劉哲

公益訴訟是時(shí)代的召喚

早在20世紀(jì)90年代，檢察機(jī)關(guān)在履行國(guó)家公訴職能的同時(shí)，就開(kāi)始了一系列公益訴訟的探索。2003年四川閬中市檢察院訴群發(fā)骨粉廠停止侵害環(huán)境案中，檢察院即依法對(duì)該廠提起環(huán)境公益訴訟，并獲得了勝訴的結(jié)果。2011年云南省昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司等將養(yǎng)殖廢水滲入地下水系統(tǒng)，在昆明市人民檢察院支持下，昆明市環(huán)保局作為原告提起民事訴訟，昆明市中級(jí)人民法院判決原告勝訴。2012年8月，修訂后的民事訴訟法第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睘闄z察機(jī)關(guān)參與公益訴訟提出了基礎(chǔ)的法律依據(jù)。2014年10月，十八屆四中全會(huì)明確將探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度納入決議之中，隨后由全國(guó)人大授權(quán)開(kāi)始改革試點(diǎn)。公益訴訟的探索之路雖然篳路藍(lán)縷，但是確實(shí)越來(lái)越有希望。這是人民的期待，也是時(shí)代的召喚。

公益訴訟權(quán)演化史

公訴權(quán)與公益訴訟權(quán)原出一門(mén)。早在羅馬法時(shí)期，訴訟只是簡(jiǎn)單的劃分為公益和私益兩種訴訟形式，與私益訴訟不同的是，公益訴訟維護(hù)的是社會(huì)公共利益，只要法律沒(méi)有特別規(guī)定，具有市民資格的人均可提起訴訟。

彼德羅·彭梵德指出：凡具有市民資格的人均有權(quán)提起民事訴訟——即為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟。提起這種訴訟，具有優(yōu)先權(quán)的是受到非法行為侵害的人和被公認(rèn)適宜起訴的人。（彼德羅：《羅馬法教科書(shū)》）這個(gè)適宜起訴的人當(dāng)時(shí)并沒(méi)有設(shè)立固定的職位，因此普遍仍由私人自發(fā)提起，直到兩千年之后羅馬法復(fù)興才有了根本的變化。

在君主制后期的歐洲各國(guó)才出現(xiàn)了國(guó)王的私人法律代理人，在法國(guó)叫檢察官，在英國(guó)叫總檢察長(zhǎng)或副總檢察長(zhǎng)，以便在封建制向王權(quán)國(guó)家過(guò)渡的過(guò)程中通過(guò)法治手段從領(lǐng)主和教會(huì)手中奪取司法權(quán)，并進(jìn)而在資產(chǎn)階級(jí)革命和啟蒙運(yùn)動(dòng)之中演化為公共利益的代表，從而實(shí)現(xiàn)從地方到中央、從神權(quán)向王權(quán)、再?gòu)耐鯔?quán)到公權(quán)的逐漸轉(zhuǎn)型。

法國(guó)大革命成為現(xiàn)代檢察制度誕生的標(biāo)志，檢察官不僅成為指控犯罪的公共代理人，也逐漸成為公眾民事利益的代言人。在1806年的《拿破侖法典》中就賦予檢察機(jī)關(guān)民事訴權(quán)的方式，在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞，通過(guò)提起民事訴訟的方式，對(duì)其予以保護(hù)。檢察官在公益訴訟的法律地位至此被確定下來(lái)，并為后續(xù)法國(guó)民事訴訟法所確認(rèn)。

英國(guó)公益訴訟權(quán)集中在檢察長(zhǎng)手中。而真正將公益訴訟發(fā)揚(yáng)光大的是美國(guó)，20世紀(jì)50年代世界八大公害事件之一的洛杉磯光化學(xué)煙霧事件以及多諾拉煙霧事件發(fā)生以后，震驚美國(guó)，生存的危機(jī)感使美國(guó)民眾發(fā)起了聲勢(shì)浩大的環(huán)境運(yùn)動(dòng)，要求政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度。聯(lián)邦政府先后制定了《國(guó)家環(huán)境政策法》《清潔空氣法》《清潔水法》《噪音管制法》《有毒物品控制法》《固體廢棄物防治法》。這些法律賦予了檢察機(jī)關(guān)依法提起公益訴訟的權(quán)利。

從美國(guó)司法部的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看到，除了負(fù)責(zé)刑事指控和調(diào)查的部門(mén)以外，還設(shè)有反托拉斯局、環(huán)境與自然資源局等。其中反托拉斯局由羅斯福總統(tǒng)于1933年設(shè)立，任務(wù)就是促進(jìn)與維護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)，比較有名的案件是20世紀(jì)80年代拆分AT&T的案件以及20世紀(jì)90年代拆分微軟的案件。環(huán)境與自然資源局的目標(biāo)就是綜合運(yùn)用刑事和民事訴訟手段維護(hù)公共資源和環(huán)境。1989年，美國(guó)檢察機(jī)關(guān)起訴?？松梨谑凸疚廴经h(huán)境案，導(dǎo)致該公司被處罰款35億美元；1999年，美國(guó)電力公司因沒(méi)有按照美國(guó)《潔凈空氣法》要求安裝污染控制設(shè)備，導(dǎo)致形成酸雨，被美國(guó)檢察機(jī)關(guān)起訴后，最終同意接受46億美元的巨額罰金。

國(guó)家公訴+公益訴訟：公訴權(quán)再定義

縱觀公訴權(quán)的發(fā)展歷程，經(jīng)歷了發(fā)動(dòng)權(quán)由民間到官方、行使方式由分散到集中、內(nèi)涵由窄向?qū)挼倪^(guò)程，這是與社會(huì)發(fā)展制度相互適應(yīng)的。

從羅馬法的古代共和到歐洲領(lǐng)主封建制，再到資產(chǎn)階級(jí)興起，是一個(gè)私人權(quán)利不斷發(fā)酵、私有觀念不斷啟蒙的過(guò)程，公權(quán)與私權(quán)不斷分野，權(quán)利不斷清晰明確，民事訴訟權(quán)行使的根據(jù)必須與案件具有直接利害關(guān)系，其他機(jī)關(guān)和個(gè)人不能涉足，只是將觸及國(guó)家法律底線(xiàn)的犯罪劃歸公訴權(quán)領(lǐng)域。

但是由于工業(yè)社會(huì)的不斷發(fā)展演進(jìn)，尤其是后工業(yè)時(shí)代、信息化時(shí)代的到來(lái)，傳統(tǒng)的刑事法體系已經(jīng)不能完全保護(hù)公民利益，刑事立法進(jìn)度無(wú)法跟上社會(huì)的演化發(fā)展速度。企業(yè)作為社會(huì)組織形態(tài)的重要一環(huán)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生活環(huán)境的影響日益加大，有些直接涉及千百萬(wàn)人的切身利益，這些行為如果不及時(shí)加以規(guī)制，其危害已經(jīng)一點(diǎn)也不亞于犯罪。

由于涉及面過(guò)寬，受害方很難形成集中統(tǒng)一的力量，而面對(duì)的大型企業(yè)都是有組織、有實(shí)力的龐然大物，個(gè)人提起公益訴訟猶如蚍蜉撼樹(shù)，即使公益組織也缺少必要的法律手段和強(qiáng)大力量。比如，2015年，大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)訴中石油“7·16”事故污染環(huán)境案，從海洋與漁業(yè)部門(mén)調(diào)取相關(guān)數(shù)據(jù)就存在一定的困難。同年，中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)起訴“騰格里沙漠污染”環(huán)境公益訴訟案，又碰到立案難。一方面是民間公益訴訟難，另一方面是行政執(zhí)法不給力。在環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域雖然存在多重行政機(jī)關(guān)監(jiān)管，但由于壟斷性企業(yè)實(shí)力過(guò)于強(qiáng)大，而且國(guó)企與行政部門(mén)之間監(jiān)管體系、利益糾葛盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，環(huán)境污染的背后其實(shí)是理不順的行政監(jiān)管亂麻，不解決監(jiān)管體制問(wèn)題不可能解決根本的民生問(wèn)題。面對(duì)這種種困局，以打擊犯罪、維護(hù)國(guó)家利益為使命的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)該有所作為。

公訴權(quán)行使公益訴訟的優(yōu)勢(shì)

在美國(guó)司法部，無(wú)論是反托拉斯局還是環(huán)境與自然資源局都是綜合運(yùn)用刑事、民事手段維護(hù)國(guó)家法治。但是目前我國(guó)公益訴訟權(quán)只能由民事行政檢察部門(mén)來(lái)行使，不利于檢察資源的整合，有必要發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，使流程業(yè)務(wù)分工型的檢察職權(quán)配置模式向工作內(nèi)容領(lǐng)域集中型的配置模式轉(zhuǎn)變。

比如，現(xiàn)在未成年檢察部門(mén)就是兼具捕訴監(jiān)防民行一體化，很多專(zhuān)業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)也開(kāi)始實(shí)行捕訴監(jiān)防職能整合，這有利于檢察職能形成整體合力。事實(shí)上，無(wú)論是從全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)來(lái)看，還是最高人民法院的實(shí)施辦法來(lái)看，都沒(méi)有限定公益訴訟職能行使的具體部門(mén)，不存在外部的法律障礙，目前的障礙主要是最高人民檢察院下發(fā)的實(shí)施辦法，明確限定由民事行政檢察部門(mén)行使公益訴訟權(quán)。但是如果在特定領(lǐng)域成立專(zhuān)業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)，整合公訴與民事行政檢察職能，就可以解決這個(gè)問(wèn)題。

事實(shí)上，將公訴職能與公益訴訟職能整合行使有三個(gè)方面的好處：

一是以傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)拉動(dòng)新型職能。公訴是檢察的根和魂，是檢察安身立命的根本，也是檢察機(jī)關(guān)的看家本領(lǐng)，無(wú)論從引導(dǎo)偵查、審查證據(jù)、出庭指控，還是開(kāi)展偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督都積累了長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)，出庭是公訴人的家常便飯，其中的訴訟技巧早已融入血液之中，從訴訟經(jīng)驗(yàn)和技巧上來(lái)講對(duì)公益訴訟也是相通的。刑事案件中很多涉及行政機(jī)關(guān)的不作為問(wèn)題，以及企業(yè)的違法問(wèn)題，這些都是公益訴訟的線(xiàn)索，有些就直接可以提起刑事附帶民事公益訴訟，有些原來(lái)是通過(guò)檢察建議提出的，但是現(xiàn)在也可以單獨(dú)提出行政或民事訴訟，這些公益訴訟由公訴人提出最為合適。

二是優(yōu)化檢察職能，在特定領(lǐng)域發(fā)揮拳頭優(yōu)勢(shì)。專(zhuān)業(yè)化和一體化是檢察工作發(fā)展的兩個(gè)方向，其結(jié)合點(diǎn)就是在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域深耕檢察職能。比如環(huán)境污染領(lǐng)域，無(wú)論是刑事案件還是民事案件，都要對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)背景知識(shí)進(jìn)行了解，這些人才和知識(shí)，應(yīng)該集中在一個(gè)部門(mén)集中發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，在環(huán)境資源這個(gè)領(lǐng)域綜合適用刑事、民事，甚至行政訴訟手段，集中兵力發(fā)揮檢察效能。目前，美國(guó)司法部環(huán)境與自然資源局就是采用這種模式。同時(shí)，職能整合還有利于職能之間的相互配合，刑事和民事線(xiàn)索可以相互流轉(zhuǎn)，自行補(bǔ)充偵查職權(quán)和公益訴訟證據(jù)調(diào)取權(quán)相互補(bǔ)充，與偵查機(jī)關(guān)的合作將更加緊密，在打擊犯罪和公益訴訟兩個(gè)方面加強(qiáng)檢警合作，在公益訴訟調(diào)查中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線(xiàn)索的還可以及時(shí)向職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)移轉(zhuǎn)，將督促行政履職與打擊腐敗結(jié)合起來(lái)。

反貪轉(zhuǎn)隸之后，公益訴訟順勢(shì)突顯戰(zhàn)略?xún)r(jià)值

2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)正式授權(quán)在北京等十三個(gè)省級(jí)地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作，為期兩年。截至2016年10月底，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)公益案件線(xiàn)索3893件，辦理公益訴訟訴前程序案件2167件，向人民法院提起公益訴訟60件。

反貪轉(zhuǎn)隸之后，檢察機(jī)關(guān)正尋找新的增長(zhǎng)點(diǎn)，其中公益訴訟便具有重要的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。首先，公益訴訟都是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域，是億萬(wàn)民眾極為關(guān)注的事情，其關(guān)注度、其影響力，一點(diǎn)也不亞于反腐大業(yè)；其次，公益訴訟也是在優(yōu)化或者凈化社會(huì)運(yùn)行環(huán)境和治理環(huán)境，是對(duì)政府部門(mén)不作為的督促，是對(duì)不良經(jīng)濟(jì)行為的糾正，也是廣義的社會(huì)反腐，或者說(shuō)社會(huì)凈化；再次，公益訴訟具有突出的緊迫性，比如霧霾問(wèn)題，已成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步向前發(fā)展的瓶頸，此患不除，國(guó)人對(duì)政府的治理能力難有信心；最后，公益訴訟是社會(huì)自我改良的重要?jiǎng)恿ΑＩ鐣?huì)公益組織熱心參與社會(huì)管理，但由于泛行政化的管理模式，缺少證據(jù)調(diào)取能力，在這個(gè)過(guò)程中如果檢察機(jī)關(guān)能夠助推一把，這個(gè)正能量就可以發(fā)展為改善社會(huì)的強(qiáng)大動(dòng)力。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com