◆馬志英 / 文

《上海市食品安全條例》重點(diǎn)和亮點(diǎn)內(nèi)容解讀 (一)

◆馬志英 / 文

編者按

3月20日，被稱為“史上最嚴(yán)”的《上海食品安全條例》開始實(shí)施。為全力保障廣大市民“舌尖上的安全”，建設(shè)市民滿意的食品安全城市，本刊特邀請(qǐng)食品安全專家馬志英為我們解讀《上海食品安全條例》重點(diǎn)及亮點(diǎn)內(nèi)容。馬志英現(xiàn)任上海市食品研究所技術(shù)總監(jiān)、上海市食品協(xié)會(huì)專家委員會(huì)主任、上海市食品學(xué)會(huì)食品安全專業(yè)委員會(huì)主任。作為食品安全專家，他曾參加《上海市食品安全條例》修訂的專家咨詢等工作。解讀內(nèi)容將分三期刊登。

一、《上海市食品安全條例》立法背景和意義

《上海市食品安全條例》（下稱條例）在2015年初開始啟動(dòng)制定，歷經(jīng)2年時(shí)間，經(jīng)上海市人大常委會(huì)三次審議、三次聽取全體市人大代表意見后，于2017年1月20經(jīng)市十四屆人大五次會(huì)議表決通過，并于2017年3月20日正式實(shí)施。

《條例》是在原2011年發(fā)布的“上海市實(shí)施《中華人民共和國(guó)食品安全法》辦法”（下稱實(shí)施辦法）基礎(chǔ)上進(jìn)行修改制定的，原《實(shí)施辦法》對(duì)于構(gòu)建上海市食品安全現(xiàn)代治理體系、保障市民健康、維護(hù)城市安全發(fā)揮了積極作用。但《實(shí)施辦法》難以適應(yīng)全面落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”、食品安全國(guó)家戰(zhàn)略和新《食品安全法》的需要，亟需制定適應(yīng)新形勢(shì)下食品安全工作需要、體現(xiàn)超大型城市特點(diǎn)的《上海市食品安全條例》，以容納更多的創(chuàng)制性規(guī)定，進(jìn)一步從法治層面完善食品安全監(jiān)管體制機(jī)制，提升上海市食品安全水平。這次修法工作著力“三個(gè)堅(jiān)持”：堅(jiān)持最嚴(yán)的要求，在上海地方立法中突出創(chuàng)制性的特點(diǎn)，嚴(yán)格落實(shí)食品安全各方責(zé)任;堅(jiān)持最嚴(yán)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，倒逼企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任;堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力解決食品安全突出問題。制定《條例》，是推動(dòng)解決上海市食品安全短板問題，積極回應(yīng)社會(huì)和廣大市民對(duì)食品安全的普遍關(guān)切和期盼。

上海作為一個(gè)超大型城市，保障人民群眾“舌尖上的安全”歷來是全市工作的重中之重。近年來，食品安全總體狀況繼續(xù)保持有序、可控、穩(wěn)中向好的態(tài)勢(shì)。以2016年為例，上海各類食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)總體合格率為97.3%，較前一年提高了0.3個(gè)百分點(diǎn)；共報(bào)告發(fā)生集體性食物中毒事件7起，中毒人數(shù)229人（無死亡），集體性食物中毒發(fā)生率為0.95例/10萬人口，繼續(xù)保持在2011年以來集體性食物中毒報(bào)告發(fā)生率不高于1例/10萬人口的較低水平。

但是上海市食品安全還是存在不少問題，主要表現(xiàn)在食品行業(yè)基礎(chǔ)仍然較差，“小”“散”的整體產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀仍沒有根本改變，上海年銷售額在2000萬元以上的規(guī)模企業(yè)僅占企業(yè)總數(shù)的18%左右，全市通過HACCP等體系認(rèn)證的生產(chǎn)企業(yè)數(shù)僅占20.6%，企業(yè)管理水平也參差不齊，企業(yè)法人、負(fù)責(zé)人的食品安全意識(shí)依然薄弱；有些企業(yè)的生產(chǎn)衛(wèi)生狀況仍不盡如人意，這也是監(jiān)督檢查中最常見的問題，占日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題的60%以上。違法行為仍時(shí)有發(fā)生，為追求高額利潤(rùn)，鋌而走險(xiǎn)，甚至衍生成為行業(yè)“潛規(guī)則”；上海市的食品和食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)外來依存度高，源頭尚未得到控制；在食品安全的綜合執(zhí)法實(shí)行中專業(yè)性較弱；上海地區(qū)部分食品合格率偏低，特別是養(yǎng)殖水產(chǎn)品、餐飲即食食品等多年來風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)合格率相比其他食品都出現(xiàn)較低的水平；還有食品安全的風(fēng)險(xiǎn)交流不充分，生產(chǎn)者、消費(fèi)者、政府、媒體和專家各方面的信息不對(duì)稱，出現(xiàn)的問題不少。同時(shí)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入，食用農(nóng)產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)食品、小型餐飲服務(wù)等還存在一些短板問題，不能適應(yīng)全市人民對(duì)食品安全的更高期待。有必要完善本市食品監(jiān)管的體制機(jī)制，固化食品安全工作的成功經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)推動(dòng)解決群眾反映的突出問題。

制定《條例》是貫徹上海建設(shè)市民滿意的食品安全城市、建成現(xiàn)代化國(guó)際大都市的內(nèi)在要求?！笆濉笔巧虾＝ㄔO(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的關(guān)鍵時(shí)期，市委、市政府提出了“建設(shè)市民滿意的食品安全城市”的目標(biāo)。圍繞這一工作目標(biāo)，有必要通過立法明確食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主體責(zé)任，依法賦予承擔(dān)食品安全監(jiān)管職責(zé)的政府職能部門相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力，強(qiáng)化制度規(guī)范，以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求構(gòu)建本市“舌尖上的安全”體系，展示上?，F(xiàn)代化國(guó)際大都市的形象，進(jìn)一步提升上海城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力和軟實(shí)力。同時(shí)，制定《條例》是落實(shí)黨中央加強(qiáng)食品安全工作要求，全面實(shí)施《食品安全法》的迫切需要。習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)食品安全工作作出重要批示，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“四個(gè)最嚴(yán)”，全面做好食品安全工作。為了落實(shí)黨中央要求、確保國(guó)家法律在本市的有效實(shí)施，有必要結(jié)合本市實(shí)際，對(duì)食品安全監(jiān)管作出具體的細(xì)化規(guī)定，充分體現(xiàn)實(shí)施國(guó)家食品安全戰(zhàn)略，從嚴(yán)落實(shí)政府及各部門的食品安全監(jiān)管責(zé)任，從嚴(yán)加強(qiáng)食品安全源頭治理，從嚴(yán)落實(shí)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任，著力解決食品安全突出問題，從嚴(yán)防控食品安全風(fēng)險(xiǎn)，從嚴(yán)處罰食品安全違法行為。

二、《上海市食品安全條例》框架及其主要內(nèi)容

《上海市食品安全條例》共計(jì)八章一百一十五條，根據(jù)國(guó)家《食品安全法》的規(guī)定，從原來的《實(shí)施辦法》六章擴(kuò)展為八章，保留《總則》、《食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販》、《監(jiān)督管理》、《法律責(zé)任》、《附則》五章；調(diào)整一章，將《一般規(guī)定》更名為《食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)》；增加《食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)》、《食品安全事故預(yù)防與處置》兩章。條文數(shù)量，從六十二條增加到一百一十五條，其中，全新條文五十三條，修改條文五十五條，修訂幅度達(dá)93.8%。內(nèi)容上，補(bǔ)充細(xì)化了市場(chǎng)準(zhǔn)入的一般規(guī)定、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任、食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)要求等內(nèi)容。

總體內(nèi)容來看，《條例》完善了食品安全監(jiān)管體制和相關(guān)的政府職責(zé)，著力消除食品安全監(jiān)管縫隙;設(shè)置了嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化源頭治理，通過嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入，防止不合格的食品流入市場(chǎng);落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)企業(yè)主體責(zé)任，針對(duì)本市食品安全重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善相關(guān)監(jiān)管措施;增設(shè)食用農(nóng)產(chǎn)品一節(jié)，加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管;根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，總結(jié)本市有關(guān)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管;從保障食品安全和滿足市民日常飲食需求相結(jié)合出發(fā)，著力加強(qiáng)對(duì)無證食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的綜合治理;根據(jù)食品安全的實(shí)際，擴(kuò)大了監(jiān)管的覆蓋面，強(qiáng)化了重點(diǎn)食品和相關(guān)業(yè)態(tài)的監(jiān)管;延續(xù)和固化本市食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系建設(shè)，加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、事故處置和社會(huì)監(jiān)督;著力解決食品安全違法成本低、執(zhí)法成本高的問題，警示食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)守食品安全法律底線，嚴(yán)厲打擊食品安全違法行為。

三、《上海市食品安全條例》重點(diǎn)和亮點(diǎn)內(nèi)容解讀

亮點(diǎn)之一：完善統(tǒng)一全市食品安全監(jiān)管體制

上海市原先的食品安全監(jiān)管體制是由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管部門監(jiān)管食品生產(chǎn)、工商行政管理部門監(jiān)管食品流通、食品藥品管理部門監(jiān)管餐飲等分段監(jiān)管模式，這種監(jiān)管模式存在各部門之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)問題，造成監(jiān)管有盲區(qū)和縫隙，最有代表性的例子就是豆芽菜監(jiān)管歸屬哪個(gè)部門的問題，當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、工商行政各監(jiān)管部門沒有統(tǒng)一意見，造成無人監(jiān)管的局面，后經(jīng)國(guó)務(wù)院和各省市政府主管部門協(xié)調(diào)才得以解決。上海市的食品安全監(jiān)管先后經(jīng)幾次調(diào)整，逐漸形成統(tǒng)一監(jiān)管模式。這次《條例》明確了由食品藥品管理部門統(tǒng)一監(jiān)管的體制。規(guī)定市、區(qū)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，市、區(qū)人民政府設(shè)立食品藥品安全委員會(huì)，主要承擔(dān)研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作等職責(zé)，通過列舉方式重點(diǎn)規(guī)定政府主要監(jiān)管部門職責(zé)：市食品藥品監(jiān)督管部門負(fù)責(zé)對(duì)食品、食品添加劑生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理；對(duì)食品安全事故的應(yīng)急處置和調(diào)查處理進(jìn)行組織指導(dǎo)；對(duì)突發(fā)食品安全事件處置中監(jiān)管職責(zé)存在爭(zhēng)議、尚未明確的事項(xiàng)，先行承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)；市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)對(duì)本市與食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的質(zhì)量安全實(shí)施監(jiān)督管理；區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)本區(qū)域內(nèi)的食品、食品添加劑及食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理等。建立市、區(qū)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)三級(jí)食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)、解決多頭分管、責(zé)任不清、職能交叉的問題。針對(duì)過去對(duì)一些食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售監(jiān)管存在多頭分管、責(zé)任不清的問題，這次《條例》規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品的銷售活動(dòng)納入《食品安全法》調(diào)整范圍，由食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一監(jiān)管；縣級(jí)人民政府食藥監(jiān)部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)立食藥監(jiān)派出機(jī)構(gòu)，將監(jiān)管服務(wù)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層，有效提升監(jiān)管效能；將市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的成果予以總結(jié)和固化，對(duì)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門及其派出機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)作了原則性規(guī)定。

（未完待續(xù)）