李玲玲

[摘要]社區(qū)治理法治化是提高社會治理水平的重要一環(huán)，是建設法治國家、法治政府和法治社會的基礎。貫徹落實十八屆四中全會精神和“十三五”規(guī)劃要求，在新時期做好社區(qū)治理法治化工作，有利于推動社區(qū)治理的科學化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。本文從哈爾濱市社區(qū)治理法治化的現(xiàn)狀出發(fā)，歸納了哈爾濱市社區(qū)治理法治化方面存在的問題，并針對存在的問題提出具體建議。

[關鍵詞]社區(qū)治理法治化現(xiàn)狀對策

社區(qū)是整個社會的細胞，社區(qū)作為社會治理的基層單元和“末梢神經(jīng)”，其治理水平的高低直接影響社會治理的整體成效”。社區(qū)治理法治化是建設法治國家、法治政府和法治社會的基礎。黨的十八屆四中全會指出要“推進基層治理法治化，發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”。在新時期做好社區(qū)治理法治化工作，對于法治城市建設有著非常重要的意義，有利于推動城市社區(qū)治理的科學化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。

一、哈爾濱市社區(qū)治理法治化的現(xiàn)狀

（一）完善基層自治制度，加強社區(qū)治理規(guī)范化

“十三五”規(guī)劃明確提出：“加強社會治理基礎制度建設，構建全民共建共享的社會治理格局，提高社會治理能力和水平，實現(xiàn)社會充滿活力、安定和諧。”為了使社區(qū)建設工作有法可依、有章可循，經(jīng)過二十多年的努力，中央和地方的立法機構出臺了很多關于社區(qū)建設和治理的法律法規(guī)。目前，中央層面的主要有《城市居民委員會組織法》（1989年）、《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》（2000年）、《國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》（2006年）、《民政部關于進一步推進和諧社區(qū)建設工作的意見》（2009年）、《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》（2015年）等。2008年以來，哈爾濱市市委、市政府在社區(qū)綜合建設、服務管理、基礎設施建設、和諧社區(qū)創(chuàng)建、社區(qū)干部待遇保障等方面出臺了一系列文件，使社區(qū)建設工作走上了制度化、規(guī)范化軌道。如出臺了《關于進一步加強社區(qū)建設的意見》《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》《關于2008年社區(qū)基礎設施達標建設工作的實施意見》《關于提高社區(qū)工作經(jīng)費和社區(qū)黨組織活動經(jīng)費及社區(qū)“兩委”成員生活補貼標準有關事項的通知》《關于進一步加強“難點村”治理工作的通知》《關于推進中心社區(qū)建設意見》《關于進一步推動社區(qū)“兒童之家”建設的通知》《關于提高城市社區(qū)兩委成員生活補貼標準的通知》等。2016年以來，哈爾濱市民政部門深入推進農(nóng)村社區(qū)建設，出臺了《哈爾濱市推進農(nóng)村社區(qū)試點建設實施方案》，建設36個農(nóng)村示范社區(qū)。通過法律法規(guī)的不斷完善，進一步提升了哈爾濱市社區(qū)治理法治化水平。

（二）改革社區(qū)治理模式，實現(xiàn)社區(qū)減負增效

社區(qū)居委會作為基層群眾自治性組織，本應以服務居民為主要目標，但是當前社區(qū)行政化傾向嚴重，很多政府職能部門承擔的工作都由社區(qū)來做，而且崗位設置不合理、職責不清晰、管理與服務手段相對滯后。為了實現(xiàn)社區(qū)減負增效，改變社區(qū)行政負擔過重的弊端，為居民提供更加便捷的服務，自2014年起，從八個社區(qū)試點先行，哈爾濱市啟動了社區(qū)治理結構改革，預計三年時間，完成全市改革工作。由街道辦將社區(qū)承擔的基本公共服務、便民利民服務和志愿服務項目進行梳理，將政府延伸到社區(qū)的各項公共服務統(tǒng)一納入社區(qū)服務中心（站），實行“一口式受理、一站式服務”。承擔街道層面公共服務的中心社區(qū)稱“社區(qū)服務中心”，其他社區(qū)稱“社區(qū)服務工作站”。服務站由街道下派人員進行管理，社區(qū)居委會成員和公益崗位人員規(guī)范整合后統(tǒng)稱為社區(qū)工作者，社區(qū)居委會與社區(qū)服務工作站分離并列，相互間不再有隸屬關系。改革使社區(qū)居委會肩上繁重的行政性事務逐漸剝離，全新的社區(qū)治理模式讓社區(qū)居委會回歸自治本位的同時，居民在家門口便可暢享“一口式”“一站式”社區(qū)服務的便利，形成了以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會為主體、社區(qū)服務中心（站）為依托、社會組織為支撐、駐社區(qū)單位密切配合、社區(qū)居民群眾廣泛參與的共商、共建、共治、共享發(fā)展成果的社區(qū)治理模式。

（三）發(fā)展社區(qū)社會組織，加強自治主體建設

為提升社區(qū)服務水平和效率，滿足居民多樣化需求，近年來哈爾濱市民政部門在社區(qū)建設、社區(qū)治理過程中積極培育、引進社會組織。通過政策制定、分類指導、橋梁搭建等舉措，使社區(qū)社會組織蓬勃發(fā)展。如今，3000余家社會組織活躍在居民社區(qū)之中，提供教育娛樂、醫(yī)療保健、就業(yè)培訓、物業(yè)管理等多方位、寬領域服務。社會組織正逐漸成為居民的貼心幫手，社區(qū)治理的“左膀右臂”。截至2015年，放寬社會組織登記條件后，哈爾濱市各類社會組織達7000余家，其中社區(qū)社會組織就有3000余家。中心社區(qū)全部建立了社區(qū)社會組織服務中心，其他社區(qū)70%建立了社區(qū)社會組織服務站，開展便民、益民、助民服務。同時，為有效落實居民的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，哈爾濱市社區(qū)建立完善了社區(qū)黨組織和居委會聯(lián)席會議、社區(qū)成員代表會議、協(xié)商議事會等制度，拓寬了民意表達渠道，規(guī)范了民主決策程序，確保了社區(qū)重大事項由居民集體決策。我們還完善了社區(qū)參與機制，建立了社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織、物業(yè)服務企業(yè)、業(yè)主委員會指導、協(xié)商、互補、監(jiān)督機制，調動和發(fā)揮業(yè)主委員會的自治作用，保障了居民訴求及時得到解決，增強了居民的認同感。

（四）社區(qū)普法有序開展，法律宣傳教育活動常態(tài)化

六五普法期間，哈爾濱市各社區(qū)堅持理論聯(lián)系實際，把法制宣傳教育與法治實踐有機結合起來，用法制宣傳教育引導法治實踐，通過活化法制宣傳教育載體、搭建法制宣傳教育平臺等渠道，積極開展形式多樣的法制宣傳教育實踐活動。哈爾濱市各中心社區(qū)通過設置“法律診所”解決社區(qū)居民的鄰里糾紛來加強法律知識的普及，化解矛盾紛爭。社區(qū)還設置了法律志愿者，并對志愿者實行統(tǒng)一登記制，便于組織志愿者進行普法宣傳。各社區(qū)深化“法律進社區(qū)”活動，突出社會管理創(chuàng)新，深入開展“法律廣場”“法律大集”“法治農(nóng)家院”村民法律咨詢站、社區(qū)居民法律學校等形式推進社區(qū)普法活動深入開展。如2009年4月，在斯大林街道江橋社區(qū)委員會舉行了婚姻法方面的普法知識講座。2010年10月，香坊區(qū)大慶路街道辦事處景和社區(qū)老年大學分院成立。2013年9月，在道里區(qū)撫順社區(qū)，30名哈爾濱師范大學政法學院師生參加了由省司法廳攜手電臺“行風熱線”組織的法律服務進社區(qū)活動。

二、加強哈爾濱市社區(qū)治理法治化的制約因素

（一）社區(qū)民主制度建設有待加強

在社區(qū)基層治理引入民主協(xié)商的過程中，普遍存在著議題針對性不強、協(xié)商參與度不高、協(xié)商議事機制不健全等突出問題。自2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》以來，面對利益主體日益多元、利益訴求更加多樣的新形勢，社區(qū)在加強民主協(xié)商方面的工作并未獲得實質性改觀，對民主協(xié)商主體、內容、程序、結果運用等方面的工作還有待加強。

（二）社會法治意識不足

面對依法治市工作穩(wěn)步推進的新局面，迫切需要基層領導干部和廣大市民轉變思想觀念，以高度的責任感和使命感投身到法治哈爾濱建設的偉大事業(yè)中來。但現(xiàn)實是，部分基層干部法治觀念淡薄，依法辦事觀念不強、能力不足。主要表現(xiàn)為個人獨斷專行、不注重調查研究、不善于發(fā)動群眾力量，注重“面子工程”“政績工程”“形象工程”，過度追求眼前利益和短期政績?；鶎訌V大人民群眾法治觀念不足，面對實際生活中存在的問題，習慣私了、上訪、找人說和等方式，不懂得拿起法律的武器維護自己的合法權益，基層法治意識整體亟須增強。

（三）社區(qū)居民參與意識不強

居民個人對社區(qū)公共事務的參與意識不僅影響社區(qū)的健康發(fā)展，同時也影響著社區(qū)自治和服務功能的充分發(fā)揮。目前，哈爾濱市各社區(qū)普遍存在的問題是部分居民參與社區(qū)治理的積極性不高，對社區(qū)公共事務漠不關心，有些居民參與社區(qū)建設和基層治理的出發(fā)點有些功利，因此更多的是利益取向驅動，而非公共意識驅動。

三、加強社區(qū)治理法治化的原則要求

社區(qū)治理法治化，以約束和規(guī)范公權力為重點，以培育法治文化為基礎，以激發(fā)社區(qū)社會活力為目的，使社區(qū)的一切活動依照法律管理，公民的所有行為依照法律進行，社區(qū)的一切需要和可以由法律來調控的活動和工作都應納入規(guī)范化、制度化的軌道。具體來講，社區(qū)治理法治化主要應遵循以下原則：

（一）社區(qū)治理主體的多元化

隨著社區(qū)建設的蓬勃開展，社區(qū)治理的主體日益多元化。社區(qū)治理的主體包括政府、企事業(yè)單位、自治組織、居民等，它們通過協(xié)商和合作共同探討和處理社區(qū)公共事務。建立健全以居民區(qū)黨組織為領導核心，居委會為主導，居民為主體，業(yè)委會、物業(yè)公司、駐區(qū)單位、社會組織等共同參與的治理結構。

（二）社區(qū)治理方式的規(guī)范化

在社區(qū)建設和治理這場變革中，法律對促進基層社會治理體制的建立與完善起到助推器的作用。在過去20多年里，中央和地方立法機構出臺了許多推動社區(qū)建設與治理改革的立法，地方立法機構出臺了許多相關法律文件，社區(qū)自治組織也創(chuàng)制了一些自治章程之類的民間法，所有這些都有力保障了城市社區(qū)治理的順利開展，實現(xiàn)了基層社會治理體制的創(chuàng)新。

（三）社區(qū)治理內容的多面化

社區(qū)治理的內容廣泛，包括社區(qū)服務、社區(qū)管理和社區(qū)發(fā)展，這些都事關社區(qū)群眾的切身利益，需要調動社區(qū)單位、組織和居民等共同參與，不斷拓展社區(qū)共治內容，把發(fā)展規(guī)劃、公共管理、公共服務、公共安全等社區(qū)公共事務納入共治內容。

（四）社區(qū)治理性質的自治性

推進社區(qū)治理法治化，首先要廓清國家和社會的分界，政府有所為，有所不為。堅持政企分開、政事分開，理順政府與市場、政府與社會的關系?；鶎诱畱獮樯鐣黧w預留充分的自治空間，支持其自我約束、自我管理，保障其自治權利，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。同時，構建基層政府與社會之間的良性溝通機制，為民眾提供參與公共決策的平臺和機會，提高公眾參與水平，使民眾成為良好社會秩序的創(chuàng)造者。

四、加強社區(qū)治理法治化的對策建議

（一）發(fā)揮基層黨組織關鍵作用，提升社區(qū)治理凝聚力

基層黨組織是黨的組織體系中最基礎的一層，是執(zhí)行黨的路線、方針、政策的最基層力量，最貼近人民群眾、了解民意，和人民群眾有著天然的地緣優(yōu)勢，更是提高社會治理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量。加強基層黨組織建設，發(fā)揮基層黨組織的核心作用，有利于把社會治理法治化工作落實在基層。充分利用基層黨組織的組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，加強基層黨組織在社區(qū)治理法治化方面的政策理論學習，明確目標任務、方式方法、工作重點難點等，發(fā)揮基層黨組織的領導核心和政治核心作用，著力解決社區(qū)實現(xiàn)治理法治化方面存在的突出矛盾和問題。加強街道、社區(qū)黨組織對轄區(qū)內各類社會組織、企事業(yè)單位黨建工作的領導和組織協(xié)調。以街道和社區(qū)為平臺，創(chuàng)新黨員服務群眾的工作機制，推動社區(qū)（街道）黨員服務中心等服務網(wǎng)絡建設，通過“網(wǎng)格化管理”達到精細化服務的目的，使民意在網(wǎng)格中掌握、矛盾在網(wǎng)格中解決、工作在網(wǎng)格中推進，推動服務型黨組織建設。

（二）加強社區(qū)民主制度建設，拓寬民意表達渠道

社區(qū)居民是社區(qū)治理的重要主體，是推進社區(qū)治理法治化的根本力量。加強基層民主制度建設有利于實現(xiàn)人民當家做主，保障基層群眾的自治權利。我們應在加強社區(qū)民主制度建設中引導居民廣泛參與社區(qū)事務，在共同解決社區(qū)問題的過程中培育社區(qū)居民法治意識。一是要認真推行公示公開。要結合黨的群眾路線教育實踐活動和“四公開”活動的深入開展，通過手段創(chuàng)新，加強“智慧社區(qū)”建設，通過手機終端、微信平臺等新載體在街道、社區(qū)推行黨務、居務、財務、服務公開，擴大群眾的知情權和監(jiān)督權，讓基層權力在陽光下運行，讓群眾權益在陽光下保障。二是要扎實推進居民自治。社區(qū)居民自治是城市居民實現(xiàn)自我管理、自我服務的一種民主形式。在新時期要不斷創(chuàng)新居民自治的方式方法，如在社區(qū)換屆選舉工作中通過發(fā)布公告、召開居民大會等形式擴大宣傳，直接選舉新一屆的居委會成員、居民代表和居民小組組長，在落實廣大居民群眾的知情權中落實參與權、表決權和監(jiān)督權，使社區(qū)居民自覺參與到社區(qū)事務中來。三是探索民主協(xié)商新路徑。針對民主協(xié)商嵌入基層社會治理過程中存在的問題，2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，社區(qū)要深入貫徹落實該意見要求，以探索社區(qū)民主協(xié)商善治新路徑為突破口，著力解決“和誰協(xié)商、協(xié)商什么、如何協(xié)商、協(xié)商成果怎么用”等問題，推進社區(qū)協(xié)商工作開展，使社區(qū)民主協(xié)商在居民自治中不斷探索新模式，創(chuàng)新新機制。

（三）社區(qū)干部增強法治觀念，提升依法辦事能力

按照依法治市的新要求，樹立法制在社區(qū)治理中不可動搖的權威地位?；鶎痈刹恳７蹲袷胤煞ㄒ?guī)，依法履行職責，從而帶動整個社區(qū)樹立法制規(guī)則意識，以法制帶動法治，以法治體現(xiàn)法制。一是培養(yǎng)法治觀念?；鶎宇I導干部在實際工作中要加強學習黨中央關于依法治國的新理念、新要求、新部署，通過網(wǎng)絡、手機客戶端、報紙等加強學習現(xiàn)行法規(guī)政策，通過不間斷的學習提升法律知識的理解能力，增強在工作中用法治思維和法治方式解決實際問題的能力，不斷強化依法辦事能力，筑牢崇尚法治、遵守法律、依法行政的法治思維。二是加強制度建設。社區(qū)干部在履職過程中，要注意把工作過程中的成熟做法上升為社區(qū)規(guī)章制度和工作規(guī)范，為事后做好相關工作提供可資借鑒的寶貴經(jīng)驗，做到人人有章循，事事有規(guī)依，切實把社區(qū)各項工作納入法治軌道。三是堅持依法合規(guī)決策。社區(qū)干部在做出工作決策、部署工作任務和實施項目措施時，要對是否合法合規(guī)進行民主表決，組織相關人員召開聽證會、論證會，確保各項重大決策部署符合法律法規(guī)規(guī)定。矢志不渝地堅持法定職責必須為、法無授權不可為，堅決糾正不作為、亂作為。四是完善決策機制。加強事前決策風險評估、事中風險監(jiān)測、事后風險追蹤等一系列決策機制建設，保障各項決策科學性、有效性。要不斷拓展群眾參與決策渠道，充分發(fā)揮QQ群、微信、手機客戶端等信息平臺在群眾參與治理中的積極作用，通過新媒體傾聽民意、匯聚民智，保障群眾的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權。

（四）切實理順政社關系，推進社區(qū)多元共治

堅持“政企分開、政社分開”原則，科學合理地界定政府主管部門、街道辦事處和社區(qū)居民自治組織在社區(qū)建設中的職能和責任。在社區(qū)治理中，基層政府要從“管理型”轉向“服務型”，理順政府與市場、社會的關系，加強服務型政府建設。合理劃定政府權力與企事業(yè)單位、社會團體、自治組織的權利邊界。政府主要應承擔起宏觀引導、維護秩序、發(fā)展經(jīng)濟、基礎設施建設等方面的工作，而將社區(qū)教育、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、殘疾人服務等放手由社會組織負責，充分激發(fā)社會組織的活力和創(chuàng)造力，實現(xiàn)政府職能轉變。

（五）做好法律進社區(qū)活動，提升社區(qū)法治文化氛圍

做好法律進社區(qū)活動，將過度的意識形態(tài)教育轉變?yōu)榉ㄖ菩麄鹘逃瑺I造濃厚的基層法治文化氛圍，在全社會樹立“法治信仰”，增強社區(qū)群眾學法、遵法、守法、用法意識。一是做好法制宣傳進社區(qū)活動。圍繞社區(qū)群眾的實際需求，定期開展法律宣傳，把枯燥的法律知識通過形象化、生活化、藝術化的形式表現(xiàn)出來，做到以事喻法、以案釋法、以藝示法。要對居委會干部、業(yè)委會委員、物業(yè)公司負責人、群眾團隊負責人等社區(qū)治理的重要主體開展有針對性的法律知識培訓，增強其通過法律手段解決社區(qū)實際問題的能力。二是做好法律援助進社區(qū)活動。通過發(fā)放法律援助便民服務卡，對行動不便的老年人、殘疾人等特殊對象給予電話預約、上門服務、簡化申請手續(xù)等特殊照顧，使社區(qū)群眾真正享受到便捷的法律援助服務。加強社區(qū)法律援助聯(lián)絡員的培訓考核工作，提高其掌握法律援助知識和政策的能力，以便更好地服務社區(qū)群眾。三是做好人民調解工作。要充分發(fā)揮人民調解員的作用，著重解決社區(qū)群眾反映的熱點、難點問題，努力化解矛盾糾紛，防止矛盾升級和激化，促進鄰里和諧。在服務過程中發(fā)現(xiàn)的可能引發(fā)群體性矛盾的突出問題要及時報告當?shù)攸h委、政府，確保不穩(wěn)定因素及時發(fā)現(xiàn)、及時處理。四是做好社區(qū)法律服務工作。充分發(fā)揮基層法律服務工作者、律師和公證人員的作用，針對土地征收征用、房產(chǎn)買賣、房屋拆遷等涉及群眾切身利益的熱點、難點問題提供法律服務，切實維護群眾利益。積極引導群眾通過合理渠道表達訴求，防止發(fā)生群體性事件。五是做好社區(qū)矯正工作。建立由“社區(qū)矯正中心干警、專干、監(jiān)護人、志愿者”組成的社區(qū)專門矯正小組，通過小組成員之間的互動合作，加強對刑滿釋放人員的思想溝通和行為引導，對有重新違法犯罪傾向的人員進行重點幫教，減少這部分人員重新違法犯罪的可能性。六是注重發(fā)揮新媒體作用。新時期要善于發(fā)揮以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興媒體的積極作用，如社區(qū)可以設立普法微博、微信公眾平臺，創(chuàng)建普法QQ群，利用移動影視傳播等，使法制宣傳教育與現(xiàn)代信息技術同步同行，不斷擴大覆蓋面，增強滲透力。將社區(qū)法治文化建設與網(wǎng)格化社會管理模式有機結合，試點實施“網(wǎng)格+網(wǎng)絡”（社區(qū)網(wǎng)格+QQ平臺）“雙網(wǎng)促法”工程，加強社區(qū)法治文化建設。