耿格峰

摘要以糧食生產(chǎn)大省山東省為例，調(diào)研了種子企業(yè)、種子銷售市場、種子的行政管理機構(gòu)，提出政府監(jiān)管對糧食種子質(zhì)量的密切關(guān)系。為有效提升糧食種子的質(zhì)量，認為政府應(yīng)對種子企業(yè)、種子市場加大監(jiān)管的力度；種子行政機構(gòu)也需要機構(gòu)的整合和職能的轉(zhuǎn)變。旨在通過對山東省種子質(zhì)量狀況的調(diào)研和分析，為全國種業(yè)的有序發(fā)展提供一定的參考意義。

關(guān)鍵詞政府監(jiān)管；種子質(zhì)量；種子企業(yè)；種子市場；種子行政管理機構(gòu)；建議

中圖分類號S-9文獻標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2017）21-0242-05

Study on Grain Seed Quality Supervision in Shandong Province

GENG Gefeng

（Zaozhuang University，Zaozhuang，Shandong 277160）

AbstractTaking Shandong Province which is a major grain producer as an example，the administrative organs of seed enterprises，seed sales markets and seeds were investigated，and the close relationship between government regulation and grain quality was put forward.In order to effectively improve the quality of grain seeds，it was thought that the government should strengthen to supervise seed enterprises and seed markets，and the seed administrative organs also need the integration of institutions and the transformation of functions.Through the investigation and analysis of the seed quality in Shandong Province，it will provide some reference for the orderly development of the seed industry in China.

Key wordsGovernment supervision；Seed quality；Seed enterprise；Seed market；Seed administrative organization；Suggestion

農(nóng)業(yè)是關(guān)乎民生的重要問題，種子是農(nóng)業(yè)的命脈，因此對糧食種子質(zhì)量的監(jiān)管顯得尤為突出。“國以農(nóng)為本，農(nóng)以種為先”，可見種子質(zhì)量問題在國家發(fā)展中的重要地位。隨著科技的進步和我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，目前我國的種子產(chǎn)業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)基因種子、假冒偽劣種子問題，不僅損害了農(nóng)戶的利益，還威脅到國家糧食安全。尤其是2000年《種子法》實施后，從原有的統(tǒng)一供種體系向市場化供種體系轉(zhuǎn)變。種子質(zhì)量問題的矛盾日漸凸顯。種子企業(yè)是供給方、種子銷售市場是中間環(huán)節(jié)、種子的行政管理機構(gòu)是種子質(zhì)量的監(jiān)管方，三方的協(xié)調(diào)運作是關(guān)系到種子行業(yè)良性運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

20世紀90年代末，我國學(xué)者開始了政府監(jiān)管方面的理論研究。經(jīng)過近20年努力，已經(jīng)基本形成了政府監(jiān)管學(xué)的獨立學(xué)科地位。研究成果主要體現(xiàn)為：①從經(jīng)濟學(xué)角度對監(jiān)管的分析。肖學(xué)志等[1]認為，監(jiān)管經(jīng)濟理論、公共利益理論、俘獲理論能從不同角度解讀政府監(jiān)管的驅(qū)動力。政府監(jiān)管涉及政府、企業(yè)、大眾的利益，監(jiān)管是這三方利益的權(quán)衡，監(jiān)管本身是一種游戲規(guī)則。②政府監(jiān)管改革研究。笪素林等[2]認為需要研究政府監(jiān)管的特殊成因、運行過程和約束條件。對于我國政府監(jiān)管，應(yīng)認清目前我國政治發(fā)展水平與法律條件，不能監(jiān)管過度，也不能監(jiān)管不公，更不能監(jiān)管缺位。注重政府監(jiān)管的“度”，即政府監(jiān)管對社會的綜合影響。③政府監(jiān)管手段的創(chuàng)新。劉鵬[3]認為理念的創(chuàng)新必然導(dǎo)致監(jiān)管方式的工具的改革。監(jiān)管手段的創(chuàng)新體現(xiàn)在：從經(jīng)濟監(jiān)管到社會監(jiān)管，從激勵性監(jiān)管到回應(yīng)性監(jiān)管，從運動式監(jiān)管到監(jiān)管型國家建設(shè)，從監(jiān)管體系創(chuàng)新到監(jiān)管能力現(xiàn)代化。

綜上所述，學(xué)者對政府監(jiān)管的理論研究取得豐碩成果，但大多研究只從經(jīng)濟學(xué)的單一視角入手，缺乏從政治因素、法律因素、社會因素角度的分析。政府監(jiān)管行為可以綜合經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的理論與方法進行研究。監(jiān)管理論的實證研究也大多集中在電信、金融等自然壟斷行業(yè)，對于產(chǎn)品質(zhì)量，尤其是具體行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)注較少[4]。筆者從政府監(jiān)管的角度研究山東省糧食種子質(zhì)量問題，旨在為現(xiàn)實問題提供有效的解決方案。

1種子質(zhì)量管理內(nèi)涵

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）2005年頒布的ISO9000《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語》中對質(zhì)量的定義是：一組固有特性滿足要求的程度。“固有特性”是事物本來就有的，尤其是永久性特征。這些“固有特性”大多是可測量的?！皾M足要求”應(yīng)滿足明示的（明確規(guī)定）、通常隱含的（組織、顧客的慣例）或必須履行的（法律、行規(guī)）的需要和期望。因此種子質(zhì)量內(nèi)涵很廣泛?？蓮膬?nèi)在質(zhì)量和外在質(zhì)量兩方面表述。內(nèi)在質(zhì)量主要包括品種屬性（品種純度、豐產(chǎn)性、抗逆性、早熟性）和播種品質(zhì)（飽滿度、凈度、發(fā)芽率、水分、健康度）2個方面。

高質(zhì)量的種子應(yīng)該具有優(yōu)良的品種屬性和良好的播種品質(zhì)。外在質(zhì)量包括標(biāo)簽、包裝質(zhì)量和計量、企業(yè)承諾等。在生產(chǎn)經(jīng)營種子時，評價種子質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)主要指純度、凈度、發(fā)芽率和水分指標(biāo)需達到有效規(guī)定（合約約定、標(biāo)簽標(biāo)注、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)）的最低值。

糧食種子質(zhì)量關(guān)系到人們的健康、國家的糧食安全。在現(xiàn)實社會中，由于糧食種子質(zhì)量所造成的社會損害已經(jīng)引起人們的關(guān)注。所以，從政府監(jiān)管的角度研究糧食種子質(zhì)量有著重要的意義。一方面，進一步拓寬政府監(jiān)管研究的范圍；另一方面，運用專業(yè)知識，推動監(jiān)管實踐的改善。

2研究方案設(shè)計、實施與結(jié)果分析

2.1研究對象調(diào)研對象主要包括種子企業(yè)、種子銷售市場、種子管理機構(gòu)3種類型。其中種子企業(yè)有山東魯研農(nóng)業(yè)良種有限公司、濟南永豐種業(yè)有限公司、棗莊市種子有限公司、棗莊市臺兒莊種子有限公司、山東魯北種業(yè)有限公司、山東菏澤市科源種業(yè)有限公司、泰安登海五岳泰山種業(yè)有限公司、海陽市郭成鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所、山東省德隆種業(yè)有限責(zé)任公司、蘭陵農(nóng)墾實業(yè)總公司。對濟南、菏澤、煙臺、德州、棗莊等地的種子市場進行了調(diào)研。主要通過調(diào)研經(jīng)營門店和消費者來收集第一手數(shù)據(jù)，并對特殊的消費群體進行了重點訪談。種子管理機構(gòu)有山東省種子管理站、煙臺市農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗站、濟南市農(nóng)業(yè)質(zhì)量檢測中心、德州糧食質(zhì)量檢驗所、中央儲備糧泰安直屬庫糧油質(zhì)量檢測中心、菏澤市農(nóng)業(yè)推廣中心、棗莊市臺兒莊區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊等21家種子管理部門。

2.2研究方法采用了問卷調(diào)查、電話咨詢、消費者座談會、查閱年鑒資料、抽查樣品、走訪種子生產(chǎn)企業(yè)、調(diào)研種子管理機構(gòu)等形式。對官方公布的種子質(zhì)量數(shù)據(jù)、通過查閱種業(yè)公司有關(guān)文獻資料獲得的數(shù)據(jù)進行了全面的整理匯總，以便了解山東省種子質(zhì)量狀況。還向種子行業(yè)管理人員、種子企業(yè)的經(jīng)營者進行咨詢，了解他們對提高種子質(zhì)量的意見和建議。

2.3方案實施2015年8月—2016年2月，利用調(diào)查組成員寒暑假回鄉(xiāng)、同事工作出差的機會進行了調(diào)研活動。調(diào)查范圍覆蓋魯東（煙臺）、魯中（濟南）、魯西（菏澤）、魯南（棗莊）、魯北（德州）等地市，所選取的樣本在各地市的地理位置、社會經(jīng)濟發(fā)展水平、種植習(xí)慣上具有良好的代表性。

2.4山東省種子質(zhì)量結(jié)果分析山東省是農(nóng)作物種業(yè)大省，每年的種子使用量達18億kg。種子的提質(zhì)增效是糧食安全的前置條件。種子質(zhì)量是當(dāng)前種子市場管理工作的重點。從山東省種子管理站的官方數(shù)據(jù)得知，全省種子質(zhì)量合格率連續(xù)多年穩(wěn)定在97%以上，多年來無大案要案發(fā)生，種子市場平穩(wěn)，種子供應(yīng)量充足[5]。近年來，山東省種子管理部門連續(xù)開展了春季和秋季種子市場的專項檢查活動。結(jié)合市場專項檢查，也抽取一定比例的種子樣品進行4項質(zhì)量指標(biāo)檢測。檢查結(jié)果如表1。

3山東省糧食種子質(zhì)量監(jiān)管現(xiàn)狀分析

3.1種子質(zhì)量監(jiān)管法規(guī)的歷史沿革政府監(jiān)管是實現(xiàn)種子質(zhì)量管理有序運行的重要手段，我國的種子質(zhì)量管理首先從建章立制開始[6]。1984年我國制定和頒布了國家種子分級標(biāo)準(zhǔn)和檢驗規(guī)程。1997年頒布了農(nóng)作物種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。2000年《中華人民共和國種子法》的頒布實施為種子質(zhì)量管理提供了法律依據(jù)。自2000年以來，加快了對種子認證標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定，擬定了《農(nóng)作物種子認證管理辦法》《認證證書和認證標(biāo)志管理辦法》《種子認證中實施認可的管理指南》等規(guī)范。2006年頒布了國家強制性標(biāo)準(zhǔn)GB20464—2006《農(nóng)作物種子標(biāo)簽通則》，標(biāo)志著種子管理進入更加規(guī)范的階段[7]。2010年農(nóng)業(yè)部決定對全國的種子生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)資格、品種選育、人員進行一次全面檢查，并將2010年定為“種子執(zhí)法年”。2015年11月，根據(jù)第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議對《種子法》進行了修訂，并于2016年1月1日起實施。

3.2加強種子質(zhì)量管理的措施山東省作為農(nóng)業(yè)大省，為了加強種子質(zhì)量管理，主要從完善各項法規(guī)、完善種子檢測體系、加強市場監(jiān)管等方面開展工作[8]。

3.2.1完善省內(nèi)相關(guān)法規(guī)的制定和修訂。根據(jù)國家頒布的《中華人民共和國種子法》（2016修訂版），山東省制定了《山東省農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)實施方案》《山東省農(nóng)作物種業(yè)提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型升級實施方案（2016—2020年）》，并于2016年8月實施。《山東省種子管理條例》等法律法規(guī)正在及時修訂和補充。

3.2.2完善種子檢測體系。2011年菏澤、淄博、臨沂、德州、聊城和濟寧6地市獲得了國家農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗合格證書。2016年，以種子管理機構(gòu)為實施主體，規(guī)劃建設(shè)84個農(nóng)作物種子質(zhì)量檢測中心，主要擴建省級質(zhì)檢中心，新建10個市級質(zhì)檢分中心和73個縣級質(zhì)檢中心（站），形成省級、地市級、生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)為主體的三級種子質(zhì)量管理體系。完善基礎(chǔ)設(shè)施，配齊檢測儀器和執(zhí)法裝備，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升技術(shù)支持水平，增強種子識假打假能力。

3.2.3加強市場監(jiān)管。從1996年起，每年根據(jù)不同農(nóng)作物種子上市時間和流通特點開展了春季、秋季種子市場檢查活動[9]。累計抽檢企業(yè)上千家，玉米、小麥、棉花等種子樣品4 000余份，并將抽檢結(jié)果及時向社會公布，對于規(guī)范種子市場的運營起到良好的作用。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2017年

3.3山東省種子經(jīng)營企業(yè)現(xiàn)狀分析山東省種子企業(yè)數(shù)量眾多，但規(guī)模較小。根據(jù)山東省種子管理總站經(jīng)營許可證查詢系統(tǒng)中的獲得數(shù)據(jù)，按照注冊資本狀況對企業(yè)進行了分類（表2）[9]。其中100萬～500萬元的企業(yè)數(shù)量最多，占總注冊資本比重的5.56%；億元以上的企業(yè)數(shù)量雖然只有5家，但占總注冊資本的19.26%。種子公司大多以產(chǎn)、銷為主，還有部分“皮包公司”，導(dǎo)致種子質(zhì)量參差不齊，“育、繁、推”一體化企業(yè)較少。部分擁有品種權(quán)的公司，盈利空間較大；大部分種子企業(yè)不具備研發(fā)能力，沒有明顯優(yōu)勢；有些企業(yè)向科研單位購買專利進行經(jīng)營；還有部分公司防冒和套牌現(xiàn)象嚴重，嚴重影響種子質(zhì)量。

種子企業(yè)監(jiān)管存在空白，影響種子的整體質(zhì)量。種子產(chǎn)業(yè)是有品種選育、種子生產(chǎn)與加工、種子經(jīng)營三大基本功能及環(huán)節(jié)。長期以來，我國育種研發(fā)采取國家出資、科研單位育種、種子公司經(jīng)營的模式。2000年《種子法》頒布標(biāo)志著我國種業(yè)進入市場化階段，企業(yè)成為市場創(chuàng)新的主體[10]。2006年根據(jù)國辦發(fā)〔2006〕40號文件的要求，山東省種子管理總站對全省的種子生產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)與農(nóng)業(yè)行政主管部門進行了政企分開，種子經(jīng)營機構(gòu)與農(nóng)業(yè)行政機構(gòu)剝離。但是由于品種選育的研發(fā)周期長、投入大，有些企業(yè)為了規(guī)避風(fēng)險，通過與外資合作、外資參股的方式進入山東的種子行業(yè)。外資企業(yè)利用這些機會加快其種業(yè)擴張的步伐，但對外資與國內(nèi)科研機構(gòu)合作方面的監(jiān)管仍存在空白，相應(yīng)的政策界限比較模糊。

當(dāng)然，這些現(xiàn)象也在逐步改進。目前山東省良種研發(fā)、繁育、推廣走在全國前列。主要農(nóng)作物良種覆蓋率達到97%以上，對糧食增產(chǎn)的貢獻率達45%。截至2015年底，省級以上發(fā)證企業(yè)173家，全省持證企業(yè)321家，企業(yè)主營業(yè)收入113億元，比2010年增加70%。建成部級、省級種子質(zhì)量檢測中心11個[5]。

3.4山東省種子市場現(xiàn)狀分析

3.4.1對種子經(jīng)營戶的調(diào)查。調(diào)研組對調(diào)研地區(qū)的53個經(jīng)營門店進行了問卷調(diào)查。對種子市場上存在的主要原因進行了歸類分析，主要包括經(jīng)營主體行為混亂（A），品種多、雜、亂（B），標(biāo)簽標(biāo)注不實、宣傳內(nèi)容不實（C），經(jīng)銷商誠信差（D），種子質(zhì)量差（E），套牌侵權(quán)（F）。從問卷調(diào)查結(jié)果來看，認為“品種多、亂、雜”的比例最高，有86.32%，僅有1100%的人認為“經(jīng)銷商誠信差”（圖1）。

這些數(shù)據(jù)顯示種子市場存在“品種多、亂、雜”的主要問題，對于農(nóng)戶選擇種子造成了極大的障礙，需要政府加強監(jiān)管。調(diào)查發(fā)現(xiàn)市場上還存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象。比如：①有些企業(yè)玩起了“舊瓶裝新酒”的把戲，未經(jīng)審定就推廣，用原來的名稱來推廣新品種。②侵權(quán)現(xiàn)象比較嚴重，有些種子企業(yè)未獲得所有人授權(quán)的情況下違規(guī)生產(chǎn)，有些套取別的品種權(quán)來生產(chǎn)自己的種子。③種子銷售市場不規(guī)范。種子經(jīng)營單位和數(shù)量多而雜，整體素質(zhì)低。某些經(jīng)營戶為了獲得利潤，采用不正當(dāng)?shù)氖侄?。如用原種繁育一級良種、用商品糧作為一級良種等現(xiàn)象，讓不合格的種子流入市場。

3.4.2對農(nóng)戶的調(diào)查。課題組對農(nóng)戶進行了問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷表600份，回收580份，有效問卷561份，有效回收率為96.7%。還對種植大戶、貧困戶和村委會干部進行了重點訪談。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對糧食種子質(zhì)量存在問題的歸納為：①種子品種繁多，但相似性較高。個別種子銷售還存在著“掛羊頭賣狗肉”現(xiàn)象，品牌標(biāo)識和實際所售種子不一致。②種子質(zhì)量糾紛問題。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)49%的農(nóng)戶遇到種子質(zhì)量問題，但是有些經(jīng)銷商推脫是氣候造成的，與種子質(zhì)量無關(guān)。一些農(nóng)戶又沒有保留發(fā)票憑證，維權(quán)比較困難。所以建議農(nóng)戶應(yīng)該選擇證照齊全，管理規(guī)范的經(jīng)銷商。同時政府對經(jīng)銷商的日常監(jiān)管行為還要落實到位。

3.5山東省種子行政管理部門的調(diào)研分析此次調(diào)研了山東省各地的種子管理部門，包括農(nóng)業(yè)局、種子管理站、農(nóng)業(yè)推廣中心、種子質(zhì)量檢測中心、種子執(zhí)法部門等。對這些種子管理部門的機構(gòu)設(shè)置、管理職能進行梳理，調(diào)研發(fā)現(xiàn)以下問題。

從機構(gòu)設(shè)置來看，種業(yè)管理機構(gòu)不順。從我國種子管理的機構(gòu)設(shè)置來看：農(nóng)業(yè)部設(shè)種子管理局，省、市、縣都有相應(yīng)的種子管理機構(gòu)。在山東省內(nèi)，監(jiān)管部門以及農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)一般只設(shè)到縣級，有些地方人員、硬件設(shè)備難以配備齊全，對廣大農(nóng)村的市場監(jiān)管執(zhí)法難度比較大。在縣級機構(gòu)，由于經(jīng)費不足，機構(gòu)人員嚴重不足，技術(shù)手段落后，大多數(shù)還不具備種子質(zhì)量4項指標(biāo)檢測（凈度、發(fā)芽率、水分、純度）能力，影響了種子的監(jiān)管水平。

從職能來看，種子管理存在著重疊和管理上的錯位、越位和缺位。表現(xiàn)在：①多頭管理、推諉扯皮。由于主管部門內(nèi)部把種子管理職能分割給多家管理，有農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門、質(zhì)檢、公安、工商部門等不僅管理形不成合力，還造成職責(zé)模糊不清，好管的、有利的搶著管，不好管的相互“踢皮球”，往往導(dǎo)致管理脫節(jié)或者不到位甚至缺位。②重復(fù)執(zhí)法。某些地方的綜合執(zhí)法與種子管理部門的專業(yè)執(zhí)法職能雷同，種子管理部門與工商管理部門在進行種子生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售檔案登記中2套表格，增加了種子企業(yè)的負擔(dān)，影響辦事效率，不利于種子執(zhí)法。③品種管理不規(guī)范?！凹倜岸粋瘟印钡默F(xiàn)象比較嚴重，在打假維權(quán)中，品種鑒定的措施還不是很得力。種子審定與推廣各司其職，一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，會出現(xiàn)種子企業(yè)和和審定機構(gòu)相互推諉現(xiàn)象。

4研究結(jié)論與建議

從政府監(jiān)管的視角，探討山東省糧食種子質(zhì)量存在的問題。主要體現(xiàn)在：一是種子企業(yè)存在著監(jiān)管空白，種子的育種和生產(chǎn)相脫節(jié)，存在套牌和侵權(quán)現(xiàn)象，影響種子質(zhì)量。二是種子市場經(jīng)營不規(guī)范。種子品種多而雜，種子質(zhì)量良莠不齊，遇到種子質(zhì)量問題得不到有效解決。三是種子行政管理機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置和職能劃分方面的關(guān)系還沒有理順。

2016年實施的《種子法》明確提出“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，加強種子執(zhí)法和監(jiān)督，依法懲處侵害農(nóng)民權(quán)益的種子違法行為”，這突出顯示了政府監(jiān)管在種子質(zhì)量管理中的重要作用[11]。針對目前山東省糧食種子質(zhì)量監(jiān)管存在的諸多問題，為了提高種子質(zhì)量，維護生產(chǎn)經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益，為了樹立“可持續(xù)型監(jiān)管”理念，使監(jiān)管走向常態(tài)化和規(guī)范化，提出相應(yīng)的建議措施。

4.1加強政府對種子企業(yè)的監(jiān)管

4.1.1加強育種環(huán)節(jié)的監(jiān)管。種子產(chǎn)業(yè)要做到事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。在育種環(huán)節(jié)，制定嚴格的監(jiān)管規(guī)范，制止個別企業(yè)的套牌育種行為；加強對外資與國內(nèi)科研機構(gòu)育種合作方面的監(jiān)管，保護知識產(chǎn)權(quán)，避免跨國企業(yè)利用外資擠壓國內(nèi)企業(yè)的生存空間，從而壟斷種子行業(yè)；打擊利益集團或者個人私繁亂制種子的行為。

4.1.2加強生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。按照“誰發(fā)證誰清理”的原則，對已經(jīng)核發(fā)的糧食種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證的企業(yè)進行逐一檢查。在種子生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)企業(yè)加強監(jiān)管，打擊無生產(chǎn)許可證或擅自受托生產(chǎn)的違法行為。對于不符合許可條件、存在違法行為的企業(yè)，依法撤銷、吊銷其許可證。對于曾經(jīng)有問題的企業(yè)、農(nóng)民投訴較多的企業(yè)、被維權(quán)企業(yè)、頻繁舉報的企業(yè)要列入黑名單，進行重點監(jiān)控[12]。需加大監(jiān)管頻率和抽查力度，把隨機抽查和日常監(jiān)督檢查制度相結(jié)合。

4.1.3發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。發(fā)揮種子行業(yè)協(xié)會的作用，建立良好的聲譽制度。企業(yè)為了贏得穩(wěn)定的利潤，需要建立長期博弈的思維，如果欺騙消費者將會得到懲罰，欺騙行為更容易被發(fā)現(xiàn)和傳播，用聲譽（品牌、商標(biāo)、產(chǎn)權(quán)保護）來約束企業(yè)的行為，還可以建立企業(yè)連帶責(zé)任制[13]。開展企業(yè)種子質(zhì)量方面的評比，實行“黑名單制”，促進企業(yè)自律，還可對企業(yè)進行授信評估，扶持誠信企業(yè)。

4.2加強政府對種子市場的監(jiān)管

4.2.1取締違法經(jīng)營門店，開展種子市場專項檢查。對轄區(qū)內(nèi)種子經(jīng)營門店進行全面清查，全面登記造冊。取締無證無照經(jīng)營戶，以省、市、縣交界地區(qū)和農(nóng)資經(jīng)營集散地為重點區(qū)域，鄉(xiāng)村流動商販為重點對象，加強日常檢查。跟蹤有不良記錄的企業(yè)[14]，特別是在近3年存在套牌侵權(quán)、制假售假和質(zhì)量不合格問題的企業(yè)，作為種子執(zhí)法監(jiān)管工作的重點。在春季和秋季可開展種子市場的專項檢查。以玉米、水稻種子為重點檢查對象，對分布在基層的種子經(jīng)營店進行專項檢查。檢查生產(chǎn)經(jīng)營許可情況、品種審定授權(quán)情況、包裝標(biāo)簽、生產(chǎn)和購銷合同、是否存在套牌侵權(quán)的等違法行為。

4.2.2建立售后責(zé)任賠償機制。對于電商平臺和農(nóng)資購物網(wǎng)站加強指導(dǎo)，嚴厲打擊互聯(lián)網(wǎng)上銷售的假冒偽劣種子的行為，加大廣告的監(jiān)督力度，防止虛假廣告誤導(dǎo)農(nóng)戶[15]。對于不合格產(chǎn)品已經(jīng)進入市場的，及時發(fā)布警示信息，采取下架、收回等強制措施，防止流入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。一旦購買的種子出現(xiàn)問題，可以追溯到生產(chǎn)企業(yè)，可以啟動農(nóng)作物賠償機制，減少農(nóng)戶的經(jīng)濟損失。

目前，種子賠償相關(guān)法律制度不夠詳細，案件的處理存在很多分歧，責(zé)任追究和賠償機制很不健全。種子出現(xiàn)質(zhì)量問題，責(zé)任落實不到位。按照責(zé)任追究制度的原則，劃分權(quán)利和義務(wù)的界限，切實保證種子使用者、種子生產(chǎn)和經(jīng)營者的權(quán)益。

4.2.3加快信息化和信用體系建設(shè)。建立全國范圍內(nèi)的種業(yè)大數(shù)據(jù)信息平臺，可涵蓋審定、登記、種子備案及生產(chǎn)經(jīng)營許可等信息，構(gòu)建從品種選育到生產(chǎn)、銷售、使用各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)鏈。建立打假與監(jiān)管工作信息平臺，利用電子標(biāo)簽、二維碼等現(xiàn)代技術(shù)手段，使種子做到信息可查詢、流向可追蹤、質(zhì)量可控制[16]。各地相關(guān)部門做好種業(yè)信息的采集和分析工作，能夠?qū)崿F(xiàn)與全國信息平臺數(shù)據(jù)的對接和共享。具體到種子行業(yè)來說，使標(biāo)簽實現(xiàn)可追溯；加強產(chǎn)權(quán)保護，實現(xiàn)品種DNA鑒定和身份標(biāo)識；建立企業(yè)信息公開機制，利用種子行業(yè)的各種組織的自律機制來約束企業(yè)行為，確保種子的質(zhì)量。

4.3種子行政管理部門的改革舉措

4.3.1明確相關(guān)主體責(zé)任，各盡其職。2016年1月1日開始執(zhí)行的新的《種子法》更加明確了：“農(nóng)業(yè)行政主管部門是種子管理的責(zé)任主體，其他各個部門各司其職”。首先，在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部，建立細化職責(zé)、分工合作、運轉(zhuǎn)高效的監(jiān)管體系[17]。尤其是各試驗、檢測單位制定嚴格管理制度，確保檢測數(shù)據(jù)真實可靠。其次，區(qū)分各行政主體的職責(zé)權(quán)限的邊界，避免有些方面職能出現(xiàn)重疊和交叉，而有些方面又存在監(jiān)管真空。再次，同時按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理原則，建立農(nóng)業(yè)、公安、工商等部門協(xié)同、上下聯(lián)動的種子監(jiān)管機制。還可建立區(qū)域聯(lián)查、跨區(qū)協(xié)查等制度，發(fā)現(xiàn)一地線索，多地聯(lián)動辦案。

4.3.2完善質(zhì)量檢測體系、嚴格種子質(zhì)量監(jiān)管。建立完善質(zhì)量檢測體系。省、市、縣三級檢測機構(gòu)要分工明確、相互配合、運轉(zhuǎn)靈活，使種子質(zhì)量管理工作形成制度化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的系統(tǒng)，對種子檢測機構(gòu)檢測能力進行考核，組建考核機構(gòu)、嚴格考核制度，提高種子行業(yè)的整體質(zhì)量。

嚴格種子質(zhì)量監(jiān)管，提高執(zhí)法效能。基層農(nóng)業(yè)主管部門是種業(yè)安全監(jiān)管的基礎(chǔ)力量，其職責(zé)范圍覆蓋面大，人員隊伍單薄。要充實執(zhí)法隊伍，加強執(zhí)法隊伍的能力建設(shè)。改善種子檢測、執(zhí)法裝備等基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高技術(shù)支撐；組織工作人員利用各種學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機會，更新知識和更好地掌握新技術(shù)。加大案件查辦力度，嚴懲違法行為。做到有投訴及時受理，有案件及時查處；杜絕不作為、慢作為、亂作為行為，杜絕以罰代管、以罰代刑現(xiàn)象，曝光典型案例，涉及犯罪移交司法機關(guān)；啟用行政問責(zé)制，對于弄虛作假、有案不查的人員，依法依規(guī)查處。

4.3.3完善轉(zhuǎn)基因種子生產(chǎn)許可制度，強化施行種子質(zhì)量認證制度。2014年我國在發(fā)布的中央一號文件中就曾經(jīng)指出對于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品要“積極研究，自主創(chuàng)新、慎重推廣、確保安全”，表明國家態(tài)度是非常謹慎的，建立轉(zhuǎn)基因安全管理許可證制度。開展轉(zhuǎn)基因研究或者應(yīng)用的活動都需要依法辦理許可證，打擊非法生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)基因種子行為。在市場監(jiān)管方面，使監(jiān)管重心下移。開展鄉(xiāng)村入戶倒查，發(fā)現(xiàn)非法銷售行為，沒收種子并依法追查相關(guān)主體。

種子認證是由第三方認證機構(gòu)根據(jù)認證方案對種子質(zhì)量的監(jiān)控，包括對種子的遺傳質(zhì)量監(jiān)控和種子物理質(zhì)量監(jiān)控，對符合種子認證方案要求的發(fā)放認證證書和種子標(biāo)簽。針對山東省種子行業(yè)的現(xiàn)狀，種子管理部門加大對種子質(zhì)量認證工作的宣傳力度，制定切實可行的認證方案，提高認證種子的市場比例。

4.3.4借鑒地方政府對種子監(jiān)管的創(chuàng)新做法。在“京津冀一體化”發(fā)展戰(zhàn)略背景下，北京、天津、河北在農(nóng)業(yè)種子質(zhì)量問題方面也有一些創(chuàng)新做法，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。2015年4月北京、天津、河北的相關(guān)職能部門共同印發(fā)了《關(guān)于建立京津冀一體化農(nóng)作物品種審定機制的意見》，對于審定通過的品種，由京津冀一體化品種審定委員會頒發(fā)審定證書，在審定范圍內(nèi)推廣應(yīng)用，還開展了三地聯(lián)合的市場巡查和制種基地抽檢活動；合作中可以進一步共享信息[18]。聯(lián)合執(zhí)法中最大的亮點就是：如果對于屬于其他兩地流入的違法種子，在當(dāng)?shù)貓?zhí)法機構(gòu)查處本地經(jīng)營者的同時，其他兩地的執(zhí)法機構(gòu)還將對違法種子追根溯源，強化源頭管理。

在現(xiàn)代農(nóng)資營銷方式轉(zhuǎn)變的形勢下，“京津冀”三地區(qū)的供銷社也聯(lián)合合作，利用“供銷社+公司+農(nóng)民”三位一體的經(jīng)營模式，發(fā)展農(nóng)資合作社、企業(yè)直銷直供等形式，讓放心農(nóng)資下鄉(xiāng)。運用電子商務(wù)運營服務(wù)型企業(yè)，河北省高陽縣的“農(nóng)團聯(lián)盟”統(tǒng)一購買種子、化肥，然后統(tǒng)一收購、出售，這樣既保證了質(zhì)量，又節(jié)約了成本。

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