ)設(shè)置巡回法庭，方便群眾訴訟。對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的商事案件和行政案件的地方保護(hù)主義問(wèn)題，通過(guò)最高人民法院制定管轄規(guī)則，實(shí)行“第三方”跨行政區(qū)劃人民法院管轄，徹底解決案件的“主客場(chǎng)”問(wèn)題。

二、設(shè)立跨行政區(qū)劃上訴法院。參照最高人民法院設(shè)立巡回法庭的做法，按照東、南、西、北、中五個(gè)地理分區(qū)，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌設(shè)立跨行政區(qū)劃上訴法院，審理一審跨行政區(qū)劃人民法院上訴的二審案件，再審由最高人民法院受理。由此形成完備的跨區(qū)劃人民法院體制，徹底解決法院“去地方化”問(wèn)題。五個(gè)上訴法院屬于高級(jí)法院建制，可到所轄各省市巡回審判。

三、構(gòu)建三級(jí)跨行政區(qū)劃國(guó)家訴訟體系。一些普通的刑事、民事案件，可由省內(nèi)三級(jí)審判系統(tǒng)完成。最高人民法院集中精力管理跨行政區(qū)劃人民法院系統(tǒng)，對(duì)應(yīng)當(dāng)由省內(nèi)法院終審或再審的案件原則上不再受理。以解決多年來(lái)最高法院受理案件過(guò)多、管理四級(jí)法院鞭長(zhǎng)莫及的問(wèn)題，有利于最高人民法院統(tǒng)一行使好國(guó)家司法權(quán)。

四、完善跨行政區(qū)劃法院的管理體制。與審理特殊案件和專業(yè)性較強(qiáng)案件的性質(zhì)對(duì)應(yīng)，跨行政區(qū)劃法院、上訴法院由中央統(tǒng)一管理，法官由全國(guó)人大常委會(huì)任免，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政統(tǒng)一保障。同時(shí)，在跨區(qū)劃法院內(nèi)全面探索司法體制改革舉措，實(shí)行審理者裁判、裁判者負(fù)責(zé)，落實(shí)扁平化管理，精簡(jiǎn)設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，保證審判質(zhì)效。為確?？缧姓^(qū)劃法院能夠依法履職，跨行政區(qū)劃法院的機(jī)構(gòu)規(guī)格應(yīng)當(dāng)與其職能相對(duì)應(yīng)。

此外，根據(jù)人民法院與人民檢察院對(duì)應(yīng)設(shè)置原則，我們建議同步設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民檢察院。

（劉凡，民革中央副主席。本文為作者在全國(guó)政協(xié)十二屆五次會(huì)議上代表民革中央、全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)所作的大會(huì)發(fā)言。編入本刊時(shí)，題目有所變動(dòng)/責(zé)編 王宇航）