王德飛

（黑龍江省國土資源管理干部學(xué)校）

摘 要：占補(bǔ)平衡政策是對建設(shè)占用耕地的補(bǔ)救措施，對于保障我國糧食安全具有重大意義。結(jié)合實(shí)際，針對耕地占補(bǔ)平衡面臨的問題與對策進(jìn)行了論述。

關(guān)鍵詞：耕地；占補(bǔ)平衡；問題；對策

占補(bǔ)平衡政策是對建設(shè)占用耕地的補(bǔ)救措施，對于保障我國糧食安全具有重大意義。但目前，很多地區(qū)的耕地后備資源已相當(dāng)匱乏，補(bǔ)充耕地指標(biāo)難以為繼。如何在落實(shí)耕地保護(hù)任務(wù)、保障地方合理用地的基礎(chǔ)上，全面提升補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量，已成為各地普遍面臨的問題。

1 存在問題

1.1 現(xiàn)行以縣為單位的區(qū)域耕地“占一補(bǔ)一”的數(shù)量平衡比較困難。

一是因?yàn)楦厥窍∪辟Y源，無法隨意“創(chuàng)造”。

二是在人口密集的地區(qū)，人地矛盾一直比較突出，那些適應(yīng)開墾的耕地后備資源早已被大量開墾或被農(nóng)民自行開墾為自留地，只剩下數(shù)量不多、位置偏遠(yuǎn)、耕作條件差的耕地后備資源，且多零星分布，開墾價(jià)值不大，導(dǎo)致縣域內(nèi)占補(bǔ)平衡難以實(shí)現(xiàn)。

1.2 耕地占補(bǔ)的責(zé)任主體錯位。

現(xiàn)實(shí)中，一些建設(shè)用地單位并不直接承擔(dān)耕地補(bǔ)充任務(wù)，而是象征性地交納一定的耕地復(fù)墾費(fèi)，具體耕地補(bǔ)充責(zé)任通常由縣級地方政府負(fù)責(zé)，并最終落實(shí)到國土資源管理部門，使耕地占補(bǔ)平衡制度對建設(shè)主體占用耕地的制約作用大打折扣。而就土地管理部門而言，既要負(fù)責(zé)耕地的開發(fā)，又要負(fù)責(zé)耕地開發(fā)的質(zhì)量監(jiān)管與驗(yàn)收，既是“運(yùn)動員”，又是“裁判員”。

1.3 “創(chuàng)新”應(yīng)對措施，使占補(bǔ)平衡“變味”。

一是利用地籍年度變更機(jī)會，增加未利用地，人為地制造出宜耕后備資源。

二是毀林造地或圍灘造田，有的地方不得不由政府出面協(xié)調(diào)林業(yè)部門、水利部門與國土部門的關(guān)系，為“造地”開綠燈，結(jié)果造成生態(tài)破壞，引發(fā)水土流失。

三是為了實(shí)現(xiàn)“占水田補(bǔ)水田”的要求，創(chuàng)新地提出了“旱改水”工程。但是，并不是只要資金投入多，就能建成水田，有些旱地，土質(zhì)就是沙壤土，保水性能差，無法形成犁底層。即使有些地段，通過泵站建設(shè)，抽取地下水來解決水源問題，但維持成本也很高。

1.4 新增耕地的開發(fā)、利用與管理難度大。

首先，由于農(nóng)村的山地（包括地籍上的一些未利用地）基本上都分配至各家各戶。由于耕地的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)不如果園，如果可開發(fā)成果園，農(nóng)民當(dāng)然不希望自家的山地被列為耕地后備資源。

其次，新增耕地很難計(jì)入國家的種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼面積。

2 解決對策

2.1 提高土地整治效率

面對耕地后備資源匱乏，耕地后備資源開發(fā)潛力越來越小，土地整治難度日益加大的現(xiàn)實(shí)，各地不僅要在占補(bǔ)平衡制度建設(shè)上創(chuàng)新思路，還要在增加耕地手段上下功夫，提高土地整治管理效率。

2.2 落實(shí)耕地保護(hù)政府責(zé)任。

將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)納入各級政府年度考核評價(jià)指標(biāo)體系，建立土地違法違規(guī)政府領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，特別是將耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、補(bǔ)充耕地和面積和質(zhì)量作為硬性指標(biāo)進(jìn)行量化考評。

充分發(fā)揮地方政府在土地開發(fā)整理的主導(dǎo)作用，使土地整治工作由部門行為上升為政府行為，切實(shí)改變目前國土部門唱“獨(dú)角戲”的被動局面。

2.3 完善耕地占補(bǔ)平衡考核體系

耕地占補(bǔ)平衡不僅要實(shí)現(xiàn)數(shù)量上的平衡，更要從質(zhì)量上進(jìn)行考核，其實(shí)質(zhì)是從耕地生產(chǎn)能力的占補(bǔ)平衡。可通過中、低產(chǎn)田的改造提高耕地的產(chǎn)出率來折抵耕地的占補(bǔ)平衡或直接以改造較大面積的中、低產(chǎn)田來代替補(bǔ)充耕地，達(dá)到耕地生產(chǎn)能力的平衡，還可有效避免開發(fā)耕地帶來的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 建立建設(shè)占用耕地約束機(jī)制

實(shí)行耕地有償保護(hù)制度，即每年對基本農(nóng)田保護(hù)的數(shù)量、質(zhì)量進(jìn)行考核，根據(jù)結(jié)果發(fā)放基本農(nóng)田有償管護(hù)費(fèi)。對新開發(fā)復(fù)墾的耕地在定年限內(nèi)發(fā)放商品有機(jī)肥改良土壤。建立占用耕地建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)出效益評估制度，對各市縣畝均建設(shè)用地產(chǎn)出效益、新增建設(shè)用地產(chǎn)出效益、建設(shè)項(xiàng)目社會效益進(jìn)行定期評估，根據(jù)評估結(jié)果下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)。

提高耕地開墾費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，省級國土資源部門、物價(jià)部門要按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的原則，綜合考慮耕地開發(fā)成本、補(bǔ)充耕地的地力培肥、占用耕地的耕作層剝離等因素，按年度、分區(qū)、據(jù)地類（旱地、水澆地、水田）制定耕地開墾費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)，每年向社會公布。

2.5 提升補(bǔ)充耕地質(zhì)量

建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批時(shí)必須附表土剝離方案，表土剝離成本納入項(xiàng)目建設(shè)成本，剝離的表土由縣級國土部門統(tǒng)籌用于新開發(fā)耕地改良。

健全新增耕地質(zhì)量等級評價(jià)，制定耕地質(zhì)量等級與補(bǔ)充耕地面積的折算辦法。對補(bǔ)充耕地質(zhì)量無法達(dá)到占用耕地的情況，要通過“補(bǔ)改結(jié)合”的辦法，安排對現(xiàn)有耕地進(jìn)行整治，因地制宜把水澆地改造為水田，旱地改造為水澆地或水田，將補(bǔ)充耕地與改造耕地項(xiàng)目合并計(jì)算，落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”要求。

2.6 增加土地整治補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高群眾的參與積極性

應(yīng)地制宜地提高地區(qū)土地整治項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，有效保障土地整治項(xiàng)目質(zhì)量。同時(shí)，從立項(xiàng)、施工到驗(yàn)收，都要發(fā)揮當(dāng)?shù)劓?zhèn)村干部群眾的參與作用，尤其在施工過程中，實(shí)行監(jiān)理公司、國土部門和當(dāng)?shù)卮甯刹咳罕娙焦餐O(jiān)督。要制定相應(yīng)的激勵措施和優(yōu)惠政策，鼓勵基層政府和個(gè)人加大對新開墾耕地質(zhì)量的改良力度。

2.7 加強(qiáng)對新開墾耕地的后續(xù)管理

創(chuàng)新監(jiān)管方式。鼓勵引導(dǎo)項(xiàng)目新建耕地實(shí)行集約規(guī)模經(jīng)營。開墾前為國有土地的，應(yīng)進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營；開墾前為集體所有但未承包給集體經(jīng)濟(jì)成員的，統(tǒng)一承租給農(nóng)業(yè)公司或農(nóng)業(yè)大戶。endprint