李英

在全國(guó)人大和地方人大的諸多探索中，委托第三方參與立法的工作方式，既發(fā)揮了第三方理論基礎(chǔ)扎實(shí)和實(shí)務(wù)素養(yǎng)深厚的優(yōu)勢(shì)，又提高了人大立法精細(xì)化水平，是提高立法質(zhì)量、提升立法效果的重要舉措。但委托第三方參與立法也存在一些不足和難題，需要我們進(jìn)一步探索研究解決。

經(jīng)過(guò)30多年的法治建設(shè)，中國(guó)的立法工作已經(jīng)從解決法律“有沒(méi)有”的粗放化階段進(jìn)入到強(qiáng)調(diào)法律更加科學(xué)民主的精細(xì)化時(shí)代。在此過(guò)程中，地方性法規(guī)的數(shù)量增多、質(zhì)量提升，在促進(jìn)地方發(fā)展和綜合治理方面逐漸發(fā)揮積極作用。但是，地方立法同科學(xué)立法、民主立法的要求相比，同“不抵觸、有特色、可操作”的立法原則相比，同貫徹實(shí)施修改后立法法的新要求相比，還存在許多不符合的問(wèn)題。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)地方性法規(guī)從“有”向“優(yōu)”的轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)立法工作的重點(diǎn)。

問(wèn)題的提出

當(dāng)前，委托第三方參與立法在頂層設(shè)計(jì)和地方探索中齊頭并進(jìn)，取得了很大成效。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)決議提出“對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估”和“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”，委托立法成為頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。

重慶、北京、湖北等地的委托立法探索取得了很好的成效。近5年時(shí)間，越來(lái)越多的地方人大嘗試在立法過(guò)程的各個(gè)階段委托第三方參與立法，涉及的法規(guī)類(lèi)型也越來(lái)越豐富。

作為一種創(chuàng)新型立法工作方式，委托第三方參與立法在探索過(guò)程中還存在一定的問(wèn)題和難題，與科學(xué)立法、民主立法的要求，與立法質(zhì)量、立法效果的預(yù)期，還存在一定的差距。如實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，制定出臺(tái)的地方性法規(guī)容易脫離實(shí)際，科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，理論研究尚未及時(shí)跟進(jìn)等。

一個(gè)值得深入研究的問(wèn)題是：經(jīng)過(guò)多年的探索，地方人大委托第三方參與立法發(fā)展到了什么程度，取得了哪些進(jìn)步，存在什么問(wèn)題？無(wú)論是為了發(fā)揮委托第三方參與地方立法的最大效能、進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，還是為了進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作，都需要對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)、深入的研究。

探索與成效

最早的委托立法案例是在1986年，上海市人大法制委員會(huì)委托上海團(tuán)市委、 市委宣傳部、市高級(jí)人民法院、市人民檢察院、市政府教衛(wèi)辦、青少所、復(fù)旦大學(xué)等16個(gè)單位起草《上海市青少年保護(hù)條例》。

檢索1986年至今的委托立法案例，在立法法修改前享有立法權(quán)的80個(gè)地方中，有23個(gè)地方進(jìn)行了共65例委托立法嘗試，其中1987——2006年的20年間，共有14個(gè)委托案例，包括重慶、湖北、北京、青島等地。在2007——2015年這10年間，共有50個(gè)委托立法案例。尤其是近五年來(lái)，委托案例激增至40例，委托立法逐步從個(gè)案走向普遍。

在所有委托立法案例中，廣東、重慶、上海三地的工作機(jī)制較為健全完善。

（一）受托第三方：來(lái)源廣泛與協(xié)同創(chuàng)新

1.受托第三方的來(lái)源廣泛

目前來(lái)看，所有委托立法案例涉及至少60個(gè)第三方單位，他們主要集中在組織層面，僅有一例是專(zhuān)家以個(gè)人名義受托的案例。在受托的組織團(tuán)體中，主要有以下三類(lèi)：一是高校、地方社會(huì)科學(xué)院等科研機(jī)構(gòu)，二是法學(xué)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、工商聯(lián)、青年聯(lián)合會(huì)等社會(huì)團(tuán)體，三是律師事務(wù)所、咨詢公司等市場(chǎng)主體。其中，以科研機(jī)構(gòu)最為普遍。

2.受托第三方的協(xié)同創(chuàng)新

在接受委托任務(wù)時(shí)，受托第三方會(huì)在機(jī)構(gòu)內(nèi)部整合優(yōu)勢(shì)資源，成立專(zhuān)門(mén)的組織。如西南政法大學(xué)利用自身的學(xué)科優(yōu)勢(shì)和教學(xué)科研力量，成立地方立法研究院，探索開(kāi)展地方立法調(diào)研和評(píng)估工作，對(duì)外與湖南省和長(zhǎng)沙市人大常委會(huì)協(xié)同，全面評(píng)估清理長(zhǎng)沙市地方立法，這是第一種協(xié)同方式。

隨著委托事項(xiàng)的增多和質(zhì)量要求的提升，越來(lái)越多的地方人大選擇協(xié)同政府法制部門(mén)、高校、科研院所的力量，共建地方立法研究中心或研究院，這是第二種協(xié)同方式。如2013年成立的重慶市地方立法協(xié)同創(chuàng)新中心，它們已逐漸成為專(zhuān)業(yè)承接地方立法工作的第三方。

（二）委托事項(xiàng)：貫穿立法過(guò)程、涉及多種領(lǐng)域與有所側(cè)重

1.委托事項(xiàng)的全面嘗試

已有的委托立法探索涉及至少1400條法規(guī)規(guī)章，在立法過(guò)程的前中后各個(gè)階段、在法規(guī)類(lèi)型所涉及的各個(gè)領(lǐng)域都有所嘗試。

第一，委托第三方參與立法前評(píng)估與調(diào)研。包括立法規(guī)劃的需求調(diào)研、具體立法項(xiàng)目的調(diào)研評(píng)估、法規(guī)草案表決前調(diào)研評(píng)估。

第二，委托第三方參與法規(guī)起草。委托起草使得地方性法規(guī)的出臺(tái)過(guò)程從以前的“部門(mén)起草——政府審查——人大審議”變?yōu)楝F(xiàn)在的“第三方起草——部門(mén)配合——人大審議”，既體現(xiàn)了民主立法，也更多保障了人大的立法主導(dǎo)權(quán)。

第三，委托第三方參與立法后評(píng)估。所立之法是否“管用有效”、能否“立得住、行得通、真管用”，就需要對(duì)法規(guī)實(shí)施進(jìn)行評(píng)估，包括對(duì)法規(guī)實(shí)施后的法律效果和社會(huì)效果進(jìn)行跟蹤調(diào)查和綜合研判，從而評(píng)估法規(guī)質(zhì)量并提出意見(jiàn)。

第四，委托第三方參與法規(guī)清理。在法律法規(guī)存量逐漸滿足、體系逐漸完善的大背景下，定期進(jìn)行法規(guī)清理是提升立法質(zhì)量的必要措施。重慶市委托第三方清理法規(guī)工作乃全國(guó)首例，成為立法規(guī)劃和立法工作的一個(gè)重要參考。

2.委托事項(xiàng)的側(cè)重聚焦

在已有實(shí)踐中，委托第三方參與法規(guī)起草一直是委托立法的側(cè)重點(diǎn)，在近五年的探索中所占比重已超過(guò)50%。其次是立法前后的第三方評(píng)估，占比接近41%。

（三）運(yùn)作機(jī)制的初步成型與不斷完善

經(jīng)過(guò)各地方人大的實(shí)踐摸索，委托工作的運(yùn)行機(jī)制已初步成型，包括委托工作前中后的工作機(jī)制，并在探索中不斷完善。

1.組織架構(gòu)

委托第三方參與地方立法的委托主體主要有兩類(lèi)，一是地方人大，包括人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)如法制委與內(nèi)司委、人大常委會(huì)或人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)如法工委；二是地方人大與地方政府部門(mén)如法制辦的聯(lián)合。

在委托工作的準(zhǔn)備過(guò)程中，雙方會(huì)搭建基本的合作框架。委托方會(huì)事先確立委托工作的目標(biāo)、原則、時(shí)限等，然后和第三方簽訂委托協(xié)議，第三方會(huì)組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員組成工作領(lǐng)導(dǎo)班子和工作團(tuán)隊(duì)。在這個(gè)基本的合作框架下，各地方在選擇第三方、選擇委托方式方面進(jìn)行了諸多嘗試，創(chuàng)新出更多具有競(jìng)爭(zhēng)性的甄選第三方機(jī)制，一是定向議標(biāo)，二是向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，三是公開(kāi)招標(biāo)和定向議標(biāo)相結(jié)合。

2.過(guò)程控制

在不同階段不同項(xiàng)目的委托工作中，第三方完成委托工作的方式不一，人大在第三方完成工作的過(guò)程中的督促跟進(jìn)方式也不盡相同，但總的來(lái)說(shuō)，在委托工作過(guò)程中，人大掌握著控制權(quán)。

對(duì)于委托方來(lái)說(shuō)，委托給第三方不僅僅是等著委托成果的提交，而是在第三方完成工作的過(guò)程中有所參與，包括監(jiān)督第三方高質(zhì)高效完成工作、提供必要的資料和支持、組織相關(guān)利益方充分表達(dá)自己的利益訴求、促使第三方吸收各方利益等。

3.成果運(yùn)用

第三方完成的委托成果只是人大立法工作的參考，委托成果是否運(yùn)用、如何運(yùn)用是人大根據(jù)法治原則和地方具體情況進(jìn)行嚴(yán)格論證研討，然后相應(yīng)納入立改廢議程。

首先是對(duì)委托成果的驗(yàn)收與評(píng)估。重慶市人大常委會(huì)在驗(yàn)收西南政法大學(xué)完成的195件法規(guī)的清理結(jié)果時(shí)，成立了由常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的成果評(píng)審驗(yàn)收領(lǐng)導(dǎo)小組，組織了7個(gè)評(píng)審工作組，并就有分歧的40項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行多次溝通。

其次是對(duì)委托成果的轉(zhuǎn)化與運(yùn)用。委托工作是否真正有效，不僅在于會(huì)議上的評(píng)估結(jié)論，還在于委托成果是否能轉(zhuǎn)化到法規(guī)文本和具體落實(shí)中。重慶市人大常委會(huì)根據(jù)委托清理結(jié)果啟動(dòng)相應(yīng)“立改廢”程序，包括將34件法規(guī)納入五年立法規(guī)劃，將15件法規(guī)納入2015年立法計(jì)劃，啟動(dòng)對(duì)《重慶市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法規(guī)的修改工作，將《重慶市商品市場(chǎng)交易管理?xiàng)l例》等3件法規(guī)廢止。

4.制度保障

各地結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)相關(guān)運(yùn)行機(jī)制固化，以促進(jìn)委托第三方參與立法工作逐漸常態(tài)化、制度化。青島、重慶、蘭州等地分別出臺(tái)了立法后評(píng)估施行辦法，規(guī)定可引入有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾參與，重慶、蘭州的辦法中還規(guī)定了第三方的甄選條件和選擇方式。

路徑和方式

地方性法規(guī)從“有”轉(zhuǎn)“優(yōu)”的實(shí)施路徑之一，就在于深入剖析第三方參與立法存在的潛在問(wèn)題，積極穩(wěn)妥推進(jìn)第三方參與立法。

（一）提升第三方的勝任力

第三方的能力和利益是決定委托立法質(zhì)量的兩個(gè)關(guān)鍵變量。從能力和利益兩方面提升第三方的勝任力，是委托第三方參與地方立法能取得成功的主體條件之一。

1.第三方的能力是否勝任尚待評(píng)估

首先，第三方可能實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足，視野局限。與具體從事一線工作的政府部門(mén)相比，第三方的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)實(shí)踐的把握缺乏足夠全面、深入、準(zhǔn)確的信息，也可能未必有足夠的號(hào)召力和影響力去開(kāi)展充分的調(diào)研、研討，其視野會(huì)更多聚焦理論規(guī)范層面。這難免會(huì)影響第三方參與立法的效果，可能出現(xiàn)理論與實(shí)踐的脫節(jié)，理論成分大于實(shí)務(wù)成分，法規(guī)文本脫離實(shí)際，可操作性不強(qiáng)；或者在文字表達(dá)上學(xué)術(shù)化色彩較為濃厚，增加了法律解釋和法律宣傳的工作量和工作難度。

其次，第三方的主觀態(tài)度對(duì)委托成果有很大影響。委托第三方參與立法的一大假設(shè)是第三方專(zhuān)家會(huì)本著學(xué)術(shù)良知、社會(huì)正義和對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神，最大可能地公正配置各種利益，最大努力地完成立法任務(wù)。但是其具體態(tài)度是主觀的、不可量化的。如果第三方消極懈怠，委托成果便可能差強(qiáng)人意，增加了人大的審議難度，甚至可能需要推倒重來(lái)，這增加了立法成本、造成了立法資源的浪費(fèi)；如果第三方豪情萬(wàn)丈，一腔熱血，便可能會(huì)僅憑一己之力去平衡多方利益，這實(shí)際上在無(wú)形中剝奪了各利益相關(guān)方的立法話語(yǔ)權(quán)，如果出現(xiàn)完全排除相關(guān)部門(mén)參與的情況，則即使法規(guī)得以出臺(tái)，也會(huì)影響法規(guī)執(zhí)行，容易導(dǎo)致行政管理效率的降低和公共服務(wù)質(zhì)量的下降。

再次，第三方完成受托任務(wù)的具體工作方式也會(huì)影響第三方的參與能力。目前，第三方主體多為組織機(jī)構(gòu)，人大在選擇組織機(jī)構(gòu)時(shí)的考量因素很大部分在于其組織內(nèi)部的專(zhuān)家資源。但專(zhuān)家作用有限，可能導(dǎo)致委托結(jié)果中專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)不足。

2.第三方的利益是否中立尚待評(píng)估

“委托立法模式能否收到預(yù)期的效果，在很大程度上取決于專(zhuān)業(yè)人士能否保持客觀中立的品格”，而第三方客觀中立的品格與其基本理念和道德底線有關(guān)，這是一種主觀價(jià)值期許，現(xiàn)實(shí)中會(huì)遇到很多挑戰(zhàn)。一方面，第三方可能被動(dòng)受到其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人的影響而出現(xiàn)利益的傾斜。另一方面，第三方可能會(huì)為了現(xiàn)實(shí)利益或未來(lái)利益而主動(dòng)產(chǎn)生某種利益傾向。如何規(guī)避第三方與所參與立法的利害關(guān)系，是保障第三方利益中立的關(guān)鍵問(wèn)題。

此外，委托第三方是否必然導(dǎo)致預(yù)想公正高質(zhì)的結(jié)果，不僅與第三方的能力和利益有關(guān)，還與地方法治、委托立法的大環(huán)境有關(guān)。

綜合來(lái)看，要提升第三方的勝任力，構(gòu)建科學(xué)的第三方認(rèn)證甄選機(jī)制勢(shì)在必行。地方人大要建立一個(gè)來(lái)源廣泛的第三方備選數(shù)據(jù)庫(kù)，再根據(jù)具體委托事項(xiàng)確認(rèn)第三方機(jī)構(gòu)的選擇方式，從而主要以委托方的意志選擇第三方，確保能力而又規(guī)避利益，并逐步推進(jìn)委托工作和第三方工作方式的公開(kāi)化。

（二）地方人大掌控立法主導(dǎo)權(quán)

如何在引入第三方主體參與地方立法的過(guò)程中，持續(xù)保證地方人大的主導(dǎo)權(quán)，是人大必須長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的問(wèn)題。

首先，當(dāng)?shù)谌皆谕瓿傻胤搅⒎ǖ南嚓P(guān)工作、而人大沒(méi)有全程參與的情況下，人大最后的審議研討能實(shí)質(zhì)發(fā)揮作用的空間有限。如同部門(mén)立法的弊端，當(dāng)部門(mén)起草好法規(guī)草案，文本框架已搭好，人大的審議只能是小修小補(bǔ)。這影響了人大在立法中的主導(dǎo)作用，也影響了立法質(zhì)量。

其次，當(dāng)?shù)谌教峤坏奈谐晒鎸?duì)復(fù)雜的利益博弈時(shí)，人大的平衡協(xié)調(diào)力量有限。地方人大掌控立法主導(dǎo)權(quán)，關(guān)鍵在于人大及其常委會(huì)在委托工作的各個(gè)階段均要有所作為。在啟動(dòng)階段，人大要掌握委托項(xiàng)目、受托機(jī)構(gòu)、委托方式的選擇主動(dòng)權(quán)；在實(shí)施階段，人大要掌握委托工作的實(shí)時(shí)進(jìn)展情況，提供必要的支持，保證委托工作不偏離；在完成階段，人大要對(duì)委托成果進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)和轉(zhuǎn)化運(yùn)用，對(duì)委托效果進(jìn)行評(píng)估。

（三）明確委托事項(xiàng)的臨界線

不是所有法規(guī)都能夠委托給社會(huì)，當(dāng)前，理論界和實(shí)務(wù)界均認(rèn)為，委托立法就是對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、難度較大或部門(mén)利害關(guān)系明顯的法規(guī)和規(guī)章交由第三方完成，而關(guān)系地方的根本性法規(guī)不能委托給第三方。顯而易見(jiàn)，作為一種原則上的認(rèn)知，這是毋庸置疑的，然而，實(shí)踐中委托立法的臨界線卻很難把握。

比如，對(duì)于立法評(píng)估來(lái)說(shuō)，黨的十八屆四中全會(huì)決議提出的委托評(píng)估是針對(duì)“部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)”。而“部門(mén)間爭(zhēng)議較大”的“重要立法事項(xiàng)”卻因?yàn)椤盃?zhēng)議的場(chǎng)域、爭(zhēng)議的程度、立法事項(xiàng)的數(shù)量、立法事項(xiàng)的主體在內(nèi)的四個(gè)變量”的不確定而無(wú)法具體界定。

對(duì)于不同類(lèi)型的法規(guī)和不同階段的立法過(guò)程，需要根據(jù)其預(yù)設(shè)的有效性來(lái)確定是否采取委托方式，不能盲目創(chuàng)新、盲目委托。要重點(diǎn)關(guān)注事實(shí)判斷問(wèn)題，而對(duì)其他問(wèn)題則應(yīng)反復(fù)權(quán)衡。如果是事實(shí)判斷問(wèn)題，第三方評(píng)估具有有效性，可以委托；價(jià)值判斷問(wèn)題，第三方評(píng)估不具有有效性，就不宜委托；而如果是解釋選擇或立法技術(shù)問(wèn)題，第三方評(píng)估具有一定有效性，委托參與的成果有優(yōu)有劣，需要謹(jǐn)慎選擇受托機(jī)構(gòu)。

總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于哪些法規(guī)需要委托、能夠委托，要逐漸建立一個(gè)較為明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐探索中逐漸明確委托事項(xiàng)的臨界線。同時(shí)，對(duì)于不同委托階段和委托事項(xiàng)，應(yīng)該有不完全相同的委托機(jī)制。

（四）科學(xué)評(píng)估委托效果

對(duì)委托效果的評(píng)估不同于對(duì)委托成果的評(píng)估，成果評(píng)估側(cè)重在委托成果文本本身，包括評(píng)估其合法性、可行性和規(guī)范性，而效果評(píng)估除了對(duì)單次委托成果的評(píng)估外，還應(yīng)放寬視野，納入對(duì)第三方的作用發(fā)揮、人大的作用發(fā)揮、委托成果的轉(zhuǎn)化程度等的綜合評(píng)估?？陀^評(píng)估每一個(gè)委托第三方參與立法的案例，總結(jié)其中的機(jī)制、成功與失敗，是委托立法能長(zhǎng)期發(fā)揮作用的經(jīng)驗(yàn)條件和理論條件。

表面看來(lái)，對(duì)委托立法的評(píng)估總體上處于樂(lè)觀肯定狀態(tài)，被新聞媒體報(bào)道的成功案例很多，認(rèn)為其“從法律的起點(diǎn)看到了民意，從公權(quán)力的源頭看到了民主”。但實(shí)際上，委托效果的評(píng)估正是目前地方立法工作中較薄弱的環(huán)節(jié)，甚至常常被輿論“一片叫好聲”掩蓋了對(duì)效果的客觀評(píng)估。因?yàn)檫@種輿論贊譽(yù)更多側(cè)重在委托的形式而不是委托內(nèi)容和委托效果上。這說(shuō)明在當(dāng)前，委托立法仍是探索中的新鮮事物，具有一定的生命力，也說(shuō)明在某一段時(shí)期，委托形式本身在某種程度上發(fā)揮著比委托效果更為重要的作用。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，需要有一套科學(xué)成熟的、客觀量化的評(píng)估指標(biāo)體系，這套指標(biāo)體系需要考慮人大和第三方在委托中和委托后的自我評(píng)估，還包括其他主體的評(píng)估。