杜國(guó)強(qiáng)

摘 要： 在《行政訴訟法》修改的背景下，程序性行政行為及其可訴性重新引起關(guān)注。有必要從行政行為構(gòu)成要素的角度，對(duì)程序性行政行為的具體認(rèn)定與可訴標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)真對(duì)待。在維護(hù)行政效率的同時(shí)，通過(guò)司法救濟(jì)切實(shí)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞： 行政行為； 程序性行政行為； 可訴性

中圖分類號(hào)： D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.020

Abstract： Under the background of the modification of Administrative Litigation， the procedural administrative behavior and its suability have aroused the concern again. It is necessary to discuss the specific cognizance and standard suability seriously from the angle of the elements of administrative behavior. We need maintain the administrative efficiency， but safeguard the legitimate rights and interests of the counterpart through the judicial relief.

Key words： administrative behavior； procedural administrative behavior； suability

一、案件概要

（一）基本事實(shí)

本案是一起工傷行政案件。2013年3月18日，四川嘉寶資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司峨眉山分公司（下簡(jiǎn)稱嘉寶公司）職工王雷兵駕駛摩托車上路行駛，行至省道S306線29.3Km處駛?cè)氲缆酚覀?cè)與隔離帶邊緣發(fā)生刮擦，并翻覆至該路段隔離帶內(nèi)，此次事故導(dǎo)致摩托車車體嚴(yán)重受損，王雷兵本人亦當(dāng)場(chǎng)死亡。四川省峨眉山市公安局交警大隊(duì)出警后，經(jīng)過(guò)多次調(diào)查仍然無(wú)法確定導(dǎo)致王雷兵駕駛的摩托車翻覆的具體原因，便在同年4月1日依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十條之規(guī)定，作出《道路交通事故證明》（樂公交認(rèn)定〔2013〕第00035號(hào)）。

2013年4月10日，嘉寶公司就其職工王雷兵因前述交通事故之死亡，向樂山市人力資源和社會(huì)保障局（下簡(jiǎn)稱樂山市人社局）申請(qǐng)工傷認(rèn)定，同時(shí)提交了峨眉山市公安局交警大隊(duì)出具的《道路交通事故證明》（樂公交認(rèn)定〔2013〕第00035號(hào)）等證據(jù)材料。樂山市人社局認(rèn)為，認(rèn)定交通事故工傷需申請(qǐng)人提交《交通事故認(rèn)定書》，嘉寶公司提交《道路交通事故證明》（樂公交認(rèn)定〔2013〕第00035號(hào)）與《交通事故認(rèn)定書》不同，故作出《工傷認(rèn)定時(shí)限中止通知書》（樂人社工時(shí)〔2013〕05號(hào)，下簡(jiǎn)稱《中止通知》），決定對(duì)工傷認(rèn)定程序中止?！吨兄雇ㄖ纷鞒龊?，樂山市人社局履行了向嘉寶公司及王雷兵父親王明德告知的法定義務(wù)。

2013年6月24日，王雷兵父親王明德向樂山市人社局提交了恢復(fù)工傷認(rèn)定的書面申請(qǐng)，請(qǐng)求其恢復(fù)對(duì)王雷兵的工傷認(rèn)定程序，樂山市人社局沒有恢復(fù)。王明德?lián)嗽谕?月30日向法院提起行政訴訟，訴請(qǐng)撤銷前述《中止通知》。

（二）主要爭(zhēng)點(diǎn)

本案的爭(zhēng)點(diǎn)為《中止通知》的法律性質(zhì)以及《中止通知》是否具有可訴性。

（三）裁判要旨

法院經(jīng)過(guò)審理后認(rèn)為：“被告作出《中止通知》，屬于工傷認(rèn)定程序中的程序性行政行為，如果該行為不涉及終局性問題，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)質(zhì)影響的，屬于不成熟的行政行為，不具有可訴性，相對(duì)人提起行政訴訟的，不屬于人民法院受案范圍。但如果該程序性行政行為具有終局性，對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并且無(wú)法通過(guò)提起針對(duì)相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)的，則屬于可訴行政行為，相對(duì)人提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍?！?/p>

二、對(duì)程序性行政行為的討論

（一）問題的提出

《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條第三款規(guī)定： “作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止?！币虼?，被告有作出《中止通知》的職權(quán)依據(jù)。問題在于，本案峨眉山市公安局交警大隊(duì)已經(jīng)作出了《道路交通事故證明》，被告作出的《中止通知》屬于適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。法院是否能夠?qū)彶樾姓黧w的活動(dòng)并對(duì)其進(jìn)行司法判斷的前提是該活動(dòng)在法律規(guī)定的受案范圍或者法院的行政爭(zhēng)議主管范圍之內(nèi)，行政行為是一個(gè)核心性判斷標(biāo)準(zhǔn)。

本案發(fā)生時(shí)，《行政訴訟法》尚未修改，用新法衡量一個(gè)已經(jīng)發(fā)生的行政案件，或許并非完全妥當(dāng)。新《行政訴訟法》對(duì)行政行為的規(guī)定及提供的司法救濟(jì)確實(shí)與舊法有不同之處，就行政訴訟的制度定位而言，當(dāng)然是一種涉及行政法律關(guān)系的關(guān)系之訴，但行為之訴仍是此種關(guān)系之訴中的最為基本、同時(shí)也是相當(dāng)重要的一個(gè)組成部分，就此而言，新法與舊法并不存在根本沖突。因此，對(duì)于本案而言，需要把握的更為一般的問題在于：在《行政訴訟法》修改的背景下，行政主體的哪些程序性活動(dòng)能夠被歸結(jié)為程序性行政行為？而程序性行政行為的可訴性又應(yīng)該滿足哪些特定標(biāo)準(zhǔn)？

（二）行政行為的構(gòu)成要素：基于學(xué)理的考察

德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托·邁耶有云：“沒有行政法的制度，就沒有法治國(guó)家；沒有行政決定的制度，就沒有行政法?！?[1]法院判決與行政行為被視為法治國(guó)家的兩大支點(diǎn)，行政行為制度的意義主要體現(xiàn)在行政救濟(jì)方面，換言之，行政主體的活動(dòng)能否提出行政訴訟，關(guān)鍵在于是否為行政行為。

《行政訴訟法》的修改，用行政行為替代了以往的具體行政行為的表述，如果考慮到“在司法實(shí)踐中，對(duì)于行政行為的理解，也并不包括抽象行政行為”的認(rèn)知， [2]行政救濟(jì)制度視野下的行政行為顯然與我國(guó)多數(shù)行政法教科書中的行政行為存在內(nèi)涵和外延的分野，前者從保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的角度，顯示出盡量擴(kuò)張具體行政行為（即新法中的行政行為）范圍的傾向，后者則更講求邏輯的自洽以及在此之下行政行為的類型化，結(jié)果是“法定行政行為的泛化將導(dǎo)致作為學(xué)術(shù)用語(yǔ)的行政行為的含義進(jìn)一步稀薄”。 [3]

我國(guó)實(shí)定法上的行政行為雖然深受大陸法系影響，但同時(shí)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的本土特色，行政行為不僅不同于德日的行政決定，“這一狹義的行政行為概念甚至小于具體行政行為概念，絕不是我國(guó)修訂后的行政訴訟法中行政行為的概念。” [4]58也與法國(guó)的行政行為并非完全重合。實(shí)定法上的行政行為究竟如何理解并且其范圍是什么？《行政訴訟法》第2條與《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》均未有明確的概念界定，以拓展行政訴訟受案范圍為目的的行政行為內(nèi)涵究竟應(yīng)當(dāng)拓展到什么程度？有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)從以下四個(gè)方面把握行政行為的類型：“一是行政行為不包括行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件；二是行政行為既包括作為，也包括不作為；三是行政行為包括事實(shí)行為；四是行政行為包括行政機(jī)關(guān)簽訂、履行協(xié)議的行為?！?[5]這一說(shuō)明對(duì)于為理解行政行為的外延有所幫助，卻并未揭示其內(nèi)涵。此問題涉及某一行政活動(dòng)是否構(gòu)成行政行為的判斷，因而相當(dāng)關(guān)鍵。

有人認(rèn)為：“行政行為是指行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織在實(shí)施行政管理過(guò)程中的所有作為、不作為行為。” [4]56此種觀點(diǎn)實(shí)際上將行政行為完全等同于行政活動(dòng)，忽視了行政行為的擴(kuò)展實(shí)際上是在回應(yīng)公眾面對(duì)行政權(quán)需要獲得司法救濟(jì)的客觀需求，體現(xiàn)的是“有權(quán)利必有救濟(jì)”、“救濟(jì)是權(quán)利的本質(zhì)性特征”等公平正義的理念，某些行政活動(dòng)雖然系行政主體作出但如果對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)沒有任何的實(shí)際影響，不存在進(jìn)行司法救濟(jì)的必要，“司法訴訟的宗旨是解決權(quán)利保護(hù)問題，公民、法人、其他組織的權(quán)利義務(wù)被行政主體職務(wù)侵犯時(shí)，就需要（也只有通過(guò)訴訟）獲得救濟(jì)”。 [6]將其理解為行政行為從管理學(xué)意義講可以接受，但若視為一個(gè)訴訟法上的法律概念則其不免失之過(guò)寬。另有學(xué)者指出：“大體來(lái)說(shuō)，公共機(jī)構(gòu)行使行政職能所作的具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行為，都可以被稱為行政行為?！?[7]相比前者觀點(diǎn)，此種界定看到了權(quán)利義務(wù)在行政行為界定中的重要性，但忽視了行政行為具有權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容不等于對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。一般而言，從內(nèi)容到影響還存在一個(gè)行政行為是否對(duì)外產(chǎn)生法律約束力的問題，原則上，法律上產(chǎn)生了效力的行政行為才會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，否則只能是一項(xiàng)“未成熟”或者尚未完成的活動(dòng)。

筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》上的行政行為，應(yīng)該在借鑒大陸法系行政決定理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)行政與司法實(shí)踐，從以下三個(gè)方面進(jìn)行界定：

第一，主體要素。主體必須是擁有行政管理職權(quán)的組織，具體形態(tài)可以是人民政府、人民政府工作部門或直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)、被授權(quán)組織等，此點(diǎn)理論與實(shí)務(wù)爭(zhēng)議不大，也非本文論述中心。

第二，職權(quán)要素。該行為必須是與行使行政職權(quán)相關(guān)的活動(dòng)，行政主體基于民事權(quán)利行使、司法權(quán)力的行使，公務(wù)員基于公民權(quán)利的行使而作出的行為，[8]均不是行政行為。在此前提下，行政行為既包括以意思表示為要素并依照意思表示的內(nèi)容發(fā)生法律效果為目的的法律行為，亦應(yīng)包括事實(shí)行為即“以某種事實(shí)結(jié)果而不是法律后果為目的的所有行政措施”。 [9]這說(shuō)明，我國(guó)實(shí)定法上的行政行為包括但不限于大陸法系的行政決定，實(shí)際上，那些非直接行政職權(quán)行使，但是與行政職權(quán)存在密切關(guān)系的延伸行為或者關(guān)聯(lián)為，都可能被涵蓋在實(shí)定法上的行政行為范圍內(nèi)。

第三，法效要素。該行為需具有法律效果，能夠通過(guò)權(quán)利義務(wù)的增減或者事實(shí)、地位的確認(rèn)等方式對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生影響?？紤]到我國(guó)行政行為范圍的寬泛性，法律效果存在不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)法律行為而言，行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的法律效果排除了對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)不具有影響的“觀念通知”與重復(fù)處理等行為，而是否產(chǎn)生法律效果則首先視該行為是否遵循生效規(guī)則而產(chǎn)生法律拘束力，如果未生效或者不生效，當(dāng)然沒有法律效果的問題。當(dāng)然亦不排除有些行政行為依照法律沒有生效，但事實(shí)上行政機(jī)關(guān)已經(jīng)開始執(zhí)行，這時(shí)，執(zhí)行行為就是法律效果產(chǎn)生的開始；對(duì)事實(shí)行為而言，如果違法當(dāng)然會(huì)產(chǎn)生法律效果，“行政機(jī)關(guān)有義務(wù)去除違法行為造成的現(xiàn)實(shí)，并且在可能的和可預(yù)期的范圍之內(nèi)恢復(fù)合法的狀態(tài)”。 [9]但是，此種法律效果并非行政機(jī)關(guān)作出行為時(shí)主觀意志之體現(xiàn)，而是基于法律強(qiáng)制規(guī)定產(chǎn)生的后果，事實(shí)行為就其本身不以實(shí)現(xiàn)法律后果為目標(biāo)，也就只能以行為是否實(shí)施作為法律效果有無(wú)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（三）本案中程序性行政行為的認(rèn)定

自行政行為理論在我國(guó)出現(xiàn)以來(lái)，分類問題就相伴而生，分類的意義在于從不同角度對(duì)行政行為作更加細(xì)微精準(zhǔn)的特征概括進(jìn)而構(gòu)建底線基礎(chǔ)上各有特色的制度體系。但是，“幾乎每一本行政法教科書都會(huì)單獨(dú)列出一個(gè)章節(jié)分析行政行為的分類，大大小小的分類單從統(tǒng)計(jì)學(xué)角度計(jì)算就不下于40多種，……行政行為的分類已經(jīng)細(xì)化到行政行為的每個(gè)毛孔，不僅不能窮盡，反而越來(lái)越復(fù)雜，給包括行政復(fù)議、行政訴訟在內(nèi)的司法救濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)了更多的迷茫和混亂?！?[10]學(xué)界總結(jié)的行政行為類型中，程序性行政行為與實(shí)體性行政行為的提出始見于1988年出版、應(yīng)送年教授主編的《行政法學(xué)教程》，并在朱維究、閆爾寶的《程序行政行為初論》一文中系統(tǒng)闡發(fā)：“所謂程序行政行為，是指由法律設(shè)定，規(guī)制行政主體行使行政職權(quán)的方式、形式與步驟的一系列補(bǔ)充性、輔助性措施的總稱；它直接產(chǎn)生行政程序法律關(guān)系，引起該行政程序的運(yùn)行，并對(duì)行政實(shí)體法律關(guān)系產(chǎn)生間接作用或影響。” [11]此后，程序性行政行為的探討問津者不多。 直到2010年，最高人民法院在其公布的《審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中明確：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過(guò)程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的， 人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外?！背绦蛐孕姓袨榧捌淇稍V性才開始引起較多人關(guān)注。

行政行為的展開必然通過(guò)一系列的步驟、順序、方式、方法展開，故行政權(quán)的實(shí)施過(guò)程必然存在大量的程序性行為，例如交通違法行為的告知、行政處罰預(yù)先告知、重大決策或決定作出前的聽證等，多數(shù)情況下，這些行為不具有可訴性，理由在于：

首先，并非涉及程序的行為都可以歸結(jié)為程序性行政行為。有些程序雖由法律規(guī)定，但是該程序規(guī)范卻是行政體系內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的流程，例如為確保某項(xiàng)決策內(nèi)容的科學(xué)性及合理實(shí)施，行政機(jī)關(guān)被要求在作出該決定之前應(yīng)向其他行政機(jī)關(guān)征詢意見，此種活動(dòng)不應(yīng)被視為行政行為。學(xué)界對(duì)程序性行政行為的理解呈現(xiàn)出某種程度的泛化傾向，認(rèn)為“程序行政行為系指，為實(shí)現(xiàn)行政行為的實(shí)體內(nèi)容所采取的步驟和形式等行為，旨在解決該行政行為采取什么步驟、遵循什么時(shí)限、采用什么形式等問題。” [12]其實(shí)，程序性活動(dòng)不等于程序性行政行為，是否符合前述主體要素、職權(quán)要素、法效要素是其是否構(gòu)成行政行為的判斷基準(zhǔn)，其中法效要素尤為重要。司法訴訟以權(quán)利為關(guān)注點(diǎn)，程序性行政行為只有能夠?qū)Τ绦蛐詸?quán)利產(chǎn)生影響，而且這種影響又沒有被實(shí)體性權(quán)利的影響所吸納時(shí)才有獨(dú)立存在的必要。

其次，在某項(xiàng)程序行為構(gòu)成行政行為的前提下，如果允許相對(duì)人起訴程序性行政行為會(huì)造成下列后果：（1）導(dǎo)致行政程序過(guò)程的中斷，以致實(shí)體性行為無(wú)法做出或者遭到延誤，極大干擾行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率。程序性權(quán)利受到侵犯的時(shí)候，相對(duì)人當(dāng)然需要救濟(jì)途徑，行政過(guò)程的程序抵抗權(quán)、司法審查、行政自律都是可供選擇的方案，但是“高的行政效率是行政執(zhí)法的內(nèi)在要求”[13]，這就要求要疏通整個(gè)行政過(guò)程，使其成為一個(gè)完整的運(yùn)行系統(tǒng)，不至于發(fā)生阻塞、梗死等現(xiàn)象，這恰恰是程序性行政行為被訴后可能導(dǎo)致的結(jié)果。（2）通常而言，程序性行政行為的瑕疵是否會(huì)影響實(shí)體性權(quán)益在實(shí)體性行為作出之前并不完全確定，甚至不能排除有的有瑕疵的程序行為還可能產(chǎn)生對(duì)相對(duì)人有利后果的可能，“訴最終能夠獲得審理判決取決于訴的內(nèi)容，即當(dāng)事人的請(qǐng)求是否足以具有利用國(guó)家審判制度加以解決的實(shí)際價(jià)值或者必要性?！盵14]這意味著，相對(duì)人單獨(dú)提出就程序性行政行為起訴缺乏實(shí)益。

在例外的情況下，如果程序性行為同時(shí)具備以下兩個(gè)要素，應(yīng)該認(rèn)為是可訴的：其一，終局性。即該程序?qū)е滦姓^(guò)程事實(shí)上已經(jīng)封閉，無(wú)法或者不能向前推進(jìn)，前述行政效率的考量已經(jīng)不再重要。其二，涉權(quán)性。該程序影響到相對(duì)人權(quán)益，如果一味要求相對(duì)人必須等待行政機(jī)關(guān)作出實(shí)體決定才能起訴，不僅可能錯(cuò)失司法訴訟的有利時(shí)機(jī)，而且還存在行政機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)不會(huì)作出實(shí)體決定的可能，從而導(dǎo)致權(quán)利無(wú)法救濟(jì)的后果。因此，從權(quán)利保障與司法最終解決的角度，當(dāng)事人對(duì)此類行為享有訴權(quán)，正是在這個(gè)意義上，有學(xué)者主張，如果該程序行為能獨(dú)立于實(shí)體決定而存在，其存在的瑕疵又無(wú)法通過(guò)實(shí)體決定補(bǔ)救，應(yīng)允許相對(duì)人就程序行為單獨(dú)起訴，[15]筆者對(duì)此持贊同態(tài)度。

進(jìn)一步需要解決的問題是，此種程序性行政行為影響的權(quán)利義務(wù)中是否包括程序性權(quán)利？最高人民法院法官認(rèn)為：“這里所說(shuō)的權(quán)利義務(wù)包括哪些呢？一是按照1989年行政訴訟法第11條第8項(xiàng)規(guī)定，主要包括人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)；二是按照最高人民法院《若干解釋》第13條第1項(xiàng)規(guī)定，包括相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)；三是按照《若干解釋》第8條的規(guī)定，也包括企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；四是在司法實(shí)踐中，還包括與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的教育權(quán)和就業(yè)權(quán)等合法權(quán)益?！盵4]124對(duì)照《行政訴訟法》第12條中關(guān)于 “認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”之規(guī)定，法律上的“等”并未將其他權(quán)利限制在與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的范圍之內(nèi)，事實(shí)上，有些權(quán)利與人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)，例如公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，有些權(quán)利則具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，例如環(huán)境權(quán)，前述理解是對(duì)修改前《行政訴訟法》“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，屬于人民法院受案范圍”的延伸理解，在當(dāng)時(shí)的確有利于擴(kuò)大受案范圍，但在新法頒布后仍做這種理解反而產(chǎn)生限縮受案范圍的后果。人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益包括政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、知情權(quán)利及救濟(jì)權(quán)利等，知情權(quán)利、救濟(jì)權(quán)利都屬于程序性權(quán)利的范疇，故程序性行政行為影響的除了實(shí)體權(quán)利以外，也應(yīng)包括程序權(quán)利。

本案中的《中止通知》無(wú)疑屬于這種情形，其與相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)，但直接或者首先影響的應(yīng)該是相對(duì)人的申請(qǐng)救濟(jì)權(quán)。申請(qǐng)救濟(jì)權(quán)雖然不在《憲法》明確列舉的公民基本權(quán)利之列，但依據(jù)自然權(quán)利先于法定權(quán)利存在的理論，救申請(qǐng)濟(jì)權(quán)扔為公民保有，或者基于第41條中關(guān)于申訴控告權(quán)利的規(guī)定，借助于憲法解釋學(xué)的技術(shù)將申請(qǐng)救濟(jì)權(quán)理解為申訴控告權(quán)利的具體表現(xiàn)形態(tài)亦并不存在障礙。臺(tái)灣學(xué)者稱，“法令中若明文規(guī)定當(dāng)事人于程序中有參與機(jī)會(huì)，該參與同時(shí)也具有形成當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的作用時(shí)，一旦行政機(jī)關(guān)對(duì)人民為相關(guān)程序行為，即可認(rèn)為對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利及程序權(quán)利造成影響?！盵16]《中止通知》不僅影響了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，而且也在法律保護(hù)的合法權(quán)益范圍之內(nèi)。

三、本案的推理及可商榷之處

本案中，法官的推理分為三步：（1）《中止通知》在性質(zhì)上應(yīng)歸為程序性行政行為；（2）程序性行政行為如果不成熟，相對(duì)人沒有訴權(quán)，如果已經(jīng)終局，并產(chǎn)生法律效果，且無(wú)法通過(guò)起訴實(shí)體性行政行為的途徑獲得司法救濟(jì)，該行為應(yīng)有可訴性；（3）《中止通知》屬于（2）中的第二種情形，因此應(yīng)該屬于法院受案范圍。

在筆者看來(lái)，法官的推理存在微小瑕疵，如果行政活動(dòng)中的程序性行為并不能對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，這種行為根本就不屬于《行政訴訟法》上的行政行為，又怎么能稱為程序性行政行為？相比之下，對(duì)行政活動(dòng)中的程序性行為的概念提煉，臺(tái)灣學(xué)者使用的“行政程序行為”或者“行政機(jī)關(guān)程序行為”要更為精確一些。

四、啟示

《行政訴訟法》意義上的行政行為雖然是一個(gè)外延相當(dāng)寬泛的概念，但仍需具備主體、職權(quán)、法效等構(gòu)成要素；行政活動(dòng)中會(huì)出現(xiàn)大量與程序相關(guān)的行為，并非每一程序性行為都是程序性行政行為，只有當(dāng)其滿足終局性、涉權(quán)性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，才是可訴的行政行為。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]