李永超　馬潔晶

摘要：近年來，PPP模式在中國得到大力推廣和應(yīng)用，尤其是少數(shù)民族居住的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有望成為當(dāng)?shù)匚磥砘A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主要模式。商業(yè)銀行作為重要的金融機(jī)構(gòu)和參與者之一，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)PPP項(xiàng)目中起到關(guān)鍵的支撐作用。本文以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的湘西地區(qū)為例，分析商業(yè)銀行參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目的現(xiàn)狀和必要性，指出其存在的問題，并提出相應(yīng)發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行；欠發(fā)達(dá)地區(qū)；PPP模式

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）009-0-02

近年來，PPP模式在我國得到大力推廣和應(yīng)用，各個(gè)地方政府陸續(xù)引進(jìn)該模式，同時(shí)各大金融機(jī)構(gòu)紛紛參與其中。根據(jù)國家政策規(guī)定，商業(yè)銀行、政策性銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等均有對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)參與PPP項(xiàng)目。相比發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平、財(cái)政資金的限制，整體PPP項(xiàng)目還處于起步階段，應(yīng)用時(shí)間較晚，且融資渠道狹窄。比如在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的湘西地區(qū)，自2015年起湘西自治州才開始全面啟動(dòng)PPP項(xiàng)目，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)區(qū)域建設(shè)。2016年3月8日，首個(gè)PPP建設(shè)項(xiàng)目張社大道正式開工，總投資17億。同時(shí)，在湘西自治州2017年推廣的第三批總投資1197億元的64個(gè)PPP項(xiàng)目推介表中，41個(gè)項(xiàng)目的融資渠道為擬向銀行貸款，17個(gè)項(xiàng)目的融資渠道需求為保險(xiǎn)資金、基金股權(quán)投資、銀行貸款或其他。不難看出，銀行貸款占總體融資渠道的90.6%，比例明顯高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。歸根其原因，一是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)資本實(shí)力薄弱，只有一家國有上市公司酒鬼酒股份有限公司，沒有其他大型上市公司或國有企業(yè)做支撐，大部分項(xiàng)目靠引進(jìn)外地公司或當(dāng)?shù)刂行推髽I(yè)投資；二是當(dāng)?shù)氐闹饕鹑跈C(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這一家政策性銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、5家國有商業(yè)銀行和湘西長行村鎮(zhèn)銀行、華融湘江銀行等兩家地方性銀行，其他基金、信托、保險(xiǎn)和證券等金融公司較少。其中，地方性商業(yè)銀行受資本金和授信規(guī)模小的限制，對(duì)動(dòng)輒資金上億的PPP項(xiàng)目難以有實(shí)際作為，所以一般PPP項(xiàng)目的合作方樂于與國有商業(yè)銀行打交道，向其申請(qǐng)貸款。因此，整體來看商業(yè)銀行在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)PPP項(xiàng)目中起到關(guān)鍵的支撐作用。

一、商業(yè)銀行參與PPP項(xiàng)目的必要性分析

（一）緊密政府、銀行與企業(yè)三者之間的關(guān)系

欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府提倡的PPP項(xiàng)目合作方多為當(dāng)?shù)刂行推髽I(yè)和引進(jìn)的外地企業(yè)，一方面商業(yè)銀行近些年加強(qiáng)放貸管理，對(duì)很多項(xiàng)目和中型企業(yè)實(shí)施監(jiān)督管控，難以發(fā)放大額貸款。另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平有限，難有大型項(xiàng)目推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。商業(yè)銀行資金充足，資金成本較低，參與PPP項(xiàng)目不但可以發(fā)揮商業(yè)銀行自身的優(yōu)勢(shì)，參與當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行、政府以及企業(yè)的共贏，而且可以提高自身的市場(chǎng)地位及形象，進(jìn)一步拓展自身的業(yè)務(wù)范圍，提升市場(chǎng)份額。當(dāng)?shù)刂行推髽I(yè)有政府作為合作方，較易取得貸款，同時(shí)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）提高商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)防范水平

PPP模式下，政府除了是管理者的身份，還是項(xiàng)目的監(jiān)督者和合作者。在整個(gè)PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府、銀行與企業(yè)共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)商業(yè)銀行而言，政府的全方位、深度的參與，極大降低了商業(yè)銀行單方面的信貸風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。此外，政府、商業(yè)銀行和企業(yè)在PPP項(xiàng)目中都有共同的利益訴求，可以有效降低政策不連貫所帶來的政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等。

（三）增加商業(yè)銀行整體收益

欠發(fā)達(dá)地區(qū)的PPP項(xiàng)目多為交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。商業(yè)銀行不僅可以為這些項(xiàng)目提供項(xiàng)目貸款、工程保函等服務(wù)，還可以為項(xiàng)目提供顧問咨詢、理財(cái)資金投資和現(xiàn)金管理等其他服務(wù)，打造更加全面、綜合的PPP項(xiàng)目服務(wù)，為商業(yè)銀行增加整體收益提供了廣闊的發(fā)展空間和巨大的潛力。PPP模式下，商業(yè)銀行可以加強(qiáng)主動(dòng)性，轉(zhuǎn)變觀念和改變自身定位，開發(fā)融資融信業(yè)務(wù)，把握好時(shí)機(jī)，積極拓展中間業(yè)務(wù)收入，為商業(yè)銀行尋求新的利潤點(diǎn)。

二、商業(yè)銀行參與PPP模式存在的問題

（一）相關(guān)法律體系和機(jī)制不健全

目前，我國正在大力推行PPP項(xiàng)目，但相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)未頒發(fā)，主要的法律依據(jù)仍然是《合同法》和《特許經(jīng)營法》。國家相關(guān)部門針對(duì)PPP模式出臺(tái)了大體的規(guī)范指導(dǎo)意見和操作指南，地方政府依此頒發(fā)相關(guān)通知和意見，但兩個(gè)層次之間差異性較大，存在未明確指出具體運(yùn)營的所有方面。這樣的背景下，商業(yè)銀行和企業(yè)難以通過法律途徑得到有效保障。特許經(jīng)營權(quán)無法確保投資人或運(yùn)營主體獲得土地使用權(quán)；實(shí)施主體在整個(gè)項(xiàng)目生命周期內(nèi)無法完全取得資產(chǎn)所有權(quán)，相關(guān)權(quán)益歸屬不明確等因素制約項(xiàng)目的融資能力。政府與銀行、企業(yè)之間的協(xié)商談判機(jī)制不完善，退出機(jī)制不健全，這些方面在一定程度上都會(huì)影響商業(yè)銀行和企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性。運(yùn)營模式不成熟，作為參與方的商業(yè)銀行對(duì)其也缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所以符合銀行貸款條件、可供選擇的項(xiàng)目就相對(duì)較少。

（二）缺乏成熟的PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式

PPP項(xiàng)目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、周期較長，導(dǎo)致合同變數(shù)較大，風(fēng)險(xiǎn)一直貫穿于項(xiàng)目的建設(shè)全過程。大多數(shù)的PPP項(xiàng)目是近兩三年來才慢慢興起，處于開始階段，缺乏成熟有效的運(yùn)營模式。政府成立項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，企業(yè)競(jìng)標(biāo)成功后與政府成立對(duì)應(yīng)的公司或項(xiàng)目小組，擁有注冊(cè)資金或其他股東。在項(xiàng)目實(shí)施期初，一般為施工方自行墊資或企業(yè)拿出注冊(cè)資金開始施工，在施工的同時(shí)向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款。項(xiàng)目參與的三方之間尚未形成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、缺乏合理的定價(jià)機(jī)制。例如，有些地方政府在項(xiàng)目中推卸責(zé)任，將所有風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)和商業(yè)銀行承擔(dān)。同時(shí)，有些政府為了吸引資金和提高政績(jī)，承諾企業(yè)高收益、較長特許經(jīng)營權(quán)等，未進(jìn)行全面調(diào)查就開始實(shí)施，導(dǎo)致后期項(xiàng)目不了了之的現(xiàn)象。

（三）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益不成比例

PPP項(xiàng)目大多具有公益和公共性質(zhì)，因此整體投資回報(bào)率較低，僅僅靠項(xiàng)目現(xiàn)金流較難覆蓋融資成本，這也是商業(yè)銀行在發(fā)放貸款時(shí)主要考慮的因素。一方面，項(xiàng)目現(xiàn)金流的估算受政府政策不確定性影響較大，導(dǎo)致項(xiàng)目較大的不確定性，限制企業(yè)和商業(yè)銀行的參與程度。另一方面，PPP項(xiàng)目的融資主體是專門成立的項(xiàng)目小組或公司，并不是企業(yè)和政府本身，使得項(xiàng)目本身的抵押質(zhì)押條件較差。政府雖然是參與方和管理監(jiān)督者，但不提供擔(dān)保，導(dǎo)致項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)加大。在此情況下，大多數(shù)的商業(yè)銀行在進(jìn)行PPP項(xiàng)目時(shí)，仍在持觀望和考察態(tài)度。例如，截止目前為止，湘西地區(qū)仍未有商業(yè)銀行正式發(fā)放一筆PPP項(xiàng)目貸款。

三、商業(yè)銀行參與PPP模式的發(fā)展戰(zhàn)略

（一）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目整體的評(píng)估評(píng)價(jià)能力

第一，商業(yè)銀行應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)未來現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)能力。PPP模式依托項(xiàng)目發(fā)起融資，償還貸款基本只以項(xiàng)目未來現(xiàn)金流為保障。因此，銀行在選擇合適的項(xiàng)目時(shí)，要特別加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目盈利能力和償債能力進(jìn)行全面和科學(xué)的分析，確保項(xiàng)目的未來現(xiàn)金流能足以覆蓋貸款本息，同時(shí)加強(qiáng)資金監(jiān)管，開立監(jiān)管專戶，確保項(xiàng)目收益優(yōu)先由于償還銀行貸款。第二，商業(yè)銀行應(yīng)更加關(guān)注項(xiàng)目本身的內(nèi)容，比如說合同條款約定、政府和社會(huì)資本雙方的責(zé)任等。同時(shí)，商業(yè)銀行可以和專業(yè)的評(píng)估項(xiàng)目公司合作，對(duì)項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果選擇合適的項(xiàng)目。最后，完善PPP項(xiàng)目合約談判和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在簽訂項(xiàng)目合約時(shí)，應(yīng)明確商業(yè)銀行參與合約談判和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的權(quán)利。

（二）全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)和控制體系

PPP項(xiàng)目中，商業(yè)銀行面對(duì)現(xiàn)金流量大和項(xiàng)目周期長等一系列的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，應(yīng)該積極建立專門的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理體制。首先，在放貸之前對(duì)項(xiàng)目和企業(yè)進(jìn)行充分調(diào)查。商業(yè)銀行在選擇合作的PPP項(xiàng)目時(shí)，必須將項(xiàng)目的相關(guān)行業(yè)和區(qū)域、項(xiàng)目參與方的財(cái)務(wù)能力和營運(yùn)管理能力等方面納入貸前調(diào)查的范圍，并對(duì)發(fā)展前景和自身實(shí)力進(jìn)行測(cè)量評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，優(yōu)先考慮國家和當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)扶持的項(xiàng)目，傾向于與實(shí)力雄厚、信用等級(jí)高的企業(yè)合作。其次，在貸款期間進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。從PPP項(xiàng)目的特殊組織模式角度出發(fā)，建立一系列完整的針對(duì)政府、企業(yè)和PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和控制體系，借助風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)和評(píng)估模型進(jìn)行計(jì)量和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，分析主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。一旦出現(xiàn)問題，商業(yè)銀行將相應(yīng)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理方案。最后，在貸款后進(jìn)行相應(yīng)的緩釋措施。PPP項(xiàng)目主要的融資方式是以項(xiàng)目本身資產(chǎn)作為抵押，以未來現(xiàn)金流作為還款保障。這代表著商業(yè)銀行對(duì)項(xiàng)目發(fā)起人具有有限追索權(quán)，對(duì)其他資產(chǎn)甚至沒有追索權(quán)，所以商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，比如落實(shí)抵押物品，包括土地和在建工程、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押等；選擇合適的擔(dān)保公司，包括項(xiàng)目公司提供完工保證等。

（三）加強(qiáng)復(fù)合型專業(yè)人才建設(shè)

PPP項(xiàng)目的系統(tǒng)工程中，不管是商業(yè)銀行對(duì)政府政策導(dǎo)向的專業(yè)把控，還是商業(yè)銀行為項(xiàng)目提供的咨詢、管理、工程保函等綜合金融服務(wù)，或者是商業(yè)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目的貸前調(diào)查、貸時(shí)監(jiān)管、貸后緩釋的全過程風(fēng)險(xiǎn)防控體系，這些都需要一批具備財(cái)務(wù)、金融、法律、計(jì)算機(jī)等專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才。因此，商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)人力資源建設(shè)，培養(yǎng)優(yōu)秀的專業(yè)人才，充實(shí)人才隊(duì)伍。同時(shí)，可以通過以下兩方面來實(shí)現(xiàn)。一方面著重內(nèi)部的員工培養(yǎng)，商業(yè)銀行可針對(duì)PPP項(xiàng)目所需要的人才制定一系列的培訓(xùn)計(jì)劃，采取晉升、薪酬和精神激勵(lì)等措施，促進(jìn)員工學(xué)習(xí)的積極性，從而提高專業(yè)人才的競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面加強(qiáng)外部學(xué)習(xí)和交流，英國等國家早在20世紀(jì)90年代年運(yùn)用PPP項(xiàng)目，積累豐富經(jīng)驗(yàn)。商業(yè)銀行可以委派員工到國外商業(yè)銀行進(jìn)行理論學(xué)習(xí)和參與實(shí)踐，通過學(xué)習(xí)先進(jìn)理論和成功經(jīng)驗(yàn)來開展自身商業(yè)銀行PPP項(xiàng)目業(yè)務(wù)的研究，提高業(yè)務(wù)水平。

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作者簡(jiǎn)介：李永超（1988-），男，湖南張家界人，碩士，吉首大學(xué)商學(xué)院研究生，主要從事少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

馬潔晶（1988-），女，湖南張家界人，碩士，吉首大學(xué)商學(xué)院講師，主要從事財(cái)務(wù)管理研究。