韋青松

【摘 要】文章探討了公益類(lèi)科研院所章程的價(jià)值功能，從章程缺乏理念認(rèn)同、章程法律地位不明確、章程制定程序缺失等方面分析公益類(lèi)科研院所章程建設(shè)的困境和問(wèn)題，并對(duì)如何加快公益類(lèi)科研院所章程建設(shè)提出了相關(guān)對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】公益；科研院所；章程；建設(shè)；對(duì)策

【中圖分類(lèi)號(hào)】G322.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2017）08-0011-04

公益類(lèi)科研院所是創(chuàng)新體系的重要組成部分，是提供社會(huì)科技類(lèi)公共物品的主體，是以政府財(cái)政投入為主的公益性社會(huì)組織。公益類(lèi)科研院所大部分是按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的有關(guān)規(guī)定設(shè)立的事業(yè)單位。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》的要求，申請(qǐng)事業(yè)單位法人設(shè)立登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交“事業(yè)單位章程草案”。作為事業(yè)單位的公益類(lèi)科研院所，章程是其設(shè)立的法定要件，章程在彰顯公益類(lèi)科研院所的獨(dú)立法人地位、明確治理結(jié)構(gòu)、承載文化精神等方面具有重要的作用。因此，研究探討公益類(lèi)科研院所推進(jìn)章程建設(shè)的路徑措施對(duì)完善公益類(lèi)科研院所法人治理結(jié)構(gòu)，提高公益類(lèi)科研院所自主權(quán)，以及促進(jìn)公益類(lèi)科研院所創(chuàng)新發(fā)展具有重要的意義。

1 公益類(lèi)科研院所章程的價(jià)值功能

1.1 章程是公益類(lèi)科研院所設(shè)立的法定要件和自身運(yùn)行的根本性準(zhǔn)則

公益類(lèi)科研院所作為事業(yè)單位法人，按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》第三十七條規(guī)定“申請(qǐng)事業(yè)單位法人設(shè)立登記，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)構(gòu)提供下列文件：（一）事業(yè)單位法人設(shè)立（備案）登記申請(qǐng)書(shū)……（三）事業(yè)單位章程草案”。從以上法律規(guī)定可以看出，在全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下，制定并按照章程規(guī)范辦事是法律對(duì)公益類(lèi)科研院所的基本要求。

章程作為公益類(lèi)科研院所按照法律規(guī)定和嚴(yán)格程序制定的規(guī)范性文件，從內(nèi)容上看，其規(guī)定了公益類(lèi)科研院所的職責(zé)使命、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織管理、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理等根據(jù)性事項(xiàng)；從地位上看，章程是將國(guó)家對(duì)公益類(lèi)科研院所的法律規(guī)定具體化的重要體現(xiàn)，也是公益類(lèi)科研院所內(nèi)部制度制定的重要依據(jù)，因此章程具有承上啟下的重要地位；從效力上看，雖然公益類(lèi)科研院所不具備立法權(quán)，但章程作為公益類(lèi)科研院所的行為規(guī)范，由于其規(guī)定了公益類(lèi)科研院所的根本性事項(xiàng)和經(jīng)過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的制定程序，因此章程對(duì)公益類(lèi)科研院所的內(nèi)部成員和外部利益相關(guān)主體都具有較強(qiáng)的效力。因此，內(nèi)容的根本性、地位的重要性和效力的約束性決定了章程是公益類(lèi)科研院所自身運(yùn)行的根本性準(zhǔn)則。

1.2 章程是公益類(lèi)科研院所法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體

《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕37號(hào)）提出：“事業(yè)單位章程是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體和理事會(huì)、管理層的運(yùn)行規(guī)則，也是有關(guān)部門(mén)對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)。”《十三五國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》提出：“按照事業(yè)單位分類(lèi)改革方案，繼續(xù)深化公益類(lèi)科研院所改革，建設(shè)完善法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)科研機(jī)構(gòu)實(shí)行章程管理，健全規(guī)章制度體系，逐步推進(jìn)科研去行政化。”公益類(lèi)科研院所作為事業(yè)單位，按照上述政策規(guī)定，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的核心是要構(gòu)建以章程為核心的公益類(lèi)科研院所制度體系，明確公益類(lèi)科研院所與政府、公益類(lèi)科研院所與社會(huì)之間的關(guān)系，界定各自的權(quán)力義務(wù)；確定行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，理清各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍，從而強(qiáng)化公益類(lèi)科研院所的法人地位，落實(shí)公益類(lèi)科研院所用人自主權(quán)、收入分配自主權(quán)、運(yùn)營(yíng)管理自主權(quán)，激發(fā)公益類(lèi)科研院所的創(chuàng)新活力和潛力，更好地為社會(huì)提供科技公共服務(wù)。

1.3 章程是公益類(lèi)科研院所傳承文化歷史和精神理念的重要手段

公益類(lèi)科研院所在長(zhǎng)期的改革發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)過(guò)歲月的沉淀、時(shí)代的選擇和歷史的傳承，每一個(gè)公益類(lèi)科研院所都形成了各自獨(dú)特的歷史和文化，也擁有各自特色的精神和理念，這些都是公益類(lèi)科研院所寶貴的財(cái)富。通過(guò)把公益類(lèi)科研院所的文化歷史和精神理念寫(xiě)入章程，可以更好地宣揚(yáng)公益類(lèi)科研院所的理念，弘揚(yáng)其精神，呈現(xiàn)其歷史，傳承其文化，彰顯其使命，從而更好地發(fā)揮章程凝人心、聚人力、促創(chuàng)新的作用。

2 公益類(lèi)科研院所推進(jìn)章程建設(shè)的困境與問(wèn)題

2.1 公益類(lèi)科研院所章程建設(shè)缺乏理念認(rèn)同

按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，公益類(lèi)科研院所申請(qǐng)事業(yè)單位法人設(shè)立登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交“事業(yè)單位章程草案”，但公益類(lèi)科研院所完成事業(yè)單位法人設(shè)立登記后，并沒(méi)有真正出臺(tái)章程，也沒(méi)有按照章程規(guī)定進(jìn)行單位管理，章程成為公益類(lèi)科研院所設(shè)立登記的工具而不是成為其“憲法”；同時(shí)，為適應(yīng)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的需要，國(guó)家有關(guān)部門(mén)印發(fā)了《事業(yè)單位章程示范文本》，并選擇若干事業(yè)單位作為章程試點(diǎn)單位，但政府、公益類(lèi)科研院所、社會(huì)公眾等各利益相關(guān)主體對(duì)章程建設(shè)的重要性缺乏認(rèn)識(shí)，推進(jìn)章程建設(shè)的積極性、主動(dòng)性不高，影響了公益類(lèi)科研院所章程建設(shè)各項(xiàng)工作的有效推進(jìn)。

2.2 公益類(lèi)科研院所章程的法律地位不明確

公益類(lèi)科研院所章程的法律地位決定了其法律效力。目前，在我國(guó)現(xiàn)有的法律政策體系中，只有《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》《十三五國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》等文件提到事業(yè)單位章程管理問(wèn)題，但還缺乏法律層面的明確規(guī)定。例如，《教育法》明確規(guī)定：設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須“有組織機(jī)構(gòu)和章程”，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)“按照章程自主管理”。由于公益類(lèi)科研院所章程缺乏像學(xué)校章程一樣的法律規(guī)定，導(dǎo)致公益類(lèi)科研院所章程缺乏明確的法律淵源，章程法律效力得不到保證，嚴(yán)重制約了公益類(lèi)科研院所章程建設(shè)的推進(jìn)。

2.3 公益類(lèi)科研院所章程的制定與修改缺乏規(guī)范的程序和流程

公益類(lèi)科研院所章程的研究起草、審議通過(guò)、實(shí)施修改等過(guò)程都應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)范的程序和流程，但目前對(duì)于公益類(lèi)科研院所章程的制定主體、制定原則、制定程序、修改流程等一系列事項(xiàng)都缺乏明確的規(guī)定和要求，制約了公益類(lèi)科研院所章程的建設(shè)工作。

2.4 管理體制機(jī)制的路徑依賴(lài)性制約公益類(lèi)科研院所章程建設(shè)

公益類(lèi)科研院所一般為財(cái)政全額撥款的公益一類(lèi)事業(yè)單位，政府一般居于主導(dǎo)地位，公益類(lèi)科研院所管理具有“行政化”的色彩，突出表現(xiàn)為行政對(duì)學(xué)術(shù)的控制，公益類(lèi)科研院所的科研項(xiàng)目立項(xiàng)、人事管理、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等都受到行政領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)主管機(jī)關(guān)的控制，公益類(lèi)科研院所缺乏自主權(quán)，由此形成了較為穩(wěn)定的公益類(lèi)科研院所管理體制機(jī)制，公益類(lèi)科研院所的運(yùn)行管理對(duì)現(xiàn)在管理體制機(jī)制存在很強(qiáng)的依賴(lài)性，在路徑依賴(lài)的影響下，作為公益科研院所依章自主管理的重要依據(jù)，章程與公益類(lèi)科研院所原有的管理體制機(jī)制的價(jià)值取向明顯不同，章程注重賦予公益類(lèi)科研院所自主權(quán)，而原有的管理體制機(jī)制強(qiáng)調(diào)政府的控制性和指導(dǎo)性，原有管理體制機(jī)制的強(qiáng)大慣性，使章程難以有效約束政府權(quán)力，無(wú)法真正提高公益類(lèi)科研院所的自主權(quán)，不利于公益類(lèi)科研院所的章程建設(shè)。

3 加快推進(jìn)公益類(lèi)科研院所章程建設(shè)的對(duì)策建議

3.1 深化對(duì)公益類(lèi)科研院所章程建設(shè)的認(rèn)識(shí)，落實(shí)公益類(lèi)科研院所的辦所自主權(quán)

當(dāng)前，在公益類(lèi)科研院所中逐步探索建立理事會(huì)、董事會(huì)、管委會(huì)等多種形式的法人治理結(jié)構(gòu)，是分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，章程作為公益類(lèi)科研院所法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，對(duì)政府部門(mén)、公益類(lèi)科研院所等利益相關(guān)主體都具有重要作用。對(duì)于政府部門(mén)而言，章程理清了政府、公益類(lèi)科研院所、市場(chǎng)之間的關(guān)系和責(zé)任邊界，避免政府因過(guò)度影響和干涉公益類(lèi)科研院所內(nèi)部事務(wù)而受到社會(huì)的質(zhì)疑，同時(shí)也為政府加強(qiáng)對(duì)公益類(lèi)科研院所監(jiān)督管理提供了依據(jù)；對(duì)公益類(lèi)科研院所來(lái)說(shuō)，章程是提高其辦所自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)依法治所的重要依據(jù)，也是其建立現(xiàn)代科研院所制度的重要制度保障；對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，章程有利于社會(huì)公眾穩(wěn)定地從公益類(lèi)科研院所獲得公益性科技產(chǎn)品與服務(wù)，也是社會(huì)公眾對(duì)公益類(lèi)科研院所強(qiáng)化監(jiān)督的重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，政府、公益類(lèi)科研院所、社會(huì)公眾等各利益相關(guān)主體應(yīng)深化對(duì)公益類(lèi)科研院所章程建設(shè)的認(rèn)識(shí)，采取多種宣傳形式，共同營(yíng)造有利于推進(jìn)公益類(lèi)科研院所章程建設(shè)的良好社會(huì)氛圍和制度環(huán)境，為落實(shí)提高公益類(lèi)科研院所的辦所自主權(quán)，增強(qiáng)創(chuàng)新能力和服務(wù)能力奠定基礎(chǔ)。

3.2 強(qiáng)化定位，明確公益類(lèi)科研院所章程的法律地位

目前，對(duì)包括公益類(lèi)科研院所在內(nèi)的事業(yè)單位要實(shí)行章程管理的相關(guān)規(guī)定，來(lái)自《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》《十三五國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》等相關(guān)政策，僅限于政策層面，沒(méi)有上升至法律的高度，其約束效力和強(qiáng)制性有限，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過(guò)程中，不能很好地強(qiáng)制和約束各利益相關(guān)主體制定章程并按章程依章管理。因此，推進(jìn)公益類(lèi)科研院所章程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)把章程建設(shè)納入事業(yè)單位管理的相關(guān)法律中，強(qiáng)制要求公益類(lèi)科研院所制定章程，實(shí)行章程管理，統(tǒng)一規(guī)范政府與公益類(lèi)科研院所的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確各自的職責(zé)邊界，從而通過(guò)法律的強(qiáng)制和約束，加快推進(jìn)公益類(lèi)科研院所的章程建設(shè)工作。

3.3 強(qiáng)化程序規(guī)范，增強(qiáng)公益類(lèi)科研院所章程制定的科學(xué)性

3.3.1 確定章程制定主體

制定主體是指行使公益類(lèi)科研院所章程表決通過(guò)權(quán)的主體。公益類(lèi)科研院所章程的實(shí)質(zhì)是對(duì)各利益相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的調(diào)整，其地位特殊、涉及面廣、影響力大，因此章程制定主體不宜單一化，而應(yīng)按照廣泛性和代表性的要求明確制定主體。基于這一理論認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為公益類(lèi)科研院所章程的制定主體應(yīng)該是聯(lián)合代表大會(huì)，聯(lián)合代表大會(huì)的性質(zhì)為章程臨時(shí)制定機(jī)構(gòu)，主要由政府代表、公益類(lèi)科研院所的領(lǐng)導(dǎo)班子代表、黨員代表、職工代表、退休職工代表、公益類(lèi)科研院所服務(wù)對(duì)象代表、社會(huì)公眾代表等組成，聯(lián)合代表大會(huì)按照規(guī)范的流程對(duì)章程草案表決通過(guò)后，公益類(lèi)科研院所章程草案成為正式的規(guī)范文件。

3.3.2 確定章程制定原則

確定章程制定遵循的原則，才能更好地規(guī)范章程制定行為和過(guò)程。公益類(lèi)科研院所章程制定應(yīng)遵循以下原則。

（1）民主性與平等性原則。堅(jiān)持民主性，公益類(lèi)科研院所章程才能更好地體現(xiàn)正當(dāng)性與合法性；堅(jiān)持平等性，即公益類(lèi)科研院所章程涉及的相關(guān)利益主體在制定章程過(guò)程中地位是平等的，同時(shí)章程規(guī)定各相關(guān)利益主體的權(quán)力與義務(wù)，保障其應(yīng)當(dāng)享有的平等權(quán)利。

（2）權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一性原則。公益類(lèi)科研院所要明確章程各利益相關(guān)主體的各項(xiàng)基本權(quán)利和界定權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要途徑，同時(shí)要確定各利益相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，使各利益相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一、相一致。

（3）明確性與穩(wěn)定性原則。公益類(lèi)科研院所章程的體例要明確、結(jié)構(gòu)要清晰、語(yǔ)言要準(zhǔn)確、對(duì)權(quán)利義務(wù)規(guī)定要明晰，不能含糊籠統(tǒng)、模糊不清；同時(shí)，公益類(lèi)科研院所章程要保持相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能頻繁修訂。

（4）一致性與公開(kāi)性原則。一致性是指公益類(lèi)科研院所章程文本內(nèi)容要前后統(tǒng)一，不能自相矛盾，同時(shí)章程與單位管理制度之間要相互銜接，不能相互抵觸；公開(kāi)性是指公益類(lèi)科研院所章程制定要做到程序公開(kāi)、內(nèi)容公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。

3.3.3 確定章程制定程序

公益類(lèi)科研院所章程制定程序是指在制定章程過(guò)程中必須堅(jiān)持的基本步驟和流程。章程作為公益類(lèi)科研院所的“憲法”，其制定應(yīng)參照法律制定的程序。公益類(lèi)科研院所章程制定程序如下：章程研究與草擬→章程審議與完善→章程表決與通過(guò)→章程審核→章程發(fā)布→章程修訂。

（1）章程研究與草擬。成立章程研究起草小組，研究起草小組由法學(xué)、歷史學(xué)、管理學(xué)等專(zhuān)家學(xué)者和職工代表、黨員代表、退休干部代表等組成，研究起草小組開(kāi)展理論研究、資料收集整理等工作，研究章程制定總體思路、框架結(jié)構(gòu)、組成內(nèi)容等，在開(kāi)展系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，按照章、節(jié)、條、款、項(xiàng)五大結(jié)構(gòu)層次，對(duì)公益類(lèi)科研院所的宗旨和業(yè)務(wù)范圍、舉辦單位、組織管理、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，形成章程草案。

（2）章程審議與完善。章程審議是指公益類(lèi)科研院所具有審議權(quán)的主體對(duì)章程草案進(jìn)行研究討論，決定章程草案是否達(dá)到提交相關(guān)大會(huì)表決通過(guò)基本要求的議事過(guò)程。章程審議主體根據(jù)公益類(lèi)科研院所實(shí)際決定，所務(wù)會(huì)、全體職工大會(huì)等都可成為審議主體。章程審議的內(nèi)容包括章程草案是否與國(guó)家法律法規(guī)政策相抵觸，章程結(jié)構(gòu)、相關(guān)概念、文字表達(dá)等是否準(zhǔn)確規(guī)范，章程約定的權(quán)力義務(wù)是否覆蓋各利益相關(guān)主體，章程內(nèi)容是否全面、系統(tǒng)和具有可操作性等。審議程序完成后，研究起草小組根據(jù)審議意見(jiàn)對(duì)章程進(jìn)行修改完善，并提請(qǐng)?jiān)賹徸h，決定是否進(jìn)入表決與通過(guò)程序。

（3）章程表決與通過(guò)。表決與通過(guò)程序決定了章程能否成為公益類(lèi)科研院所具有規(guī)范性與約束力制度的重要環(huán)節(jié)。表決與通過(guò)是指聯(lián)合代表大會(huì)通過(guò)舉手表決、無(wú)記名投票、記名投票等形式，對(duì)通過(guò)審議與完善程序的章程草案表示贊成或反對(duì)的行為過(guò)程。聯(lián)合代表大會(huì)2/3以上的代表多數(shù)通過(guò)的，章程表決與通過(guò)程序有效。

（4）章程審核。通過(guò)表決與通過(guò)程序的章程，按照現(xiàn)有的公益類(lèi)科研院所管理體制，公益類(lèi)科研院所須將通過(guò)表決程序的章程報(bào)請(qǐng)上級(jí)主管部門(mén)審核，審核通過(guò)后才能進(jìn)入章程制定的下一個(gè)程序。

（5）章程發(fā)布。章程發(fā)布是完成相關(guān)程序且達(dá)到發(fā)布要求的章程面向特定主體公開(kāi)的行為。一般由公益類(lèi)科研院所法人代表簽發(fā)后印發(fā)給特定主體，公布內(nèi)容主要為章程文本、章程起草說(shuō)明等。

（6）章程修訂。章程修訂是指公益類(lèi)科研院所根據(jù)發(fā)展需要，由具有權(quán)限的主體提出修訂建議，相關(guān)決策機(jī)構(gòu)同意后，對(duì)章程進(jìn)行補(bǔ)充完善的過(guò)程，修訂完善后的章程一般須經(jīng)過(guò)表決通過(guò)程序，上級(jí)主管部門(mén)審核，單位法人代表簽發(fā)后才能重新發(fā)布。

3.4 加快推進(jìn)公益類(lèi)科研院所法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)

現(xiàn)行公益類(lèi)科研院所管理體制機(jī)制的路徑依賴(lài)性嚴(yán)重制約了公益類(lèi)科研院所章程的建設(shè)，推動(dòng)公益類(lèi)科研院所建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)改革公益類(lèi)科研院所管理體制機(jī)制，提高院所自主權(quán)，加快章程制度體系建設(shè)具有重要作用。公益類(lèi)科研院所要按照要求，堅(jiān)持政事分開(kāi)和管辦分離原則，加快建立健全決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確管理層的權(quán)責(zé)，研究制定單位的法人治理準(zhǔn)則，建立信息公開(kāi)制度，逐步實(shí)現(xiàn)管辦分離，提高公益類(lèi)科研院所法人自主權(quán)，提高公益類(lèi)科研院所的運(yùn)行效率，為公益類(lèi)科研院所的章程建設(shè)提供良好的體制機(jī)制保障。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]李松武.認(rèn)真制定執(zhí)行事業(yè)單位章程 推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)[J].中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2013（Z1）.

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[責(zé)任編輯：鄧進(jìn)利]