李 巍 張玉環(huán)

“特朗普經濟學”與中美經貿關系*

李 巍 張玉環(huán)

隨著特朗普當選并就任美國總統(tǒng)，其經濟政策方案漸成體系，形成了一套對內新自由主義，即強調減少國家管制、激發(fā)市場活力、削弱福利國家；對外實行保護主義和本土主義，強調美國本土經濟利益的“特朗普經濟學”?！疤乩势战洕鷮W”迎合了美國中下階層民眾的心理，充分反映了美國所處的經濟和外交困境?！疤乩势战洕鷮W”的實施將為中美經貿關系帶來諸多不確定性，中國需充分研究特朗普采取的政策舉措，精心準備相應預案。

“特朗普經濟學” 中美經貿關系 大國關系 貿易戰(zhàn)

[作者介紹] 李巍，中國人民大學國際關系學院副教授，主要研究國際政治經濟學、美國國際經濟政策及中國經濟外交等問題；張玉環(huán)，中國國際問題研究院研究實習員，主要研究美國對外經濟政策、中美經貿關系。

2016年美國總統(tǒng)大選落下帷幕，以“反建制”而著名的共和黨總統(tǒng)候選人唐納德·約翰·特朗普(Donald John Trump)意外當選為美國第45任總統(tǒng),成為繼英國脫歐之后的第二起“黑天鵝”事件。面對一個處于政治、經濟、社會和外交困境中的美國，特朗普正在對各項政策進行歷史性調整。在經濟領域，將以振興國內經濟、增加就業(yè)為核心，對外經濟政策則表現(xiàn)嚴重的保護主義、單邊主義、本土主義、實用主義甚至冒險主義傾向，而這將對中美經貿關系乃至全球經濟治理體系產生較大的不利影響。對此，中國需要因勢利導，審時度勢，采取正確的應對策略，降低“特朗普沖擊”給中國國內經濟發(fā)展和參與全球經濟治理帶來的不利影響。

一、 特朗普政府經濟政策的基本走向

特朗普獲勝的重要原因在于其經濟政策著眼于振興美國經濟及增加國內就業(yè)。從美國國內看，經濟不平等現(xiàn)象嚴重、中產階級和藍領階層衰落。自20世紀90年代以來，美國的傳統(tǒng)制造業(yè)不斷外包給新興經濟體，國內制造業(yè)逐漸走向衰落，美國僅專注于成為世界的研發(fā)中心和世界銀行家。這導致美國的國內社會結構發(fā)生深刻的變化，過去作為美國民主制度根基的、以中產階級為主體的扁平橄欖形社會結構正在坍塌，這為民粹主義和極端勢力的崛起提供了溫床。

特朗普的經濟政策主張主要著眼于解決當下美國中下階層的經濟困難。金融危機以來，為重振美國經濟，奧巴馬采取的措施是重新構建全球貿易規(guī)則、發(fā)展高端制造業(yè)，這些政策體現(xiàn)了美國重掌全球經濟規(guī)則體系、以新技術引領全球經濟發(fā)展的雄心，然而卻并未產生立竿見影的效果，美國廣大中下階層民眾也未從中獲益。不同于奧巴馬，特朗普政府的政策主張以“美國優(yōu)先”為核心，其經濟政策的首要目標是促進經濟增長、增加就業(yè)，特朗普在其選舉獲勝后的演講中表示：“我們能夠讓經濟增長率提升一倍”。在競選階段，他明確提出要在10年內創(chuàng)造2500萬個就業(yè)機會?？梢哉f，特朗普執(zhí)政最大的特點將是“以經濟建設為中心”。為實現(xiàn)此目標，特朗普在產業(yè)政策、財政政策、貨幣政策和貿易政策等領域都提出了一系列政策舉措。

(一)以促進就業(yè)為核心的產業(yè)政策。第一，加強基礎設施建設。美國面臨著嚴重的基礎設施老化問題，特朗普選擇以基礎設施建設為突破口，希望通過加強基礎設施建設帶動美國經濟和就業(yè)增長，比如修復美國內陸城市，重建高速公路、橋梁、隧道、機場、學校和醫(yī)院等公共設施。特朗普在總統(tǒng)競選獲勝演講中表示：“我們將重建基礎設施，讓數(shù)百萬民眾參與到這項工作中?！痹趧龠x后公布的政策大綱中，特朗普承諾投資5500億美元建設更高效、更安全的交通網絡，其經濟顧問、財政部長史蒂芬·努欽(Steven Mnuchin)表示未來或成立一家“基礎設施投資銀行”，吸引私人資本對美國的基建項目進行投資。特朗普上任后還頒布行政令，要求加快基礎設施環(huán)境評估和審批程序。

第二，加快實現(xiàn)能源獨立。加快能源產業(yè)的發(fā)展將成為特朗普振興實體經濟的抓手，其促進能源產業(yè)發(fā)展的計劃主要包括：一是將充分利用傳統(tǒng)能源和可再生能源；二是發(fā)動一場能源革命，使美國成為一個能源凈出口國，以此創(chuàng)造數(shù)百萬個就業(yè)崗位；三是向化石能源生產商開放離岸和在岸土地和水域的租賃，促進煤炭等化石能源發(fā)展；四是撤銷有礙美國能源產業(yè)包括頁巖氣和清潔煤炭在開采、使用方面的限制，其中，釋放近十年來新興但卻一直被政治打壓的頁巖氣頁巖油產業(yè)，將成為特朗普能源戰(zhàn)略的切入點。上任后，特朗普簽署兩項總統(tǒng)備忘錄，重啟美加“拱心石”XL輸油管道項目和達科他管道項目，以此重振美國石油和天然氣的離岸開采，擺脫對中東石油的依賴，維護美國能源安全。

在氣候變化方面，特朗普在競選階段表示要退出《巴黎協(xié)定》，其政策大綱中提出將廢除奧巴馬政府的氣候行動計劃和清潔能源計劃，短期內美國在應對全球氣候變化中將不會積極扮演領導者的角色。不過，奧巴馬政府時期確定下來的很多應對氣候變化的措施已經在施行過程中，并成為常態(tài)化機制，而不僅僅是行政命令，特朗普政府雖然可以減緩出臺新的舉措，但是很難停止已經到位的所有政策和措施。

第三，促進制造業(yè)復興。特朗普的支持者主要是那些失落的制造業(yè)工人，他認為美國產業(yè)空心化是導致失業(yè)人口增加的主要原因。特朗普希望通過重振制造業(yè)創(chuàng)造更多就業(yè)崗位、帶動經濟發(fā)展。一是鼓勵制造業(yè)回流，通過稅收優(yōu)惠政策吸引制造業(yè)回流美國，征收懲罰性關稅防止企業(yè)轉移至海外。根據(jù)英國資本經濟咨詢公司(Capital Economics)的最新數(shù)據(jù)，美國公司在海外擁有2.5萬億美元現(xiàn)金，這相當于美國國內生產總值的14%。如果這些產業(yè)資金能夠回流美國，將促進美國制造業(yè)的復興。*Bob Bryan, “US Companies Are ‘Hoarding’a Record $2.5 Trillion in Cash Overseas”, September 19, 2016, http://www.businessinsider.com/us-companies-hoarding-25-trillion-of-cash-overseas-2016-9.(上網時間：2017年2月7日)二是主張基礎設施建設應采用美國制造的產品，特朗普上任后簽署總統(tǒng)備忘錄指示商務部長制定一項計劃，要求所有在美國境內修建輸油管道的公司使用美國制造的鋼材。三是通過對其他國家施加較高關稅保護國內制造業(yè)發(fā)展。

(二)以振興經濟為核心的財政金融政策。第一，實施以減稅為核心的財政政策。特朗普財政政策的核心是“減稅”，以刺激企業(yè)和居民擴大投資和消費，以帶動經濟和就業(yè)增長。減稅計劃包括降低個人所得稅，將聯(lián)邦個人收入所得稅率由目前的七檔簡化為12%、25%和33%三檔，其中將富人個人所得稅稅率從39.6%降到25%；企業(yè)稅率由35%降到15%；企業(yè)海外利潤按10%的稅率一次性納稅。不僅如此，特朗普還宣誓將廢除遺產稅，認為遺產稅是不公平的重復征稅。特朗普表示其稅收計劃“更低、更簡單、更公平，更有利于增長”。

第二，改革金融監(jiān)管政策。特朗普將“大市場、小政府”作為經濟治理的首要理念，承諾廢除舊規(guī)，實施自由和放松管制的政策。特朗普將廢除《多德—弗蘭克法案》作為改革金融監(jiān)管政策的主要內容，認為該法案生效以來取得成果甚少，尚未解決銀行“大而不倒”老問題，而且金融危機已經過去，這一過時的法案不僅嚴重阻礙美國民眾從銀行貸款，抑制了市場活力，還導致美國經濟難以加速增長，其團隊將提出新的經濟和就業(yè)增長方案取而代之。2017年2月3日，特朗普簽署兩項行政令，分別要求放寬金融監(jiān)管和廢除一項“信托規(guī)則”，這意味著審查并廢除《多德—弗蘭克法案》將提上日程。

第三，傾向弱勢美元政策。在全球經濟復蘇緩慢、美國經濟相對好轉的形勢下，目前強勢美元的結果更多的是市場避險情緒的反應，是市場力量推動了美元升值。*孫立堅：“美聯(lián)儲加息對我國的影響何在？”，《21世紀經濟報道》，2016年12月16日，第4版。但從長期看，為配合特朗普的產業(yè)政策，特朗普政府可能更傾向于一個弱勢美元的貨幣環(huán)境。*特朗普上任后接受《華爾街日報》采訪時直言不諱地表示，強勢美元“正在要我們的命”。競選階段，特朗普的貨幣政策態(tài)度出現(xiàn)過反復，曾發(fā)表過支持低利率的言論，但也表示過低利率環(huán)境會損害儲戶利益，他還認為強勢美元會損害國內貿易、提高債務成本。弱勢美元政策能夠提高美國企業(yè)在本土的盈利能力，增加稅收，同時能夠為美國的財政赤字提供支持，減輕債務負擔。從特朗普經濟政策主張來看，低利率環(huán)境利于減稅、加強基礎設施建設等計劃的實施，然而這一財政刺激計劃會加速國內通脹，這也會刺激美聯(lián)儲進一步加息，進而推高美元走勢。不過，特朗普仍可通過加強對美聯(lián)儲的影響力，促使其采取配合其政策的貨幣政策，目前美聯(lián)儲聯(lián)邦公開市場委員會(FOMC)空缺兩名理事會成員，而美聯(lián)儲主席耶倫和副主席費希爾的任期也將在2018年年初結束?？梢灶A見，特朗普將通過任命理事會成員對美聯(lián)儲施加影響，進而塑造其貨幣政策。而且，特朗普可能通過貨幣外交達成第二個《廣場協(xié)議》，逼迫包括中國在內的主要貨幣大國實現(xiàn)本幣對美元的升值。

(三)以保護國內市場、擴大對外出口為核心的貿易政策。特朗普對國際貿易持強硬態(tài)度，其目的是促使本國制造業(yè)能夠在國際競爭中占據(jù)有利地位。特朗普的外貿政策主張包括：其一，退出“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”(TPP)，重談或退出北美自由貿易協(xié)定(NAFTA)，以雙邊自貿談判取代多邊及區(qū)域自貿談判；其二，對損害美國制造業(yè)的外國競爭者采取更嚴厲的外貿政策；其三，要將中國列為“匯率操縱國”，并對中國發(fā)起更多貿易訴訟。*除聲稱中國為“匯率操縱國”外，特朗普及其首席經濟顧問彼得·納瓦羅還指責德國和日本操縱匯率。特朗普甚至提出退出WTO、對中國和墨西哥產品分別征收45%和35%關稅的貿易保護政策，這些極端政策落地的可能性微乎其微，但是特朗普時代美國采取更多貿易保護措施成為大概率事件。

為了更有效實施貿易政策方案，特朗普還專門成立白宮國家貿易委員會(White House National Trade Council)作為新的貿易機構，并提名經濟學家彼得·納瓦羅(Peter Navarro)擔任委員會主席。該機構旨在為總統(tǒng)在貿易談判中提供創(chuàng)新策略，協(xié)同其他機構評估美國制造業(yè)生產能力和國防工業(yè)基礎，幫助美國失業(yè)者重獲合適的就業(yè)機會。同時，在國防、基礎設施建設等諸多領域的政府采購和項目中，該委員會將負責實施“購買美國貨、雇用美國人”計劃，履行總統(tǒng)競選承諾。*“President-Elect Donald J. Trump Appoints Dr. Peter Navarro to Head the White House National Trade Council”, December 21, 2016, https://greatagain.gov/navarro-national-trade-council-c2d90c10eacb#.i326hechj.(上網時間：2017年1月10日)特朗普成立白宮國家貿易委員會是試圖貫徹其核心經濟策略的重要舉動，即振興美國制造業(yè)、在國內工業(yè)中創(chuàng)造更多就業(yè)機會，他任命納瓦羅為國家貿易委員會主席也預示著未來美國貿易政策內顧性的可能性進一步增大。

(四)以迎合中下層白人為核心的移民政策。出于保護美國就業(yè)崗位及維護國內安全的考慮，特朗普堅決反對非法移民進入美國，其勝選后公布的政策大綱移民政策部分包含了十項具體措施，包括修建高墻、驅逐外國罪犯、廢除奧巴馬移民行政令等。在“百日新政”視頻講話中，特朗普也明確表示上任后會讓美國勞工部調查濫發(fā)簽證的問題，將就業(yè)機會重新還給美國工人。早在競選時，特朗普就對H-1B簽證政策非常不滿，外籍技術人才和畢業(yè)生可以通過H-1B簽證最終獲得美國永久居留身份，特朗普認為這項政策對美國工人“非常不公”。倘若廢除H-1B簽證政策，則會對硅谷企業(yè)吸引科技人才產生不利影響。上任后，特朗普履行競選承諾，分別簽署了“修墻”和移民行政令，著手修建美墨邊境隔離墻，并禁止來自敘利亞、伊拉克、伊朗、蘇丹、索馬里、也門和利比亞等七國公民入境美國，引發(fā)巨大爭議，政策落地將面臨重大阻礙。

總體來說，特朗普已經形成了一套相對完整的經濟政策構想，即對內實施新自由主義，強調減少國家管制，激發(fā)市場活力，削弱福利國家；對外實行保護主義和本土主義，強調美國本土的經濟利益而不是海外經濟利益。這種混合的政策主張非常類似于美國19世紀后半期經濟崛起時的經濟政策，本文姑且稱之為“特朗普經濟學”(Trumponomics)(見表1)。

表1 “特朗普經濟學”主要內涵

“特朗普經濟學”是特朗普為在全球化浪潮中受挫的藍領階層兌現(xiàn)承諾的重要舉措，在一定程度上為其政策的實施增加了民意基礎。另外，共和黨同時控制參、眾兩院，又為特朗普推動其政策提供了國內制度基礎。然而，這些政策在多大程度上落地還存在很大的未知性，這也增加了未來美國經濟政策方向的不確定性。更加值得注意的是，由于這些經濟政策有的違背基本經濟規(guī)律，有的是在逆時代潮流而動，有的是以傷害他國利益為代價，因此這些政策將不可避免地遭遇各種挑戰(zhàn)。如果特朗普真能借助這些政策工具提振美國經濟、增加就業(yè)機會，那么特朗普將有可能成為美國戰(zhàn)后歷史上在關鍵時刻扭轉乾坤的“偉大總統(tǒng)”，如果他不能有效面對這些挑戰(zhàn)，其經濟政策歸于失敗，特朗普則可能成為最為臭名昭著的總統(tǒng)，更受從一開始就不信任他的精英界人士的嘲弄，特朗普的歷史命運將沒有中間選項。

二、“特朗普經濟學”對中美經貿關系的影響

特朗普政府經濟政策“內向性”明顯，其外貿、產業(yè)等方面的政策可能會對中美經貿關系產生較大不利影響。特朗普曾多次提及中國，指責中國是“匯率操縱國”、“搶走”美國就業(yè)崗位等，雖然特朗普很難對中國實施極端的貿易保護政策，但中美經貿關系顯然將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

(一)特朗普的貿易保護主義政策毫無疑問將加劇中美貿易摩擦。特朗普在競選階段提出要對中國實施更嚴格的貿易保護政策，宣稱要將中國列為“匯率操縱國”，對中國采取更多反傾銷反補貼的貿易保護措施，并對中國產品施加45%的關稅。彼得森國際經濟研究所研究表明，特朗普的對華貿易保護政策如果實施，中美之間可能會爆發(fā)貿易戰(zhàn)。*Marcus Noland, Tyler Moran and Sherman Robinson, “Impact of Clinton’s and Trump’s Trade Proposals”, Peterson Institute for International Economics, September 2016.從特朗普經濟內閣來看，財政部長史蒂芬·努欽、商務部長威爾伯·羅斯(Wilbur Ross)、貿易代表羅伯特·萊特西澤(Robert Lighthizer)、白宮國家貿易委員會主席彼得·納瓦羅等均對中美貿易做出過相對鷹派的表態(tài)，其中，羅斯曾在鋼鐵貿易領域同中國發(fā)生過摩擦，不乏“斗爭”經驗；納瓦羅被認為是著名的反全球化斗士，長期以來認為“中美關系尤其是經貿往來于美國有害”；萊特希澤一向對華態(tài)度強硬，曾參與多起涉及中國鋼鐵的反傾銷和反補貼案。這一強硬的經濟內閣使得中美貿易戰(zhàn)的可能性大大增加。

從特朗普上任后的行動來看，更不能放松對其實施對華貿易保護主義政策的警惕。近些年來，美國對華貿易赤字呈持續(xù)增長態(tài)勢，據(jù)美方統(tǒng)計，2015年為3341億美元，同比增長6.2%。*美國經濟分析局，http://www.bea.gov/international/factsheet/factsheet.cfm. (上網時間：2017年1月12日)伴隨對華貿易赤字的增長，美國對中國出口產品的貿易調查日益增多，例如美國對中國出口的光伏組件、汽車零部件等產品進行了反傾銷和反補貼調查，2015年還對鋼鐵產品發(fā)起了“337調查”，近期，美國商務部又分別對中國卡客車輪胎和不銹鋼板帶材征收高額反傾銷和反補貼稅。在中美經貿關系緊密依賴的時代，特朗普政府若繼續(xù)加大對中國產品的調查力度、增加對中國產品的關稅、發(fā)起“貿易戰(zhàn)”,則會進一步對兩國的貿易關系產生不利影響，甚至會動搖二戰(zhàn)以來以自由貿易為基石的美國信條，引發(fā)全球范圍內的“貿易戰(zhàn)”。

(二)貿易摩擦之外，中美之間還可能爆發(fā)“匯率戰(zhàn)”。特朗普在競選階段宣稱要將中國列為“匯率操縱國”。根據(jù)美國《1988年匯率和國際經濟政策協(xié)調法》，美國財政部每半年會向國會提交一份國際經濟和外匯政策報告書，并通過國會發(fā)布。從1989年至1994年，中國和韓國都曾被美國列為“匯率操縱國”。但在1994年后，美國財政部就沒有再將其任何一個主要的貿易伙伴列為“匯率操縱國”，美國財政部官員也曾公開表示“這種稱謂過于政治化”。不過2003年后，美國國會不斷有議員施壓財政部將中國列為“匯率操縱國”，盡管美財政部一直沒有采納這些議員的建議，但仍然給中國造成巨大的壓力。特朗普上任之后，很有可能和國會部分議員合謀重新挑起人民幣匯率問題。

(三)特朗普強化制造業(yè)發(fā)展將給中美經貿關系帶來多方面的復雜影響。根據(jù)波士頓咨詢公司的調查報告，美國制造業(yè)回流將會成為未來的一個重要發(fā)展趨勢。盡管奧巴馬政府任內制造業(yè)并沒有在增加就業(yè)、緩解赤字上發(fā)揮顯著作用，但從長期來看，美國依然保持著科技和人才優(yōu)勢，并且在全球產業(yè)鏈上處于領先地位，再加上政府對于制造業(yè)的政策支持，以及新興國家制造業(yè)成本逐漸增加，這些都會成為美國吸引制造業(yè)回流的重要因素。強化制造業(yè)回流是特朗普關注的重要經濟戰(zhàn)略，其對中美經貿關系帶來的影響也需引起重視。

第一，美國對華出口動力增強，美國政府可能進一步施壓中國開放市場。美國政府一方面采取鼓勵政策吸引制造業(yè)回流本土，另一方面也出臺新的對外貿易政策增加出口。奧巴馬總統(tǒng)上任初期即實施了“五年出口倍增計劃”，從對華出口數(shù)據(jù)來看(見表2)，近些年來美國對中國產品出口總額持續(xù)增加，且占對外出口總額的比重也呈增長趨勢。特朗普在重振制造業(yè)的同時，很可能仍會采取有力政策擴大對華出口，減少貿易赤字。

表2 美國對華出口額(單位：百萬美元)

數(shù)據(jù)來源：The United States Bureau of Economic Analysis.

第二，中美雙邊投資逆轉趨勢增強，影響中國金融安全。奧巴馬政府鼓勵美國企業(yè)“選擇美國”，同時吸引外資進入美國，投資美國的制造業(yè)和基礎設施建設，而中國則是美國政府確定的“選擇美國”十大投資來源地之一。這一政策若能延續(xù)，則會進一步增加中國對美直接投資。不僅如此，最近一兩年，中國經濟形勢前景不明，國內外對中國經濟走勢的疑慮增加，人民幣面對較大貶值壓力；相比之下，美國經濟企穩(wěn)，美元相對穩(wěn)定，這將促進中國對美投資增加。2015年中國對美直接投資連續(xù)第四年超過美國對華直接投資，這一趨勢可能會持續(xù)下去(見表3)。2015年中國在美投資總額逾150億美元，創(chuàng)歷史新高，2016年中國在美投資有望翻番。2015年中國投資者在美國完成171宗投資交易，比上一年增長13%，投資遍及全美42個州，橫跨362個國會選區(qū)，為美國帶來1.3萬個就業(yè)崗位，迄今中國在美投資已為美國帶來累計逾9萬個就業(yè)崗位。*National Committee on US-China Relations and Rhodium Group, “New Neighbors 2016: Chinese Investment in the US by Congressional District”, April 12, 2016，http://rhg.com/reports/new-neighbors.(上網時間：2017年1月12日)

表3 2007～2015年中美直接投資凈額 (單位：億美元)

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國商務部《2015年中國對外直接投資統(tǒng)計公報》；《2015年1-12月全國吸收外商直接投資快訊》，2016年1月20日， http://www.fdi.gov.cn/1800000121_33_5583_0_7.html .(上網時間：2016年2月5日)

相對而言，美國對華投資則將受到限制，一是特朗普政府可能會出臺更多政策限制美國對外直接投資，二是中國營商環(huán)境對美國企業(yè)的吸引力逐漸降低，美企可能會將生產基地轉移到成本更低的其他發(fā)展中國家。如果中美之間的生產性資本流動的逆差趨勢持續(xù)擴大，將進一步帶動中國資本外流，影響人民幣國際化，甚至給中國金融安全帶來隱患。

第三，特朗普復興制造業(yè)將加劇中美產業(yè)競爭。過去30年，中美經濟關系的空前發(fā)展是建立在中美產業(yè)高度互補的基礎之上。但近幾年，中國的產業(yè)結構和出口結構正在發(fā)生重大變化，一方面勞動密集型產業(yè)已經在全球失去競爭優(yōu)勢，另一方面中國的產業(yè)升級取得了一些成效，中國正在全球價值鏈上向高附加值的方向攀登。而美國的制造業(yè)復興和回流，則意味著美國將加大對高端制造業(yè)的爭奪，中美之間的經濟關系正在從之前的產業(yè)互補性關系轉變?yōu)楦偁幮躁P系。特別是在中國制造業(yè)成本相對于美國優(yōu)勢日漸喪失的背景下，美國針對中小企業(yè)的減稅計劃，將對中國制造業(yè)構成強大壓力。

(四)中美雙邊投資協(xié)定(BIT)談判前景存在不確定性。中美BIT是兩國目前進行的最重要的雙邊經貿協(xié)定談判，旨在解決雙邊投資中存在的問題、促進雙邊投資的深入發(fā)展。中美BIT談判從2008年開始，截至目前已經進行了31輪談判，負面清單完成了三次出價。然而，中美BIT談判仍存在較多阻礙。一是中美雙方就BIT談判內容存在分歧，負面清單談判尤其艱難。中方關切美國將國家安全、重要技術等列入負面清單，美國希望中國擴大金融、通信等市場的開放程度，推動負面清單談判完成仍需中美雙方做出妥協(xié)和讓步。二是特朗普當選總統(tǒng)為中美BIT談判增加不確定性。中美BIT對美國投資、貿易和就業(yè)意義重大，特朗普政府繼續(xù)進行BIT談判的可能性較大。特朗普多次發(fā)表攻擊TPP和NAFTA的言論，但從未就中美BIT公開置評，特朗普繼續(xù)推動中美BIT談判的可能性較大，因為這不會被認為是違背競選承諾。但是鑒于特朗普將中國作為最主要的貿易“對手”，美國有可能在談判中提高要價，特別是針對中國國有企業(yè)赴美投資設置更多壁壘，從而增加談判難度。

(五)中美戰(zhàn)略與經濟對話機制將面臨重大不確定性。中美戰(zhàn)略與經濟對話的前身為小布什政府時期由時任中國副總理吳儀和美國時任財政部長保爾森發(fā)起的一年兩次的中美戰(zhàn)略經濟對話，后在奧巴馬政府時期改為一年一度的戰(zhàn)略與經濟對話。這表明，無論是共和黨政府還是民主黨政府都對維持中美兩國政府職能部門的溝通渠道有強烈的共識，而且這一大型對話機制確實發(fā)揮了增進相互了解和加強政策互信的重要作用。但是，特朗普的幕僚團隊已經對外釋放了信息，認為中美戰(zhàn)略與經濟對話機制完全是浪費時間，形式大于內容，美國新政府更希望就具體政策議題進行專題研討，而非舉行大型政府間對話。這意味著中美戰(zhàn)略與經濟對話機制前景不明，運行了八年之久后面臨停止的危險。

(六)中美經貿關系可能重新被高度政治化，經貿關系不再是兩國政治關系的“壓艙石”，反而成為一種“政治武器”或“政治砝碼”，這將加劇中美經貿關系的不確定性。近年來，中美戰(zhàn)略競爭趨勢進一步明顯，中美在臺灣問題、南海問題、東亞安全秩序以及全球治理等重大問題上都有短期內難以彌合的分歧。特別是隨著具有“臺獨”傾向的蔡英文擔任臺灣地方領導人，曾一度緩和的臺灣問題可能重新成為中美政治關系議事日程的頭號問題。在過去十多年里，中美政治關系和中美經貿關系一直保持兩條腿走路的基本格局，政治與經貿總體上互不干擾。但在特朗普任內，美國將會重新將經貿關系和政治關系捆綁，這導致的結果是，美國會以“政治牌”要求中國給予經濟利益，而作為回應，中國則不得不以“經濟牌”要求美國進行政治讓步。

總之，從目前的形勢來看，中美經貿關系有可能在2017年遭遇20世紀80年代末和90年代初以來的最為艱難的一個時期。

三、中國的應對措施

面對特朗普執(zhí)政所給中美經貿關系帶來的不確定性，中國必須高度重視。由于特朗普的國內執(zhí)政基礎相對脆弱，其政策實施也面臨多種挑戰(zhàn)，中國大可不必高估特朗普改變既有格局和秩序的能力，但必須認真研究特朗普可能采取的各種政策，精心準備預案。

第一，做好與美國打“經濟戰(zhàn)”的思想準備和策略準備。特朗普氣勢洶洶而來，將許多國內問題歸咎于中國，中美經貿關系將面臨重重挑戰(zhàn)。在這種情況下，中國必須確立“以戰(zhàn)促和”的思維。一方面精細設計應對策略，對美國特定產業(yè)和部門進行精確打擊，可重點反擊航空、農產品、醫(yī)療器械、電影產品、信息產品等產業(yè)；另一方面充分利用WTO規(guī)則解決同美國的經貿摩擦，反制美國的貿易訴訟，增強規(guī)則駕馭能力，維護國家利益。

第二，加強同美智庫、游說集團、媒體、企業(yè)團體以及國會議員等的接觸，利用美國分權制衡的政治體系和多元社會體系等特點，達到“以美制美”的效果。美國各種利益、觀點和政策高度競爭，2016年大選進一步暴露出美國社會的深度分裂，體現(xiàn)在收入分配、醫(yī)保、種族、移民、墮胎、槍支管理等重大經濟社會問題上。特朗普是美國近年來社會支持基礎最為薄弱的總統(tǒng)，他的普選票少于希拉里就是一個明證，而且他將是一位和選民沒有“蜜月期”的總統(tǒng)，面對國內巨大的反對力量，特朗普一旦在政策上出現(xiàn)失誤，其反對力量可能群起攻之。因此，中國需要多多關注反特朗普、反民粹主義的社會組織、智庫和媒體，讓堡壘從內部攻破。

第三，繼續(xù)在國際社會樹立積極參與全球治理的正面形象，努力提升中國在既有全球治理體系中的地位和話語權。在世界經濟增長緩慢和反全球化情緒漸長的情況下，在美國不斷威脅要退出全球治理體系、不再愿意承擔國際責任的背景下，中國不應該隨之起舞，而是應該反其道而行之，繼續(xù)在全球治理中發(fā)揮建設性作用。對于中國來說，要積極參與全球經濟金融治理，繼續(xù)支持WTO主導的多哈回合貿易談判，維護以WTO為核心的多邊貿易體系，同時堅持推動以IMF和世界銀行為基礎的國際金融體系改革，在全球治理體系中貢獻中國理念和中國智慧。中國應該明確的基本戰(zhàn)略方向是，面對美國的孤立主義和民粹主義傾向，中國在全球經濟治理中發(fā)揮更大的領導作用正當其時，美國退出全球經濟治理體系事實上是在“自毀長城”，美國的消極與中國的積極，將形成正反對比，從而擴大中國的“朋友圈”，提升中國的“軟實力”。但同時，中國還應該避免展現(xiàn)過于進攻性的姿態(tài)，維護好和守成經濟大國的關系，特別是加強與歐盟和新興國家的政策協(xié)調，強調治理機制改革的漸進性。

第四，加快實施中國的自貿區(qū)戰(zhàn)略，構建中國的自貿區(qū)網絡，這既可分散對美國市場的依賴，也可在國際經貿規(guī)則的競爭中占據(jù)有利地位。當前國際競爭的本質是國際制度之爭，美國主導的TPP雖然已達成協(xié)定，但特朗普已簽署政令退出TPP。中國可以利用這一時機積極推動以我為核心的自貿區(qū)戰(zhàn)略以及RCEP和中日韓等區(qū)域貿易協(xié)定談判，同時繼續(xù)推動中美BIT談判，并以此為突破口將貿易規(guī)則擴展至邊境內措施，在全球新一輪貿易投資規(guī)則制定過程中占據(jù)優(yōu)勢地位。

第五，加強與美國在能源和基礎設施建設等議題上的合作，使之成為中美經貿關系的新增長點。中美在天然氣領域存在廣闊的合作空間，頁巖氣革命使美國的天然氣價格低廉，特朗普政府為刺激就業(yè)，將繼續(xù)加大國內能源開發(fā)力度，中國則提出到2020～2025年將天然氣在一次能源占比中提到10%以上。要實現(xiàn)這一目標，中國可通過鼓勵美國放開天然氣出口限制，協(xié)助美國建立液化天然氣碼頭，增加天然氣進口。此外，中美還可以探討基礎設施建設合作的可能，基礎設施建設是“特朗普經濟學”的核心內容，中國正在通過“一帶一路”倡議進行基礎設施投資，因此加強基礎設施建設合作可成為中美經貿合作的新抓手。中美可以考慮成立“基礎設施建設委員會”，最大限度利用雙方優(yōu)勢，在短期內大幅改善美國的基礎設施，同時撬動中國在美國的大量存量資金。

第六，優(yōu)化國內產業(yè)結構，繼續(xù)淘汰以鋼鐵業(yè)為代表的過剩產能，加快制造業(yè)產業(yè)升級。特朗普任命在里根時期以打“貿易戰(zhàn)”而聞名且代表鋼鐵產業(yè)利益的萊特希澤擔任美國貿易代表，因此中美“貿易戰(zhàn)”可能率先在鋼鐵領域展開。美國可能會對中國的鋼鐵出口實施更加嚴厲的雙反調查，并且發(fā)起類似當年針對日本的“自愿出口限制”談判。在這種情況下，中國必須加快淘汰國內的過剩產能，不能寄希望于通過對美出口來消化過剩產能。同時，中國還需加快制造業(yè)產業(yè)升級，提高中國在全球產業(yè)鏈中的地位，以增加中國在全球經濟競爭中的籌碼。在全球新一輪產業(yè)革命起步之時,中國應抓住機遇,繼續(xù)推動“中國制造2025”戰(zhàn)略,打造“制造強國”,改善出口貿易結構,以此應對可能出現(xiàn)的貿易保護主義浪潮?！?/p>

(責任編輯：吳興佐)

* 本文是中國人民大學研究品牌項目“中國經濟外交的理論與實踐”的部分研究成果。