李自國

“一帶一路”北京峰會將協(xié)商確定下一階段雙多邊重點合作領域，制定面向未來五年甚至更長時間的合作規(guī)劃，細化具體的行動方案。這表明，“一帶一路”正在從項目嘗試向全面落地階段邁進

“一帶一路”是中國外交轉型的標志，而國際合作高峰論壇則意味著“一帶一路”從共商向全面共建轉型。三年多來，已有100多個國家和國際組織表示支持“一帶一路”倡議，共商成果顯著。但共建不同于共商，將涉及更多細節(jié)內容和利益分配，不僅有項目對接，還有規(guī)則、制度、法律對接，其難度更大，任務更艱巨。

“一帶一路”開啟中國外交

新時代

從中長期視角看，“一帶一路”倡議是中國外交由被動應付向主動謀劃轉變的標志，從此進入一個新時代。除“一帶一路”倡議外，這期間中國還提出了關于國際關系、全球治理的一系列主張。在對美關系上，向美方提出構建“不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏”的新型大國關系；在國家間關系上，中國提出構建以合作共贏為核心的新型國際關系；在安全合作上，提出了“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的亞洲新安全觀；在全球經(jīng)濟治理上，提出“開放、包容、聯(lián)動、創(chuàng)新”的新思想。在上述關于全球治理和地區(qū)發(fā)展的倡議中，即使美國等西方國家不積極，甚至不支持，中國也有能力和手段落實“一帶一路”倡議。原因有二：一是“一帶一路”聚焦發(fā)展問題，而沿線國家最強烈的訴求是發(fā)展；二是中國自己有“走出去”的動力和需求，并組建了亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”）、絲路基金、雙邊合作基金等“金盾”。

“一帶一路”倡議使中國出現(xiàn)三大根本性變化

1. 從接受和學習國際規(guī)則向嘗試參與制定規(guī)則轉變。改革開放就是調整自己，敞開懷抱，引入國際規(guī)則。加入世界貿易組織，就是按國際規(guī)則參與分工和競爭。在這個艱苦學習和接受規(guī)則的過程中，中國找到了自己的相對優(yōu)勢。盡管有時會受到西方的不公平待遇，如一些國家迄今不愿承認中國市場經(jīng)濟地位，但中國無疑是現(xiàn)有國際經(jīng)濟體系的受益者。在全球復蘇乏力、國際經(jīng)濟失去動能的關鍵時刻，中國希望通過“中國智慧”，推動形成更合理、更開放的國際經(jīng)濟新局面?！耙粠б宦贰笔侨碌姆簠^(qū)域經(jīng)濟合作理念，它不設門檻，不搞排他，通過“五通”構建一個從最惠國到自貿區(qū)之間的過渡階段，即“0.75版”自貿區(qū)。中國提議建立的亞投行更是明顯有別于西方主導的金融機構，明確貸款只考慮經(jīng)濟因素，不設政治條件。

2. 從分享別人的平臺，到提供自己的公共產(chǎn)品。不論是世貿組織，還是國際貨幣基金組織、世界銀行，中國都是后來者，是在別人提供的平臺上參與“游戲”。而經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在經(jīng)歷了兩百多年的沉積后，中國第一次有能力和自信提出自己的公共產(chǎn)品，使沿線國家乃至國際社會從中受益。國際社會對“一帶一路”的回應如此積極，也充分說明了它們對中國公共產(chǎn)品的信任和期待。

3. 在精神層面打破了西方所謂的“道義優(yōu)勢”?！耙粠б宦贰蓖耆饤壊┺暮椭贫葍?yōu)劣思想，以“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的“絲路精神”，聚焦各國最核心、最關心的問題——發(fā)展權。中國一再強調，發(fā)展才是硬道理，合作共贏才是相處之道。

“一帶一路”建設進入新階段

盡管現(xiàn)在國內外對“一帶一路”倡議仍有非議，但三年多的實踐表明，“一帶一路”作為新平臺取得令人矚目的進展，主要表現(xiàn)在以下方面：

1. 倡議得到國際社會的廣泛支持。目前，共有100多個國家和國際組織表示支持“一帶一路”倡議，中國與40多個國家和組織簽署了“一帶一路”合作備忘錄，與20多個國家簽署了產(chǎn)能合作協(xié)議，在5月“一帶一路”國際合作高峰論壇舉辦期間有望再與近20多個國家和國際組織商簽合作文件，這表明政策溝通效果明顯。

2. 設施聯(lián)通的好處深入人心。三年來，“要想富，先修路”的中國口號成為沿線國家的共識，哈薩克斯坦、阿塞拜疆、泰國等都爭當?shù)貐^(qū)物流中心，一大批重大項目啟動，如雅萬高鐵、中老鐵路、瓜達爾港建設等。設施聯(lián)通已由中方單方張羅變成共同行動，在物流軟環(huán)境建設方面，一些國家比中國還積極。

3. 亞投行成員超過亞開行。2017年3月，亞投行新批準13個意向成員加入亞投行，成員總數(shù)增加至70個，超過了經(jīng)營多年的亞洲開發(fā)銀行（簡稱亞開行，共67個經(jīng)濟體）。這一點，恐怕在提出亞投行時，包括我們自己都沒有想到。

4. 自貿區(qū)建設有多項突破。2015年11月，中國—東盟簽署《關于修訂<中國—東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議>及項下部分協(xié)議的議定書》，雙方自貿區(qū)進入2.0時代。2016年10月，中國與格魯吉亞自貿區(qū)談判完成，實現(xiàn)了中國在歐亞地區(qū)自貿區(qū)零的突破。中國與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟經(jīng)貿合作協(xié)議談判也正在進行中，有望很快形成初步清單。

5. 產(chǎn)能合作進展明顯。至2016年底，中國同“一帶一路”沿線20個國家共同建設了56個境外合作區(qū)，占總數(shù)的72.72%，累計投資185.5億美元，入?yún)^(qū)企業(yè)1082家，總產(chǎn)值506.9億美元。 2016年在沿線61個國家新簽對外承包工程項目合同額1260.3億美元，占總承包額的51.6%，同比增長36%。這些數(shù)據(jù)也印證了雙方在產(chǎn)能、交通基礎設施等領域的合作力度在加強。

從共商轉向共建新階段

共商主要是表明合作意愿，而共建則不僅是意愿表達，更重在行動。在過去一年多時間里，中方與部分國家已經(jīng)開始從框架協(xié)議轉向制訂合作路線圖，并開展了早期的共建探索。在雙邊層面，2016年9月，中國與哈薩克斯坦簽署《關于“絲綢之路經(jīng)濟帶”建設與“光明之路”新經(jīng)濟政策對接合作規(guī)劃》，提出從交通運輸、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、新興產(chǎn)業(yè)、金融、知識產(chǎn)權等七大領域深化合作。在小多邊層面，2016年6月，中蒙俄三國元首簽署《建設中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要》，從交通基礎設施、口岸建設和海關、檢驗檢疫監(jiān)管 、產(chǎn)能與投資、經(jīng)貿、人文、生態(tài)、邊境地區(qū)合作等領域規(guī)劃合作路線圖。在大多邊層面，如果說中俄簽署的《絲綢之路經(jīng)濟帶與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟對接合作聯(lián)合聲明》主要體現(xiàn)政治互信，那么2016年6月，中國商務部與歐亞經(jīng)濟委員會簽署的《關于正式啟動中國與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟經(jīng)貿合作伙伴協(xié)定談判的聯(lián)合聲明》，則開啟了雙方實質性談判進程。在產(chǎn)能合作上，柬埔寨西哈努克港經(jīng)濟特區(qū)已有百余家企業(yè)入駐，創(chuàng)造就業(yè)崗位1.6萬余個；中哈產(chǎn)能合作、中巴經(jīng)濟走廊等都有一大批項目落地。

2017年5月即將舉行“一帶一路”國際合作高峰論壇，除了總結過去，更重要的是規(guī)劃未來。中國外交部部長王毅表示，峰會將“協(xié)商確定下一階段雙多邊重點合作領域，制定面向未來五年甚至更長時間的合作規(guī)劃，細化具體的行動方案”，“推動項目落地，完善支撐體系”，這表明，“一帶一路”已從項目嘗試向全面落地階段邁進。

“一帶一路”的新挑戰(zhàn)、新任務

“一帶一路”沿線國家人口增速快，經(jīng)濟處于工業(yè)化或再工業(yè)化階段，道路、電力等基礎設施歷史欠賬多，這預示著“一帶一路”有巨大成長空間。但同時，隨著“一帶一路”進入項目大批落地新階段，投資風險也隨之大大增加。而沿線國家營商環(huán)境、法制環(huán)境、文化背景差異很大，“一帶一路”面臨“成長的煩惱”。主要表現(xiàn)在以下方面。

1. 地緣政治、安全風險與保護能力是否成正比？“一帶一路”沿線不少國家政治體制尚未定型，國家間關系復雜，歷史恩怨多，“三股勢力”（暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力）活躍，大國爭奪激烈。敘利亞亂局、烏克蘭危機、阿富汗動蕩、“伊斯蘭國”猖獗等都顯示出，該地區(qū)地緣政治和社會動蕩風險高。但中國的外交政策不可能出現(xiàn)大的變化，仍會堅守不向國外派一兵一卒，不干涉他國內政，不使用制裁或威脅使用制裁等外交基本政策。如何在復雜多變的局勢下，通過和平外交手段維護中國不斷拓展的海外利益是個艱巨的任務。

2. 能否形成經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈？中國企業(yè)走出去，在境外形成新產(chǎn)能。這要求中國國內產(chǎn)業(yè)必須成功升級，與周邊國家形成錯位發(fā)展，否則就會出現(xiàn)同質競爭，無法形成互補的產(chǎn)業(yè)鏈。如果升級與產(chǎn)能轉移不合節(jié)拍，中國與各國的經(jīng)貿摩擦反而會增加。另外，產(chǎn)能合作還要避免在境外形成新的產(chǎn)能過剩。目前，在個別國家和行業(yè)已有苗頭，如塔吉克斯坦的水泥生產(chǎn)隨著中國企業(yè)的大量進入，已出現(xiàn)嚴重飽和。

3. 能否撬動更多資本參與？據(jù)2017年初亞開行發(fā)布的《滿足亞洲基礎設施建設需求》報告，至2030年亞洲基礎設施每年至少需要1.5萬億美元。因此，僅憑亞投行、絲路基金等顯然無法滿足需求，需調動民營和西方資本，對“一帶一路”項目形成金融支撐。2017年1月，中國發(fā)展改革委等13家單位提出“共同建立‘一帶一路PPP工作機制”，在基礎設施等領域積極推廣PPP模式。但不論國內，還是境外，民資進入基礎設施項目的管制還是不少，困難很多。另外，鑒于基礎設施項目投資金額大、回收期限長、地緣政治風險高，聯(lián)合國際資本，如世界銀行、亞開行、西方企業(yè)對項目進行聯(lián)合融資，可有效降低“賴賬”風險?！耙粠б宦贰表椖繃H化需要大智慧。

4. 能否克服文化差異，避開“七七定律”？“一帶一路”沿線國家歷史、宗教、文化差異大，很多情況不同于國內。比如，土地私有，拆遷難度大；宗教規(guī)范和要求多；工作習慣和效率差別大等。中國企業(yè)“搞定政府就可以甩開膀子干”的簡易思路恐難行得通?！捌咂叨伞笔侵冈诳鐕①徶?，70%的并購沒有實現(xiàn)預期商業(yè)價值，其中又有70%的失敗源于并購后的文化整合。盡管現(xiàn)階段在沿線的跨國并購不多，但這條“金科玉律”也為中國投資提出了預警，不可不察。

5. 如何避開環(huán)境陷阱？環(huán)境與發(fā)展是一對不易調和的矛盾，特別是對正在工業(yè)化或再工業(yè)化階段的“一帶一路”沿線國家來說，更是如此。盡管中國提供的產(chǎn)能多是適合當?shù)貒榈膬?yōu)質產(chǎn)能，但各國仍不時出現(xiàn)產(chǎn)能合作就是轉移污染的質疑。實踐也表明，環(huán)境問題對項目落地的阻力在加大，如緬甸密松水電站、柬埔寨柴阿潤水電站等，都是以破壞環(huán)境為由而擱淺的案例。這也提醒我們，分國別研究沿線國家的環(huán)境容量和適宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)的這一任務愈顯緊迫。

未來數(shù)年的優(yōu)先任務

2017年3月，國務委員楊潔篪在接受《人民日報》采訪時提到，中方期望在“規(guī)劃長遠合作愿景”方面達成重要成果?！耙粠б宦贰痹谶^去三年多時間里，主要是通過“點”，即一個個項目來體現(xiàn)合作成果，要形成“面”上規(guī)模化的合作，則需要在規(guī)則、標準等方面下功夫。

1. 形成統(tǒng)一或互認的技術標準。2015年10月，推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室發(fā)布了《標準聯(lián)通“一帶一路”行動計劃（2015-2017）》，提出從十個方面推動形成地區(qū)或國際標準，首先是標準交流、互認，然后在一些重大行業(yè)，如電力、輪軌交通、環(huán)保、信息技術、新能源、中醫(yī)藥、紡織等行業(yè)制定國際標準。標準的統(tǒng)一會極大地方便項目實施，有利于準確核算成本。該計劃已經(jīng)到期，且目前成果有限，未來應凝聚各國共識，加速落實。

2. 提供更好的制度保障。如果說關稅是硬障礙，那么手續(xù)繁雜、通關不暢、制度標準差異、簽證難、雙重征稅等問題則是困擾著合作的無形障礙。沒有規(guī)矩，難成方圓，要使合作更深入，就需要法律制度保障。2016年6月，中國與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟啟動對接談判，談的顯然不僅僅是項目清單，更多的是規(guī)則（如貿易規(guī)則、交通運輸便利化規(guī)則），以及如何降低各種制度性交易成本。在中哈的對接規(guī)劃中也提到，“愿加強兩國稅務機關的溝通合作，對避免雙重征稅有關問題進行磋商，包括加強相關協(xié)定的執(zhí)行力度”。近年，中國與有關國家每年都發(fā)布《中國—東盟（柬老緬越）貿易便利化研究報告》，以期通過揭示問題，改善規(guī)制環(huán)境，提高口岸效率，便利人員往來。具有法律約束力的制度對接談判肯定不易，但一旦成功則長期獲益，應考慮以已生效的世貿組織《貿易便利化協(xié)定》為藍本，加速制度和規(guī)則對接。

3. 務實合作，降低過高期待?！耙粠б宦贰苯ㄔO是一個長期的、按照市場規(guī)律推進的區(qū)域經(jīng)濟一體化進程。它不是政府決策，更不是政治運動。在共商的過程中，一些國家形成了極高的、甚至不切實際的期待。如中泰鐵路建設多次推遲，其原因之一就是泰方期待“考慮中泰關系的友好利率”。未來，以企業(yè)為主體、市場化運作為原則，應進一步落到實處。中國需要從鄭和下西洋的歷史中汲取經(jīng)驗和教訓，避免“掙了面子，失了里子”。

4. 要考慮項目的可持續(xù)性和民眾受益感。共建“一帶一路”是要把蛋糕做大，形成聯(lián)動發(fā)展。項目落地固然重要，但“扎根”更重要，否則有關國家就會對“共享”產(chǎn)生懷疑。在“一帶一路”建設中，除了幫助沿線國家建設項目，還需要設身處地為對方研判項目的可持續(xù)性，爭取使項目為當?shù)孛癖妿黹L期收益。

（作者為中國國際問題研究院歐亞所副所長）