林小昭+胡印斌

這次三個縣改市，透露了一個主要的信號，即：在城鎮(zhèn)化不斷加快的情況下，凍結(jié)了20年的縣改市也正在重新開閘。

4月12日下午，四川省民政廳發(fā)布消息稱，經(jīng)國務(wù)院批準，民政部發(fā)文同意撤銷隆昌縣，設(shè)立縣級隆昌市。隆昌撤縣設(shè)市后，行政區(qū)域不變，由四川省直轄，內(nèi)江市代管。省民政廳消息還特意提到，隆昌成為國家解凍縣改市審批后，全國首批、四川省第一個獲批的縣級市。

也就在同一天，湖南媒體報道，經(jīng)國務(wù)院批準，同意撤銷寧鄉(xiāng)縣，設(shè)立縣級寧鄉(xiāng)市。寧鄉(xiāng)市由湖南省直轄，長沙市代管。

再往前一天，浙江媒體4月11日報道，經(jīng)國務(wù)院批準，同意撤銷玉環(huán)縣，設(shè)立縣級玉環(huán)市，由浙江省直轄，臺州市代管。

連續(xù)兩天，東部、中部、西部三個地方撤縣設(shè)市。

縣改市重新開閘

這次三個縣改市，透露了一個主要的信號，即：在城鎮(zhèn)化不斷加快的情況下，凍結(jié)了20年的縣改市也正在重新開閘。

此間的背景是，上世紀八九十年代，縣改市在浙江、江蘇、山東等沿海發(fā)達地區(qū)蔚然成風(fēng)。其中，江蘇縣級市數(shù)量超過了縣的數(shù)量，蘇南的縣基本都改了市。相關(guān)統(tǒng)計顯示，至1998年，我國縣級市數(shù)量達437個，其中近350個為縣改市。

不過，縣改市一度引起盲目跟風(fēng)，從而帶來不少問題。比如，許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊、大量占用耕地等問題，“假性城市化”俯拾皆是。

在這種情況下。1997年，國務(wù)院暫停了實施10多年的撤縣改市政策。此后的近20年間，只有少數(shù)縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)。

相比之下，此次三個縣改市具有更為深遠的意義。三者中，位于浙東南沿海的玉環(huán)市經(jīng)濟實力最強，它是2016年全國百強縣排名第28位。玉環(huán)市是首批國家級海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、浙江省海島統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)和浙臺（玉環(huán)）經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，擁有浙江省唯一一個縣級港區(qū)的國家一類口岸。

位于湖南長沙的寧鄉(xiāng)市，在全國百強縣中排名35位。寧鄉(xiāng)市是全國重要的商品糧生產(chǎn)基地和農(nóng)產(chǎn)品后勤基地，寧鄉(xiāng)經(jīng)開區(qū)是中西部地區(qū)唯一一家由縣級主導(dǎo)的國家級開發(fā)區(qū)，已成功獲批長江經(jīng)濟帶國家級轉(zhuǎn)型升級示范開發(fā)區(qū)。

隆昌市，四川省第一批工業(yè)強縣示范縣，地處川渝交界處，是“四川東大門”，是四川出川和出海大通道要沖，區(qū)位優(yōu)勢突出，戰(zhàn)略地位特殊。在四川省統(tǒng)計局2016年10月發(fā)布的全省縣域經(jīng)濟排行榜中，隆昌排在全省第46位。

分析認為，撤縣設(shè)市，對進一步提升城市定位，增強城市功能，拓寬發(fā)展空間等具有重要的戰(zhàn)略意義。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞說，縣改市不可能永遠暫停。尤其是經(jīng)過了20年的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)提高了很多。縣改市的速度已經(jīng)與城市化的客觀進程不匹配，嚴重滯后于城市化的進程。再加上這些年不少縣級市改成區(qū)，因此城市數(shù)量反而減少了?！暗浅鞘械陌l(fā)展是客觀存在的，很多縣城、特大鎮(zhèn)實際上已經(jīng)是城市，只是沒有這名號罷了?！?/p>

今年的政府工作報告提出，要支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動作用。

超200縣欲改市

縣改市，帶來的變化顯而易見。由于縣的重點是農(nóng)業(yè)發(fā)展，市以非農(nóng)為主，兩者的發(fā)展機會也不同。“最根本的是建設(shè)城市中配置資源的權(quán)力增大了。”牛鳳瑞說。比如，一些涉及城市建設(shè)和治理職能的部門，如住建局、城管局等，機構(gòu)規(guī)模將更重大，以適應(yīng)城建和治理的需要。

此外，縣改市，“名分”上帶來的變化也很吸引人。福建一位縣級官員告訴記者，由縣改為市，有利于擴大知名度，也有利于本地的招商引資。“畢竟，市長總比縣長要好聽”。

這種利好之下，隨著縣改市的重新開閘，地方也點燃了新一輪縣改市的沖動。按照《決策》雜志報道，截至到2015年，已在民政部“排隊”申請“縣改市”的縣，超過了200個。

專家分析認為，在接下來新一輪的縣改市過程中，一定要設(shè)定嚴格的科學(xué)標準，循序漸進的推進縣改市，避免一窩蜂和盲目跟風(fēng)，符合標準的及時設(shè)市，不符合標準的拒之門外。

那么縣改市到底有何標準？在2016年12月15日舉行的2016年城市中國計劃年度論壇上，國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長陳亞軍表示，“新的縣級市設(shè)立標準和程序已經(jīng)制訂完成，這為加快啟動設(shè)立縣級市提供了基本遵循和制度保障。”

盡管新的標準尚未公布，但是毫無疑問，縣域經(jīng)濟發(fā)達、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化比例較高，城市規(guī)模較大的地方，撤縣設(shè)市的可能性也會比較大。

“經(jīng)濟發(fā)展水平和人口集聚規(guī)模十分主要。尤其是城區(qū)人口的集聚規(guī)模，是是否改市的最主要的指標?！迸ｘP瑞告訴記者，一個縣是否改市除了看人口集聚和經(jīng)濟發(fā)展程度外，地理區(qū)位也是主要的因素。一些大城市轄下的縣，比如湖南長沙縣，盡管經(jīng)濟很發(fā)達，人口集聚規(guī)模很大，但這些地方縣改區(qū)的可能性更大?！跋耖L沙縣現(xiàn)在已經(jīng)與長沙市區(qū)連為一體了?！?/p>

在縣改市和縣改區(qū)之間，很長一段時間以來，相比縣級政府對縣改市的渴求，縣改區(qū)則體現(xiàn)了地級市政府?dāng)U張地盤的迫切愿望。不管是改成市還是改成區(qū)，還是應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析。

比如，一些大城市像北京、上海、廣州等一線城市以及杭州、南京等二線大城市，本身具有強大的輻射力和擴散力，其發(fā)展要素已處于外溢的階段，周圍的縣改區(qū)之后，發(fā)展的潛力遠遠大于縣域自我發(fā)展的能力，這樣的縣改區(qū)也更受歡迎。

但對于大多數(shù)三四線地級市來說，由于還處在集化階段，希望各個要素向主城區(qū)聚集，縣改區(qū)只會進一步吸附周圍縣域的資源。這樣的改區(qū)也往往遭到來自縣一級的反對。

警惕城鎮(zhèn)化“虛熱”

與傳統(tǒng)的以服務(wù)三農(nóng)為主的縣相比，市一級的財權(quán)相對獨立，在地方財政收入中的占比也更大，在使用上級政府轉(zhuǎn)移支付或者專項扶持資金方面，也更靈活。此外，市級行政管理權(quán)限也更大，無論是建設(shè)用地指標，還是工業(yè)項目、市政建設(shè)等等，遠勝于縣。凡此種種，均導(dǎo)致許多縣紛紛尋求改市。

問題是，當(dāng)眾多的縣都趨之若鶩時，很多事情實際上已有些變味兒。20世紀90年代末中央為何收窄撤縣設(shè)市的口子？根本原因還在于不少地方為了改市，往往好大喜功，甚至弄虛作假，編造相關(guān)數(shù)據(jù)，從而扭曲了城鎮(zhèn)化的方向與目標，出現(xiàn)城鎮(zhèn)化“虛熱”：一方面，城市建設(shè)缺乏規(guī)劃，一些地方出現(xiàn)供大于求的“鬼城”；另一方面，與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)并沒能跟上。

行政區(qū)劃調(diào)整是一件影響深遠的大事，應(yīng)該慮及長遠，格外謹慎，不能動不動就一窩蜂圍攏而上，不能“有條件要改、沒有條件創(chuàng)造條件也要改”。畢竟，市也好、縣也好，所有的努力都應(yīng)該是增進民生福祉，讓老百姓對未來有更好的預(yù)期。

摘編自《第一財經(jīng)日報》《光明日報》、澎湃新聞