文 黃培東

政府治理 堅(jiān)守底線 完善政策 創(chuàng)新舉措產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督改革的方向與路徑

文 黃培東

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督是政府質(zhì)量監(jiān)管部門依照法定職權(quán)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行的檢查、評(píng)價(jià)、考核等管理活動(dòng)的總稱。新時(shí)期，明確產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作的目標(biāo)和方針、找準(zhǔn)前進(jìn)路線、完善政策措施等，對(duì)提高質(zhì)量監(jiān)督工作的科學(xué)性和有效性，促進(jìn)物質(zhì)生產(chǎn)秩序的規(guī)范和政府對(duì)產(chǎn)品、消費(fèi)品質(zhì)量安全的治理，具有舉足輕重的作用。

做事如行路。要做好一件事情，完成一項(xiàng)事業(yè)，有時(shí)就如同人的旅行，似簡(jiǎn)實(shí)繁。尤其是對(duì)于復(fù)雜的、系統(tǒng)性工作，更似長(zhǎng)途跋涉，目標(biāo)、方向、路線、政策和措施等，每一個(gè)都必不可少、不可或缺。譬如，我們從上海出發(fā)旅行，首先需要確定一個(gè)目標(biāo)，明確目的地是北京還是南寧，是成都還是重慶。其次要明晰目標(biāo)的具體方位，確定從起點(diǎn)到終點(diǎn)的大方向，以確保始終正確的行進(jìn)方向。之后則需要規(guī)劃一條具體的行進(jìn)路線，確定是走陸路還是水路，擬或兼而有之。為確保路途順暢和行程安全，還要詳盡地了解行程中的各種注意事項(xiàng)，熟悉行程規(guī)則、掌握路途情況。最后再付諸行動(dòng)、具體實(shí)施時(shí)，更需要對(duì)整個(gè)行程中所涉及的工具、材料、裝備等的性能和使用方法，做到了然于胸、自如掌控。綜合而言，目標(biāo)是期望的成果，用于確定事業(yè)要到達(dá)的終點(diǎn)，解決到哪去的問題；方針是引導(dǎo)方向的指針，用于指引前進(jìn)的方向，解決往哪走的問題；路線是到達(dá)目標(biāo)的途徑，用于確定前進(jìn)的道路，解決走哪里的問題；政策是規(guī)范性的制度和要求，用于引導(dǎo)行為和糾正偏差，解決走得對(duì)的問題；措施是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式方法，用于提高行進(jìn)的質(zhì)量和效率，解決走得好、走得快的問題。

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的重要現(xiàn)實(shí)意義

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督具有廣義和狹義兩種含義。從廣義角度看，因?qū)嵤┲黧w的不同，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督包含國(guó)家行政監(jiān)督、企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、行業(yè)自律監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等。從狹義角度看，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督特指政府質(zhì)量監(jiān)管部門，依照法定職權(quán)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行的檢查、評(píng)價(jià)、考核等管理活動(dòng)，屬于國(guó)家行政監(jiān)督的范疇。其目的在于，通過監(jiān)督的實(shí)施，推動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量管理，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，提高產(chǎn)品質(zhì)量水平。其特點(diǎn)在于，其具有法定的權(quán)威性，受到國(guó)家強(qiáng)制力的保護(hù)。本文所要探討的，正是這一狹義層面的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督。

基于實(shí)踐的分析，當(dāng)前產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)多、任務(wù)重，具有典型的“點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣”的特點(diǎn)。“點(diǎn)多”主要體現(xiàn)在監(jiān)管部門擔(dān)負(fù)著保障質(zhì)量安全、提高質(zhì)量水平、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的重任，監(jiān)督的對(duì)象不僅僅局限于某一類或幾類產(chǎn)品，而是涵蓋了所有產(chǎn)品?！熬€長(zhǎng)”主要體現(xiàn)在監(jiān)督工作職責(zé)廣泛，覆蓋了事前、事中、事后監(jiān)管的全鏈條。比如，事前有工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可制度，事中有產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查（抽查）制度，事后有產(chǎn)品質(zhì)量不合格后處理制度等。“面廣”主要體現(xiàn)在監(jiān)督工作涵蓋了產(chǎn)品質(zhì)量的全生命周期，覆蓋了產(chǎn)品從生產(chǎn)到流通到消費(fèi)的全領(lǐng)域。以上海為例，2016年該局通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整，將缺陷產(chǎn)品召回管理等職責(zé)融入監(jiān)督工作中，使產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的職能更加完整、內(nèi)涵更趨豐富，監(jiān)督工作也實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)的生產(chǎn)領(lǐng)域，向產(chǎn)品流通和使用環(huán)節(jié)的拓展和延伸。

正是由于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的獨(dú)特職能定位和職責(zé)要求，使其成為整個(gè)質(zhì)量工作中的兜“底線”的關(guān)鍵部分，成為推動(dòng)質(zhì)量事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要支撐。在當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的大背景下，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的重要性和必要性日益凸顯，在推動(dòng)企業(yè)質(zhì)量進(jìn)步、保障民生質(zhì)量安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展等方面，發(fā)揮著舉足輕重的作用，具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

前進(jìn)方向和實(shí)現(xiàn)途徑

近年來，伴隨著我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的深入，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督體制機(jī)制也發(fā)生了重大改變，監(jiān)督工作面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。從機(jī)遇來看，隨著監(jiān)管隊(duì)伍的整合和職能的融合，各地逐步建立起覆蓋街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，填補(bǔ)了以往基層質(zhì)量工作的空白，形成了“省、市、區(qū)”三位一體的質(zhì)量監(jiān)督體系，一定程度上推動(dòng)了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作的落實(shí)。從挑戰(zhàn)來看，受監(jiān)管人員思想認(rèn)識(shí)、習(xí)慣思維、業(yè)務(wù)技能、編制限額等多方面因素的影響，基層部門在工作實(shí)踐中，還客觀存在對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督認(rèn)知不足、重視不夠、路徑不清、措施不到位等問題，制約著產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。

"十三五"時(shí)期，建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系已成為我國(guó)全面深化改革的既定目標(biāo)。面對(duì)新形勢(shì)和新要求，明確目標(biāo)方向、找準(zhǔn)發(fā)展路徑、完善政策制度、創(chuàng)新監(jiān)督舉措，正確引領(lǐng)各級(jí)質(zhì)量監(jiān)管部門全面推進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，關(guān)系重大，意義深遠(yuǎn)。個(gè)人認(rèn)為，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面：

目標(biāo)重在“保安全、提質(zhì)量、促發(fā)展”。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作的目標(biāo)體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是保安全。通過依法履職，嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)，守住質(zhì)量安全的底線，堅(jiān)決遏制系統(tǒng)性、區(qū)域性的質(zhì)量安全問題，防控危及人身和財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品風(fēng)控。二是提質(zhì)量。通過綜合施策，推動(dòng)企業(yè)落實(shí)質(zhì)量主體責(zé)任，提高質(zhì)量?jī)?nèi)控能力，提升產(chǎn)品質(zhì)量水平。三是促發(fā)展。通過有效監(jiān)管，推動(dòng)產(chǎn)品質(zhì)量供給質(zhì)量和水平提升，有效激發(fā)消費(fèi)潛力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展。

方針重在“問題導(dǎo)向”。綜觀產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督各項(xiàng)職責(zé)，無論是工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查（抽查），還是質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、缺陷產(chǎn)品召回管理等，都具有一個(gè)共同的特點(diǎn)即問題導(dǎo)向。必須看到，任何一項(xiàng)監(jiān)督制度或舉措，如果不能準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題、科學(xué)地分析問題、有效地解決問題，終將因缺乏長(zhǎng)久的生命力而被淘汰。只有堅(jiān)持問題導(dǎo)向，按照“發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題”的思路，整體規(guī)劃設(shè)計(jì)發(fā)展路徑，合理制定法律法規(guī)，科學(xué)應(yīng)用監(jiān)督措施，才能確保產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督始終保持正確的前進(jìn)方向。

路線重在“質(zhì)量社會(huì)共治”。產(chǎn)品質(zhì)量安全的保障、質(zhì)量水平的提升，不可能僅靠企業(yè)或政府一方或幾方的作用。只有積聚資源、匯集民智、群策群力、齊抓共管，打一場(chǎng)產(chǎn)品質(zhì)量的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，才能最終形成監(jiān)督工作的強(qiáng)大合力，實(shí)現(xiàn)“保安全、提質(zhì)量、促發(fā)展”的目標(biāo)。為此，在強(qiáng)化政府監(jiān)管部門治理的同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)力量在產(chǎn)品質(zhì)量提升中的巨大作用，積極構(gòu)建“企業(yè)主體、政府監(jiān)督、行業(yè)自律、社會(huì)參與”質(zhì)量監(jiān)督工作格局，有效營(yíng)造“質(zhì)量社會(huì)共治”的良好氛圍，確保產(chǎn)品質(zhì)量提升之路走得更通暢、走得更順利。

政策重在“質(zhì)量法律法規(guī)”。各項(xiàng)產(chǎn)品質(zhì)量法律法規(guī)和規(guī)定，是政府監(jiān)管部門與包括企業(yè)、消費(fèi)者等在內(nèi)的社會(huì)各方產(chǎn)生聯(lián)系，構(gòu)成關(guān)聯(lián)情境的核心要素。工作實(shí)踐中，政府監(jiān)管部門一方面要加強(qiáng)質(zhì)量法制建設(shè)，加快建立和健全政策規(guī)定，使各項(xiàng)制度更加順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，更加符合社會(huì)進(jìn)步的要求。另一方面要堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格落實(shí)政策規(guī)定的要求，發(fā)揮好政策對(duì)良好行為的引導(dǎo)和對(duì)違法違規(guī)行為的規(guī)制的雙重作用。

措施重在“全鏈條質(zhì)量監(jiān)督體系”。全鏈條產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督體系是指以信息聯(lián)通為基礎(chǔ)、職能融合為紐帶而建立起的，由相互關(guān)聯(lián)和相互作用的監(jiān)督措施共同組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。信息資源對(duì)行政監(jiān)管具有補(bǔ)充支撐作用，職能融合對(duì)監(jiān)督合力形成具有輔助加強(qiáng)作用。政府監(jiān)管部門要緊貼形勢(shì)發(fā)展需要，深入研究產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的基本運(yùn)行規(guī)律，按照問題導(dǎo)向原則，突出資源共享和職能融通，重新定位并有機(jī)串聯(lián)起各項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)，探索構(gòu)建“信息歸集——質(zhì)量驗(yàn)證——問題處置”的全鏈條監(jiān)督體系和治理模式，形成首尾相連、環(huán)環(huán)相扣的監(jiān)督工作機(jī)制，為提高產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的治理水平和工作效率創(chuàng)造有利條件。

目標(biāo)、方針、路線、政策和措施，是緊密相連、互為依存、相互促進(jìn)的共同體，是確保一項(xiàng)事業(yè)得以有效達(dá)成的必然要素。目標(biāo)決定了方向，沒有目標(biāo)就如朝天放箭、無的放矢。方針決定了路線，沒有方針就象暗夜行船、難有頭緒。路線決定了政策和措施，缺乏路線的指引，必然舉步維艱、寸步難行。而政策措施又具有能動(dòng)的反作用力，在實(shí)踐應(yīng)用中，既關(guān)系到路線的行進(jìn)，也影響著目標(biāo)的達(dá)成。當(dāng)然，目標(biāo)和方針通常具有相對(duì)的穩(wěn)定性，一旦確定輕易不作調(diào)整和更改，但路線、政策和措施則往往要因地制宜、因勢(shì)而動(dòng)、順勢(shì)而為，切不可墨守成規(guī)、因循守舊，否則目標(biāo)就成了一句空話和擺設(shè)。

作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局