劉亞娟 張曉萍

摘要在村規(guī)民約的背景下，就“外嫁女”的土地拆遷補(bǔ)償?shù)募m紛進(jìn)行了探討，在確立集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的基礎(chǔ)上，在民間法（村規(guī)民約）與法律發(fā)生沖突時(shí)，提出了社會(huì)治理合法化的應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞村規(guī)民約；外嫁女；集體身份認(rèn)定

中圖分類號(hào)S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2017）10-0223-03

Dispute and Its Resolution of Compensation for Land Demolition and Relocation of “Outside Married Women”

LIU Yajuan，ZHANG Xiaoping*

（College of Humanities and Law，Northeast Forestry University，Harbin，Heilongjiang 150040）

AbstractThe dispute of land demolition compensation of the “outside married women” was discussed under the background of the village rules and regulations. On the basis of confirming the membership qualification of the collective economic organization， when the civil law （village regulations） and the law conflict， the social governance legalization of the response measures were put forward.

Key wordsVillage regulations；Outside married women；Collective identification

村規(guī)民約作為村民自治的一種依據(jù)，在村民治理中發(fā)揮著重要作用。而村規(guī)民約在某些程度上會(huì)對(duì)部分特殊群體的合法權(quán)利造成侵害，集體成員間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，在對(duì)“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償?shù)募m紛方面缺乏合法的解決依據(jù)。

婦女的地位受習(xí)慣法的影響，廣大農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)久存在著“嫁出去的女兒潑出去的水”這一傳統(tǒng)思想，“外嫁女”這類特殊群體的權(quán)益受到村規(guī)民約的制約。隨著人權(quán)意識(shí)的提升，婦女的權(quán)利也需要更多的重視和保障。在鄉(xiāng)村治理中，村規(guī)民約一定程度上發(fā)揮著國(guó)家法律的替代職能。當(dāng)然，村規(guī)民約是民間的傳統(tǒng)治理與國(guó)家民主治理之間的一種互動(dòng)，尤其是在對(duì)特殊主體的權(quán)益保護(hù)過(guò)程中，其公平、合法、合理的運(yùn)行，也是判定村規(guī)民約有效性的一種手段，在“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償?shù)募m紛的保障方面體現(xiàn)得更加突出，集體成員資格的認(rèn)定是解決土地拆遷補(bǔ)償款糾紛的前提和關(guān)鍵。筆者分析了村規(guī)民約背景下“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償糾紛的根源，指出了“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償?shù)牟蛔?，從法理層面提出了“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償糾紛的解決對(duì)策。

1村規(guī)民約背景下“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償糾紛

在現(xiàn)有的法學(xué)研究領(lǐng)域中，農(nóng)村“外嫁女”的含義有廣義和狹義之分，廣義上的“外嫁女”是指離開本村嫁到外村，或者嫁給本村村民，還包括離婚或者喪偶的婦女，以及她們的子女；狹義上的“外嫁女”是指嫁到本村以外，戶籍仍然留在本村的婦女。該研究關(guān)注的是狹義上的“外嫁女”[1]。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村婦女的地位與男性不平等，一直依附于家中的男性，而且婦女對(duì)于土地的依賴性也要強(qiáng)于男性，她們需要更多的權(quán)利保障?！巴饧夼弊鳛樘厥馊后w，她們的戶籍留在本地，其他人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利都隨著婚姻關(guān)系的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。同時(shí)“外嫁女”的權(quán)利也受到了集體土地制度變更、戶籍制度改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變化的多方面影響。在村規(guī)民約背景下的“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償?shù)募m紛，是集體權(quán)益與村民權(quán)益的糾紛的體現(xiàn)，也是國(guó)家法律與民間法律之間的糾紛的體現(xiàn)。

1.1“外嫁女”的集體身份的認(rèn)定

我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)村民集體內(nèi)部征地補(bǔ)償費(fèi)的分配做了具體的規(guī)定，土地拆遷補(bǔ)償款應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。對(duì)“外嫁女”集體成員的資格認(rèn)定，就成為能否獲得拆遷補(bǔ)償款的一個(gè)依據(jù)[2]。但是，我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格取得、變更及喪失沒(méi)有明確的規(guī)定?！巴饧夼彪S著婚姻狀況而具有流動(dòng)性，她們嫁到外村時(shí)，戶籍仍然留在原先的集體經(jīng)濟(jì)組織，她們?nèi)匀粚?duì)土地具有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是原集體經(jīng)濟(jì)組織不承認(rèn)她們的權(quán)利，導(dǎo)致她們?cè)谕恋夭疬w補(bǔ)償款的分配過(guò)程中不能依據(jù)戶籍關(guān)系參與分配。在現(xiàn)有的法律法規(guī)和地方性文件中，也有關(guān)于“外嫁女”的集體成員資格的認(rèn)定，如銅陵市人民政府制定的地方規(guī)范性文件中有關(guān)“外嫁女”“入贅男”、喪偶婦女以及離婚婦女的集體成員資格都有規(guī)定，其中針對(duì)“外嫁女”又有“農(nóng)嫁非”“農(nóng)嫁農(nóng)”“非嫁農(nóng)”的規(guī)定。

1.2村民大會(huì)在土地拆遷補(bǔ)償分配中的權(quán)力

村規(guī)民約與國(guó)家法律制定的主體不一致，法律是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，而村規(guī)民約主要是村民或者是村民小組的集體意志的體現(xiàn)，是由村民會(huì)議、村民小組會(huì)議或者村民代表大會(huì)制定，更加注重自治組織內(nèi)部的利益均衡?！巴饧夼睍?huì)由于自身婚姻關(guān)系的變動(dòng)，改變?cè)鹊拇迕褡灾谓M織，就不是其戶籍所在的集體經(jīng)濟(jì)組織[3]。在集體土地被征收之后，村民會(huì)議或者村民小組會(huì)議在進(jìn)行集體土地拆遷款分配時(shí)，都會(huì)維護(hù)本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的利益，而忽略了具有流動(dòng)性的“外嫁女”的利益。

2“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀與不足

2.1村規(guī)民約與現(xiàn)有法律存在沖突

不同學(xué)者對(duì)村規(guī)民約的定義不同，有的將村規(guī)民約認(rèn)定為民間自發(fā)形成的，是村民在長(zhǎng)期的交往過(guò)程中形成的規(guī)范；有的認(rèn)為村規(guī)民約是《村民委員會(huì)組織法》中的一種規(guī)范，是在村民會(huì)議中制成的規(guī)范和約定[4]。該研究對(duì)象是后者，是法律授權(quán)的村民會(huì)議在村民自治過(guò)程中，對(duì)“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償款的有關(guān)村務(wù)管理方面的村規(guī)民約。村規(guī)民約是法律授權(quán)的村民會(huì)議制定的，在不違背國(guó)家的基本法律的前提下，結(jié)合本村的風(fēng)俗習(xí)慣、風(fēng)土人情，對(duì)法律法規(guī)無(wú)法涉及到的領(lǐng)域的規(guī)則及具體執(zhí)行措施的規(guī)定。

在針對(duì)“外嫁女”的土地拆遷補(bǔ)償款糾紛中，村規(guī)民約與法律之間的沖突主要表現(xiàn)在兩方面，一方面是村規(guī)民約對(duì)法律法規(guī)的規(guī)避。我國(guó)《憲法》第33條明確規(guī)定，公民在法律面前一律平等?！秼D女權(quán)益保障法》第32、33條也規(guī)定，“婦女在農(nóng)村土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)方面享有與男子平等的權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得以婦女結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益”。但是廣大的農(nóng)村地區(qū)認(rèn)為嫁出去的女兒就是隨他人姓氏，不再是本村村民，不能享有土地拆遷補(bǔ)償款。而且集體經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)村的土地是一種“增人不增地”的土地政策[5]，嫁到外村的婦女如果再來(lái)索要拆遷補(bǔ)償款，就會(huì)損害集體經(jīng)濟(jì)的利益。另一方面是村規(guī)民約對(duì)判決的拒絕執(zhí)行。即使法院受理了案件，按照相關(guān)的法律法規(guī)判定了“外嫁女”具有集體成員的資格，擁有分配集體中土地拆遷補(bǔ)償款的權(quán)益，相關(guān)的村民集體組織也拒不執(zhí)行。

2.2村規(guī)民約缺乏監(jiān)督和審查

村規(guī)民約在制定過(guò)程中，缺乏必要的審查和監(jiān)管，以及在與法律出現(xiàn)沖突時(shí)缺乏司法救濟(jì)。一方面，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府對(duì)村民大會(huì)制定的村規(guī)民約缺乏指導(dǎo)，而且沒(méi)有落實(shí)村規(guī)民約的備案審查機(jī)制。雖然《村民委員會(huì)組織法》第27條規(guī)定，村規(guī)民約的內(nèi)容要報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案，第24條也明確列舉了征地補(bǔ)償費(fèi)的使用和分配方案是集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部事務(wù)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不會(huì)對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行干涉。另一方面，法院對(duì)村規(guī)民約的審理力度不夠。從《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的受案范圍來(lái)看，沒(méi)有具體的規(guī)定要將村規(guī)民約納入到司法審查的范圍之內(nèi)，也沒(méi)有賦予法院對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行違憲審查的權(quán)力。

2.3司法保護(hù)的現(xiàn)狀和不足

在針對(duì)“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償案件的處理過(guò)程中，有些法院對(duì)“外嫁女”的集體成員資格的認(rèn)定是混亂的，一部分法院對(duì)“外嫁女”的集體成員資格是不予確認(rèn)的；還有一部分法院給予確認(rèn)，但是確認(rèn)資格的參考標(biāo)準(zhǔn)較為混亂。對(duì)于集體成員資格的認(rèn)定主要是參照了農(nóng)村的村規(guī)民約、村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)的討論來(lái)確定的。法院在認(rèn)定“外嫁女”的集體經(jīng)濟(jì)組織資格時(shí)，戶籍并不是作為唯一認(rèn)定的因素，還包括了“外嫁女”最低生活保障、集體土地上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、土地承包關(guān)系和所在集體的房屋的所有權(quán)等參照因素[6]。司法作為法律活動(dòng)公正的最后一道屏障，不應(yīng)當(dāng)將審判權(quán)交由村規(guī)民約來(lái)執(zhí)行。在現(xiàn)實(shí)的村民自治過(guò)程中，出現(xiàn)過(guò)村干部或者村集經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人利用村規(guī)民約的規(guī)定損害“外嫁女”和外來(lái)成員的合法利益的現(xiàn)象。

隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展，在農(nóng)村也出現(xiàn)了土地拆遷的案例，各地法官在審理“外嫁女”的土地拆遷補(bǔ)償款糾紛案件的過(guò)程中，主要是以3種理論作為案件審理的依據(jù)，包括義務(wù)、戶籍及兩者的折中觀點(diǎn)[7]。有些地方的法院在審判過(guò)程中依照的是“外嫁女”的戶籍，在該研究中，戶籍并沒(méi)有隨著婚姻關(guān)系而改變，戶籍管理制度作為有效的行政法律制度，可作為村民身份認(rèn)定的法律依據(jù)，在日常生活中也發(fā)揮了巨大的作用。有些法院在審理的過(guò)程中，是參照村集體成員在村集體活動(dòng)中義務(wù)的履行，享有相應(yīng)的權(quán)利就要履行相應(yīng)的義務(wù)，這樣可以防止權(quán)利與義務(wù)的脫節(jié)，這種審判參照的依據(jù)是要求在客觀上形成村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)對(duì)等關(guān)系。還有些法院在審理的過(guò)程中綜合考慮戶籍管理制度和集體成員在集體活動(dòng)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

相關(guān)的調(diào)研結(jié)果顯示，“大多數(shù)基層法院的法官在審理集體成員資格認(rèn)定的案件過(guò)程中，經(jīng)常面臨著無(wú)規(guī)則的解釋和無(wú)規(guī)則填補(bǔ)的考驗(yàn)”[8]。法官審理案件時(shí)的法律依據(jù)不充足，一方面，法官面臨著不能以“法無(wú)明文規(guī)定”為由而拒絕審判，這樣不得不面臨填補(bǔ)法律漏洞的考驗(yàn)；另一方面，法官的審判結(jié)果否認(rèn)了村規(guī)民約的規(guī)定，又會(huì)面臨當(dāng)事人上訪的風(fēng)險(xiǎn)。

3“外嫁女”的土地拆遷補(bǔ)償糾紛的解決

當(dāng)前的基層村民自治過(guò)程中，需要突出解決的問(wèn)題是村規(guī)民約這一民間法與國(guó)家法之間的沖突和矛盾，尤其是“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償糾紛，不僅需要立法和司法的完善，而且也需要建立長(zhǎng)久的、具有可行性的一系列配套的糾紛解決機(jī)制。從我國(guó)的立法現(xiàn)狀來(lái)看，針對(duì)“外嫁女”的土地拆遷補(bǔ)償款方面，村規(guī)民約與法律的沖突主要表現(xiàn)在立法方面，也就是說(shuō)在針對(duì)“外嫁女”的土地拆遷補(bǔ)償方面的法律內(nèi)容與國(guó)家法律相沖突，程序的公平公正合理也是影響村規(guī)民約合法性的基礎(chǔ)。筆者看來(lái)，不僅要從立法方面對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行規(guī)范，而且也要明確村規(guī)民約的制定主體，村規(guī)民約的審查和監(jiān)督，還要建立多元化的糾紛解決機(jī)制，確保村規(guī)民約的合理合法[9]。

3.1明確“外嫁女”的集體成員資格

集體成員資格的認(rèn)定是“外嫁女”享有拆遷補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)看到在“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償糾紛中集體成員資格立法方面的不完善，在承認(rèn)村規(guī)民約的積極作用的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到村規(guī)民約與國(guó)家法律之間的矛盾，用完善的法律體系來(lái)保障婦女的地位和權(quán)利，也要在法律層面上對(duì)“外嫁女”集體成員的資格進(jìn)行認(rèn)定。有學(xué)者提出，“在承認(rèn)村規(guī)民約的積極作用的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)看到其與法律之間天然存在矛盾和沖突的可能性……立法者應(yīng)當(dāng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格的問(wèn)題作出盡量具體的規(guī)定，對(duì)如此普遍重大的問(wèn)題給予再多的規(guī)定也是可取的”[10]。

要在法律層面對(duì)村規(guī)民約中的自治內(nèi)容進(jìn)行列舉式的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織對(duì)村級(jí)事務(wù)進(jìn)行管理的界限和內(nèi)容進(jìn)行明確的劃分。將農(nóng)村的一般事務(wù)與當(dāng)?shù)貙?shí)際相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分，使得村民委員會(huì)明確自治的范圍和內(nèi)容。對(duì)于在實(shí)際生活中涉及到村民重大利益的問(wèn)題，國(guó)家法律應(yīng)該對(duì)村委會(huì)的權(quán)力進(jìn)行規(guī)定和限制，針對(duì)“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，應(yīng)當(dāng)有國(guó)家法律對(duì)因婚姻狀況流動(dòng)的婦女的權(quán)利進(jìn)行規(guī)制。明確集體成員的資格和身份，用法律的形式將集體成員身份和相關(guān)的權(quán)利加以確定。

3.2建立健全對(duì)村規(guī)民約的司法審查機(jī)制

從理論上來(lái)看，集體成員資格的認(rèn)定是一種民事資格身份的認(rèn)定，不僅關(guān)系到村民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，而且直接影響其集體利益的實(shí)現(xiàn)[11]。根據(jù)我國(guó)的《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，村規(guī)民約不得與國(guó)家的法律和政策沖突，并且不能存在侵犯村民的合法財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容。雖然法律并沒(méi)有賦予法院對(duì)村規(guī)民約的司法審查權(quán)，但是在對(duì)“外嫁女”的集體成員資格的認(rèn)定上，對(duì)土地拆遷補(bǔ)償款的糾紛應(yīng)當(dāng)從兩方面加以解決：第一，要尊重當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約。村規(guī)民約是村民自治的主要依據(jù)和保證，是村民自我管理的重要形式。由于村民社會(huì)存在自然群體的屬性，那么尊重當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約就很有必要性。在進(jìn)行司法審判的過(guò)程中，依據(jù)村規(guī)民約的合法性審判，也可以體現(xiàn)情理法的融合，提升司法審判的公信力。第二，要對(duì)村規(guī)民約建立必要的司法審查機(jī)制。村規(guī)民約具有意思自治的天然局限性，即使是在依據(jù)習(xí)慣的規(guī)定來(lái)確定集體成員資格時(shí)，也不等于將決定權(quán)交于村民手中，而不過(guò)是在法治原則的基礎(chǔ)上，帶有平衡色彩的對(duì)裁判者權(quán)力的賦予而已[12]。對(duì)村規(guī)民約不能不管，也不是在審判中僅僅依靠村規(guī)民約，而是在尊重的基礎(chǔ)上，建立合法合理的村規(guī)民約，建立必要的司法審查機(jī)制。保證司法機(jī)關(guān)在村規(guī)民約中發(fā)揮重要的作用，當(dāng)村規(guī)民約中出現(xiàn)有關(guān)重大誤解、欺詐等現(xiàn)象，要通過(guò)司法途徑來(lái)解決，國(guó)家干預(yù)是有效的司法審查機(jī)制。法院的司法審查也要結(jié)合村委制定村規(guī)民約的目的和方式。正如有的學(xué)者提出：“村民自治的過(guò)程中，作出的村民自治內(nèi)容或者制定的村規(guī)民約的效力是有局限的。這些內(nèi)容或村規(guī)民約僅是內(nèi)部約束的一種機(jī)制，它既不是習(xí)慣法的一部分，也不能作為我國(guó)法律體系的淵源”[13]。

3.3建立多元化的糾紛解決機(jī)制

應(yīng)當(dāng)建立起村民民主協(xié)商、法院介入、調(diào)解和調(diào)判結(jié)合的多元化糾紛解決機(jī)制。這樣對(duì)法律的運(yùn)用及完善村規(guī)民約的內(nèi)容發(fā)揮了重要的作用，也對(duì)“外嫁女”集體成員資格認(rèn)定進(jìn)行指導(dǎo)，在集體經(jīng)濟(jì)中保障了婦女的土地拆遷補(bǔ)償?shù)臋?quán)益，而且也能在合法有效的范圍內(nèi)進(jìn)行糾紛的解決。第一，可以發(fā)揮民主協(xié)商的積極作用，依托村民自治，多元主體參與民主協(xié)商。在現(xiàn)階段的村民管理過(guò)程中，追求的民主化的管理方式，并不是簡(jiǎn)單的“少數(shù)服從多數(shù)”，而是應(yīng)當(dāng)尊重全體基層干部和村民的意見。發(fā)揮村民議事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的作用，尊重每一位村民的權(quán)利，對(duì)于外嫁女的權(quán)利問(wèn)題，發(fā)揮民主協(xié)商的積極作用。一方面，村規(guī)民約的制定不是簡(jiǎn)單的流于形式，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、合理、合法、平等的原則，在尊重“外嫁女”權(quán)利的同時(shí)，發(fā)揮民主協(xié)商的作用，舉行專門的民主協(xié)商會(huì)議并進(jìn)行記錄，將每一位村民的意見和建議表達(dá)出來(lái)。建立協(xié)商民主的多方主體參與機(jī)制，堅(jiān)持干部和群眾都有充分表達(dá)自己意愿的機(jī)會(huì)，包括婦女、老人等其他弱勢(shì)群體，還有集體成員中的土地拆遷補(bǔ)償權(quán)利的相關(guān)者，讓他們充分表達(dá)自己的意愿，在充分尊重各方利益的代表的同時(shí)發(fā)揮民主協(xié)商的作用，達(dá)成共識(shí)[14]。第二，法院的介入，就是要建立必要的司法審查機(jī)制，這樣可以在合法性基礎(chǔ)上建立相關(guān)的村規(guī)民約的規(guī)定。第三，加強(qiáng)非訴訟的調(diào)解機(jī)制的介入，村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，是進(jìn)行村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，要充分發(fā)揮村委會(huì)在調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)本村的社會(huì)治安、向人民政府反映村民的意見的職責(zé)，此外，還要加強(qiáng)對(duì)村干部在行使村民事物管理權(quán)力的監(jiān)督[15]。

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45卷10期劉亞娟等“外嫁女”土地拆遷補(bǔ)償糾紛及其解決路徑