李曉華 南小康 封建民

摘要結合咸陽市永久基本農田劃定工作實踐，闡述了永久基本農田劃定的要求和意義，對可調整園地劃入永久基本農田保護范圍做了可行性分析，同時對永久基本農田成果圖件編制提出了新方法，為永久基本農田的科學劃定和有效保護提供方法依據(jù)。

關鍵詞永久基本農田劃定；可調整園地；圖件編制；咸陽市

中圖分類號S28文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2017）32-0204-03

Research on Relevant Technical Problems about Delimitation of Permanent Basic Farmland

LI Xiaohua1，NAN Xiaokang2，F(xiàn)ENG Jianmin1（1.Institute of Resources Environment and Historical Culture，Xianyang Normal University， Xianyang， Shaanxi 712000；2.Department of Land and Resources of Xianyang City， Xianyang，Shaanxi 712000）

AbstractCombined with working practices of delimitation of permanent basic farmland in Xianyang City， requirement and significance of the work were elaborated and the feasibility of classifying adjustable garden into protection range of permanent basic farmland was analyzed. Meanwhile， new methods for compiling result maps of permanent basic farmland were put forward， which will provide a method for scientific demarcation and effective protection of permanent basic farmland.

Key wordsDelimitation of permanent basic farmland；Adjustable garden；Making maps；Xianyang City

根據(jù)國土資源部、農業(yè)部以及陜西省國土資源廳、陜西省農業(yè)廳安排部署，陜西省咸陽市于2016年4月開展永久基本農田劃定工作，2017年6月完成全市永久基本農田劃定數(shù)據(jù)成果匯總驗收。全市共劃定永久基本農田保護面積314 785.04 hm2，比上級（陜西省）下達任務314 600.00 hm2多出185.04 hm2。劃定后全市永久基本農田包括現(xiàn)狀耕地222 749.11 hm2、現(xiàn)狀園地92 035.92 hm2（全部為可調整園地），全市建立永久基本農田保護標志牌159個，埋設永久基本農田保護界樁1 623個，簽訂保護責任書29 368份，全市13個縣（市、區(qū)）全部建立了完整的圖、表、卡、冊信息檔案，目前正在進行最后的成果整理和圖件編制工作。

1永久基本農田的劃定要求和意義

1.1永久基本農田劃定要求

此次永久基本農田劃定工作依據(jù)2014年度報部備案的土地利用變更調查成果、經批準并逐級備案的縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃成果，按照耕地質量等別和地力等級由高到低的順序，將尚未劃為永久基本農田的質量等別達到本縣（市、區(qū)）平均水平以上和地力等級中等以上的現(xiàn)有耕地優(yōu)先劃為永久基本農田。工作重點在城市（鎮(zhèn)）周邊進行永久基本農田劃定及核實舉證，要優(yōu)先將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質耕地及已建成的高標準農田劃入永久基本農田[1]。

按照國家要求，衡量這次永久基本農田劃定工作的標準是數(shù)量增加、質量提高、形態(tài)優(yōu)化。所謂數(shù)量增加就是擬劃入的面積與已有基本農田面積之和應達到下達初步任務范圍內總耕地面積的60%以上；限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)擬劃入面積達到該范圍內下發(fā)初步任務的80%以上，或者加上已有基本農田面積達到該范圍內耕地總面積的90%以上。所謂質量提高就是擬劃定基本農田的耕地集中連片程度、平均質量等別有所提高，水田水澆地、坡度小于15°的耕地比例有所增加，無遭受嚴重污染的耕地。也就是要優(yōu)先將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線的耕地和已建成的高標準農田及坡度25°以下未劃入基本農田的優(yōu)質耕地優(yōu)先劃為永久基本農田。所謂形態(tài)優(yōu)化就是劃定后城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農田與河流、湖泊、山體、綠色帶等生態(tài)屏障共同形成城市（鎮(zhèn)）開發(fā)的實體邊界，能夠發(fā)揮優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局、促進土地節(jié)約集約利用、控制城市擴張蔓延的作用。

1.2永久基本農田劃定意義此次永久基本農田劃定工作體現(xiàn)了新時期中共中央、國務院嚴守耕地和基本農田保護紅線的決心，是保護優(yōu)質耕地，保留良田沃土，夯實糧食安全基礎的根本舉措；是優(yōu)化城市空間格局形態(tài)，推動城市開發(fā)邊界落實的基礎工作；是發(fā)揮城市周邊耕地的生態(tài)功能，改善城市生態(tài)環(huán)境的基礎要素；是保護農民土地權益、傳承農耕文明的物質支撐。因此，此次劃定要按照新時期的目標任務，通過嚴格劃定、特殊保護永久基本農田，進一步穩(wěn)定和提升糧食綜合生產能力，夯實現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的物質基礎；進一步強化城市發(fā)展的邊界約束，促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展；進一步倒逼節(jié)約集約用地，緩解資源環(huán)境承載壓力，促進生態(tài)文明建設；進一步推進基本農田落地到戶，切實維護廣大農民的土地權益。

2可調整園地劃入永久基本農田的可行性分析

此次劃定后咸陽市永久基本農田保護規(guī)模314 785.04 hm2，地類構成有耕地和園地，各地類比例分別為70.50%和29.50%?；巨r田中耕地占2014年耕地比例為62.96%，基本農田中園地占2014年園地比例為60.02%，就是說有 92 861.59 hm2園地劃入了基本農田中予以保護，這與此次只劃入現(xiàn)狀耕地作為永久基本農田進行保護的要求有所不符[1]，但符合咸陽市實際情況，利于永久基本農田的有效利用和科學管護。

2.1咸陽市現(xiàn)狀園地屬于未被破壞耕作層的可調整園地

咸陽市屬暖溫帶大陸性季風氣候，光、熱、水資源較豐富，農業(yè)生產歷史悠久，種植條件優(yōu)越，是全國優(yōu)質蘋果生產基地、國家優(yōu)質小麥種植基地、西北地區(qū)最大的蔬菜和奶源基地。特別是咸陽北部渭北黃土臺塬區(qū)晝夜溫差大、光熱資源充足，尤其適宜蘋果生長，屬果業(yè)優(yōu)生區(qū)。咸陽市果業(yè)在20世紀80—90年代就已具備雛形，近十幾年尤其以旬邑和長武的蘋果、彬縣和禮泉的酥梨、涇陽的葡萄和大杏等果業(yè)發(fā)展迅猛，已成為陜西省的名優(yōu)產品和咸陽市的名片。在“三農”政策大力支持下，農民在種植果業(yè)中收獲頗豐，因此果業(yè)種植面積迅速增加，耕地面積也出現(xiàn)逐年下降趨勢，但咸陽市發(fā)展果業(yè)所占用耕地耕作層均未被破壞，屬可調整園地[2]。據(jù)調查統(tǒng)計，咸陽市第一次土地詳查時園地面積32 013.33 hm2，到第二次土地調查時園地面積136 553.33 hm2，1996—2014年園地凈增加104 540.00 hm2，年均增加3 733.33 hm2；第一次土地詳查時咸陽市耕地面積524 520.00 hm2，到第二次土地調查時耕地面積372 066.67 hm2，1996—2014年耕地凈減少152 453.33 hm2，年均減少5 446.67 hm2[3-4]。將咸陽市第一次土地詳查與第二次土地調查耕地減少與園地增加部分進行疊加后發(fā)現(xiàn)，增加的園地幾乎全部與第一次土地詳查時的耕地地塊重疊，特別是禮泉縣、乾縣和北5縣（永壽縣、彬縣、淳化縣、長武縣、旬邑縣）園地變化最為明顯。也就是說，咸陽市現(xiàn)有園地基本上是因農業(yè)結構調整由耕地轉為可調整園地的，耕作層未被破壞，可以與耕地同等對待，予以保護[5]。

2.2可調整園地屬于咸陽市主要地類

2014年咸陽市耕地面積355 366.67 hm2，占農用地面積的44.69%；園地面積155 980.00 hm2，占農用地面積的19.62%。全市園地占耕地比例為0.44∶1，各縣市區(qū)園地耕地比例中，禮泉最高為3.3∶1，其次為秦都、淳化、長武、乾縣及彬縣（表1）[6]。綜上所述，園地屬咸陽市的主導產業(yè)和主要地類。

2.3可調整園地劃入永久基本農田數(shù)量逐步減少

此次劃定前咸陽市有永久基本農田保護面積357 280.00 hm2，地類構成為耕地、園地、林地及其他農用地，各地類占比分別為70.21%、28.89%、0.12%、0.78%，永久基本農田中園地面積為103 218.19 hm2。此次劃定后咸陽市永久基本農田保護規(guī)模為317 333.33 hm2，地類構成有耕地和園地，各地類比例分別為70.50%和29.50%，永久基本農田中園地面積為93 613.33 hm2[6]。就是此次劃入永久基本農田的園地比原來已有永久基本農田中的園地減少了9 605.00 hm2。

2.4可調整園地劃入提高永久基本農田集中連片度

通過對13個縣（市、區(qū)）的永久基本農田劃定布局從耕地質量等別、坡度、河流沿岸、交通沿線及集中連片度進行自檢，全市13個縣（市、區(qū)）除集中連片度為下降外，其余指標均符合技術規(guī)范和要求[3]。分析后發(fā)現(xiàn)全市永久基本農田劃定后集中連片度由44.47 hm2/片（塊）下降到38.28 hm2/片（塊），每片（塊）平均面積減小了6.19 hm2。減小的主要原因是全市園地面積占比較大且與耕地形成耕地園地互為插花，此次新劃入的基本農田地塊現(xiàn)狀僅為耕地，萬不得已才新劃入可調整園地，導致了全市各縣基本農田集中連片度降低。

3關于永久基本農田劃定成果圖件編制

3.1永久基本農田劃定成果圖件是實施國土資源 “一張圖”管理的重要內容

此次永久基本農田劃定充分利用了第二次土地調查土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和土地利用總體規(guī)劃修編成果進行數(shù)據(jù)整合，建立了一套咸陽市完整的集土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、基本農田調整劃定數(shù)據(jù)、基本農田數(shù)據(jù)庫、基礎影像數(shù)據(jù)庫為一體的基本農田動態(tài)監(jiān)測管理信息系統(tǒng)，提高了國土資源管理信息化水平。以信息化實現(xiàn)國土資源管理的現(xiàn)代化和規(guī)范化，是落實科學發(fā)展觀、實行最嚴格的土地管理制度的有力措施。而國土資源信息化建設重要的工作，一是國土資源基礎數(shù)據(jù)及圖件的數(shù)字化，進而整合國土資源數(shù)據(jù)庫；二是對國土資源各項管理工作規(guī)范化、程序化，進而建立滿足管理業(yè)務需要的軟件系統(tǒng)，對國土資源數(shù)據(jù)庫動態(tài)更新，保持基礎數(shù)據(jù)和圖件現(xiàn)勢性。以 “一張圖”工程的建設為基礎和依托，建立相應的計算機評價模型，進行土地適宜性評價、基本農田保護評價、耕地后備資源評價、農用地分等定級等工作，并廣泛應用到土地利用規(guī)劃和基本農田保護區(qū)劃定、建設項目用地選址分析和審批、農村土地登記和發(fā)證制度的建立等方面，顯示“以圖管地”的巨大優(yōu)越性，從而提高土地基礎業(yè)務管理的現(xiàn)代化。

為保證永久基本農田劃定成果圖件的質量，根據(jù)《永久基本農田劃定成果圖件編制要點》，結合咸陽市永久基本農田劃定工作實踐以及當前正在進行的不動產信息平臺建設和數(shù)據(jù)整合工作，該研究提出了增加等高線、高程點及改進地圖有關內容表示方法等，從而為避免走彎路、實現(xiàn)國土資源 “一張圖”管理奠定基礎。

3.2關于成果圖件名稱

永久基本農田劃定成果圖件名稱分別是：《XX縣（市、區(qū)）永久基本農田分布圖》《XX縣（市、區(qū)）XX鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦）永久基本農田保護圖》和1∶1萬標準分幅《永久基本農田保護圖》《XX縣（市、區(qū)）城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農田劃定圖》《XX縣（市、區(qū)）永久基本農田調整分析圖》（以下稱為“縣級永久基本農田分布圖”“鄉(xiāng)級永久基本農田保護圖”和“永久基本農田保護圖”“城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農田劃定圖”“縣級永久基本農田調整分析圖”）。

3.3成果圖件編制的一些新要求

3.3.1統(tǒng)一采用高斯-克呂格地圖投影、1980西安坐標系和1985國家高程基準。其中，永久基本農田保護圖、分布圖比例尺等于或小于1∶5萬采用6°分帶，比例尺大于或等于1∶2.5萬采用3°分帶。

3.3.2各種成果圖件的基礎地理表示的內容。地形地貌（用等高線和高程點表示）、境界（縣、鄉(xiāng)、行政村界）、城鎮(zhèn)村用地、河流、溝渠、鐵路、公路和城鎮(zhèn)主要街道以及相應名稱注記等。表示方法參閱第二次全國土地調查分類圖式、圖例、色標（城鎮(zhèn)村用地普色為R：250；G：160；B：150較為適當），并且使圖面用色深淺適當、清晰易讀、美觀大方。

3.3.3圖斑界線及標注。利用2014年土地利用現(xiàn)狀變更調查數(shù)據(jù)庫，按照縣級永久基本農田劃定方案，落實永久基本農田保護片（塊）和永久基本農田圖斑，按照第二次全國土地調查土地利用現(xiàn)狀二級分類標繪圖斑界線，線粗0.1 mm，黑色（R：0；G：0；B：0）；標注相應地類符號，黑色（R：0；G：0；B：0）。永久基本農田保護片（塊）編號注記形式為JA，J表示永久基本農田，A表示永久基本農田保護片（塊）編號，圖面標注時，編號可只標注4位保護片（塊）號；永久基本農田界樁編號注記形式為JZB，JZ表示永久基本農田界樁，B表示永久基本農田界樁編號。

3.3.4按《基本農田劃定技術規(guī)程》（TD/T 1032—2011）附錄H的規(guī)定進行圖廓內外整飾。整飾的內容包括：圖名、圖幅號、比例尺、圖例、位置圖、指北針、數(shù)學基礎、編制時間、編制單位等。圖廓與主圖界線間應表示主要交通、主要河流、主要城鎮(zhèn)和相鄰行政界線及行政區(qū)域名稱等；河流表示要區(qū)分主次，來龍去脈清楚；道路選取適當，并構成道路網。

3.3.5等高線、高程點的表示?？h級永久基本農田分布圖、鄉(xiāng)級永久基本農田保護圖、永久基本農田標準分幅圖上均應盡可能地表示等高線、高程點。等高線、高程點的表示應充分反映制圖區(qū)域地形地貌特征及地面坡度變化情況，建議咸陽市高程點按2～3個/dm2選取。

3.4成果圖件編制的新方法

3.4.1縣級永久基本農田分布圖。利用2014年土地利用變更調查1∶1萬數(shù)據(jù)庫，采用人機交互的方式，通過綜合取舍編繪基礎地理要素和地類圖斑等，落實永久基本農田片（塊），劃定永久基本農田片（塊）界線，標注永久基本農田片（塊）編號及標志牌，形成1∶5萬或1∶7.5萬、1∶10萬縣級永久基本農田分布圖?；虿捎玫诙瓮恋卣{查編制的縣級土地利用現(xiàn)狀圖，參考標準分幅永久基本農田保護圖，從數(shù)據(jù)庫中提取永久基本農田保護圖斑、片（塊）、保護區(qū)等，制成縣級永久基本農田分布圖[2]。

3.4.2鄉(xiāng)級永久基本農田保護圖。利用2014年土地利用變更調查數(shù)據(jù)庫，采用人機交互的方式，在確定并標繪鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）界線后，參考標準分幅永久基本農田保護圖，從數(shù)據(jù)庫中提取永久基本農田保護圖斑、片（塊）、保護區(qū)等，劃定永久基本農田片（塊）界線，標注永久基本農田片（塊）編號，并標注永久基本農田保護標志牌和界樁及其編號，編制成1∶2.5萬或1∶5萬鄉(xiāng)級永久基本農田保護圖。或直接采用1∶1萬標準分幅永久基本農田保護圖拼貼（拼接）的方法，并通過突出表示鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍界線和圖廓內外整飾，制成1∶1萬鄉(xiāng)級永久基本農田保護圖。

3.4.3標準分幅永久基本農田保護圖。根據(jù)基本農田地塊調整及調查結果，在2014年土地利用變更調查制成的1∶1萬標準分幅土地利用現(xiàn)狀圖上，從數(shù)據(jù)庫中提取永久基本農田保護圖斑、片（塊）、保護區(qū)等，確定永久基本農田圖斑，劃定永久基本農田界線，標注永久基本農田片（塊）編號與永久基本農田圖斑編號，加注永久基本農田保護牌和界樁及其編號，并通過圖面整飾（重新確定圖名，重新編排圖例，重新確定編制時間、編制單位等），制成1∶1萬標準分幅永久基本農田保護圖。

安徽農業(yè)科學2017年

3.4.4城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農田劃定圖。按照《陜西省城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農田劃定技術方案》的相關要求，在2014年土地利用變更調查數(shù)據(jù)庫基礎上，標繪城市（鎮(zhèn)）周邊范圍界線，確定可保留的基本農田圖斑以及新劃入基本農田圖斑等，編制成1∶1萬或1∶2.5萬城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農田劃定圖。

3.4.5縣級永久基本農田調整分析圖。在縣級永久基本農田分布圖的基礎上，綜合分析和實地核實調入、調出基本農田的空間位置、數(shù)量、地類、質量等級、地面坡度等信息，在圖上標出調入、調出圖斑的位置（根據(jù)成圖比例尺，調入、調出基本農田圖上面積大于4 mm2者，用圖斑表示；小于4 mm2者，用點狀符號表示），制成縣級永久基本農田調整分析圖。

3.4.6其他注意之處。此外，城市（鎮(zhèn)）周邊永久基本農田劃定圖要在圖內著重表示城市發(fā)展的生態(tài)空間并標注城市生態(tài)屏障名稱，包括基本農田屏障、水域屏障、山體屏障等；對縣級永久基本農田分布圖片（塊）小而密集時，為了減少圖面載負量，使圖面清晰易讀，可只標出面積較大的永久基本農田的片（塊）編號。在標準分幅永久基本農田保護圖上，如

果永久基本農田圖斑過小并且集中分布，可適當選取標注永久基本農田圖斑編號。

4結論和討論

總體來看，部分優(yōu)質可調整園地的劃入使咸陽市永久基本農田呈現(xiàn)出集中連片保護態(tài)勢，對提高永久基本農田劃定質量、完成劃定數(shù)量起到積極促進作用，更便于永久基本農田后期的有效利用和科學管護。

永久基本農田劃定成果圖件的編制要能充分實現(xiàn)“以圖管地”的目的，不斷提高土地基礎業(yè)務管理的現(xiàn)代化。同時，要和當前正在實施的不動產登記信息平臺建設以及數(shù)據(jù)整合工作結合起來同步進行，整合資源，以避免走彎路、浪費不必要的人力、物力和財力，建議有條件的地方可先行開展試點，真正全面實現(xiàn)國土資源 “一張圖”管理。

參考文獻

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