郭永泉

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供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下我國海關(guān)的定位與選擇

郭永泉*

在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的條件下，我國大力開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。海關(guān)在供需結(jié)構(gòu)關(guān)系方面有著重要定位和作用，應(yīng)當(dāng)作出對接改革的積極選擇，推行集成各項(xiàng)業(yè)務(wù)改革、推進(jìn)海關(guān)治理體系建設(shè)、轉(zhuǎn)變企業(yè)管理方式、重構(gòu)通關(guān)制度、落實(shí)減稅政策等重點(diǎn)措施。

新常態(tài)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；海關(guān)職能

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，必須有促進(jìn)發(fā)展的新作為?！笆濉币?guī)劃指出：“加大結(jié)構(gòu)性改革力度，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。”2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：“推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新?！币虼?，“新常態(tài)—供需結(jié)構(gòu)—改革”已經(jīng)成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯。海關(guān)在經(jīng)濟(jì)體系中有著特殊定位，海關(guān)執(zhí)法履職對于供需結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用明顯。本文從理論與實(shí)踐的雙維度、供求與需求的雙向度、國內(nèi)與國際的雙角度對以上問題開展分析，力圖把握好海關(guān)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的定位和選擇，并提出若干重點(diǎn)措施。

一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中供需結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與海關(guān)定位

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)告別兩位數(shù)增長狀態(tài)而進(jìn)入增長率“調(diào)檔降速”的新階段。這個(gè)階段，可以歸納為“三期疊加”，即經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期疊加，面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)。與海關(guān)密切關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)面——對外貿(mào)易也表現(xiàn)出增速放緩、環(huán)境變化、方式轉(zhuǎn)換的新特征。在經(jīng)歷了十余年持續(xù)高速增長后，我國外貿(mào)轉(zhuǎn)為中低速增長，直至出現(xiàn)負(fù)增長。2001—2010年我國進(jìn)出口貿(mào)易平均增長21.1%，而2012—2014年均增長5%左右，2015年進(jìn)出口總值24.59億，下降7%。與增速變化相伴的是國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境趨于嚴(yán)峻，各種政策制度應(yīng)激式調(diào)整加深了外貿(mào)形勢的復(fù)雜程度。與此同步，海關(guān)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)指標(biāo)也有明顯變化，稅收、監(jiān)管貨運(yùn)量下行壓力巨大，意味著海關(guān)職能實(shí)現(xiàn)方式也需要轉(zhuǎn)變，海關(guān)制度也進(jìn)入一個(gè)新的改革期。

(一)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中供需結(jié)構(gòu)亟需轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)生，有其深刻的結(jié)構(gòu)性原因。自亞當(dāng)·斯密以來，供給和需求的結(jié)構(gòu)關(guān)系一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的主要課題和基本方法。例如20世紀(jì)30年代基于凱恩斯需求理論的“羅斯福新政”，80年代基于供給學(xué)派理論的“里根經(jīng)濟(jì)學(xué)”，都曾較好地解決當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)停滯問題。我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不同于當(dāng)時(shí)的美國，但結(jié)構(gòu)性問題同樣突出。

總的來說，供給側(cè)與需求側(cè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“一體兩面”。供給側(cè)有著勞動(dòng)力、資源、土地、資本、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新“六大要素”，而需求側(cè)有著消費(fèi)、投資、出口“三駕馬車”。我國二十余年經(jīng)濟(jì)高速增長的動(dòng)因既有賴于“三駕馬車”的不斷擴(kuò)張，又依托長期積累的要素稟賦低成本優(yōu)勢。時(shí)至今日，供需兩側(cè)均發(fā)生嚴(yán)重困難。首先是需求側(cè)動(dòng)力嚴(yán)重衰減，國內(nèi)消費(fèi)向高儲(chǔ)蓄、境外消費(fèi)分流，投資收益率降低，出口市場萎縮和波動(dòng)。其次是供給側(cè)的約束明顯，要素供給量愈發(fā)減少，全要素生產(chǎn)率不高，供給制度和技術(shù)不足。當(dāng)需求的停滯、供給的制約同時(shí)作用于經(jīng)濟(jì)，必然呈現(xiàn)出新常態(tài)。

再看海關(guān)的關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)面——對外貿(mào)易的供需結(jié)構(gòu)。我國改革開放以來，依托國外市場和國內(nèi)低成本優(yōu)勢，借助FDI、加工貿(mào)易、鼓勵(lì)出口等方式，重點(diǎn)發(fā)展勞動(dòng)、資源密集型產(chǎn)業(yè)，建立了一種“低端供給—國外需求”的結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)立足于全球價(jià)值鏈(GVC)的低端分工，國內(nèi)增加值和利潤較低，技術(shù)和品牌創(chuàng)新能力不強(qiáng)。國際金融危機(jī)以來，國外需求嚴(yán)重削弱，國際貿(mào)易爭端加劇。同時(shí)，隨著我國步入“劉易斯拐點(diǎn)”和“老齡化通道”，外貿(mào)的低成本優(yōu)勢不再，大量企業(yè)陷入生存困局。

在新常態(tài)面前，寄希望于市場自我糾錯(cuò)是不行的，改變結(jié)構(gòu)只有一種方法——改革。無論是從要素配置入手，先改變供給結(jié)構(gòu)再推動(dòng)需求升級，還是從制度創(chuàng)新著眼，將改革視為一種供給制度的大調(diào)整，我國在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)條件下推行的全面改革，都可以稱為“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。

(二)海關(guān)在供需結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的定位

對新常態(tài)的分析給我們一種理論啟示：多從供需的角度研究和解決問題。海關(guān)作為國家進(jìn)出境監(jiān)督管理部門，履行法律賦予的許多職能。這些職能大多具有經(jīng)濟(jì)管理特征，直接或間接影響經(jīng)濟(jì)特別是外貿(mào)的供需結(jié)構(gòu)。

首先，從國際共性角度看海關(guān)作用。如果將兩國的進(jìn)出口貿(mào)易分別視為彼此的供需，可以建立基本的分析圖(圖1)。*參見克魯格曼：《國際經(jīng)濟(jì)學(xué)(第8版)》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第179—181頁；岑維廉、鐘昌元、王華：《關(guān)稅理論與中國關(guān)稅制度(第2版)》，格致出版社2010年版，第29—33頁。如圖，進(jìn)口國和出口國互為供需，以進(jìn)口國的海關(guān)為例，其實(shí)施關(guān)稅、監(jiān)管等職能管理。以往有理論認(rèn)為，海關(guān)管理不利于進(jìn)口貿(mào)易，因?yàn)樵谶@種條件下，貿(mào)易者取得收入(梯形a)，國家通過海關(guān)取得收益(矩形c，顯性收益為關(guān)稅，隱性收益為保護(hù)國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)生的價(jià)格收益)，但會(huì)損失一部分經(jīng)濟(jì)效率(三角形b、d)。貿(mào)易自由化論者因此提出“去海關(guān)”的主張。但有研究表明，在大國條件下，進(jìn)口國通過實(shí)施海關(guān)政策，反而會(huì)對出口國施加影響，倒逼其降低價(jià)格成本，從而改善進(jìn)口國的貿(mào)易條件(矩形e)。這就是克魯格曼在“大國關(guān)稅效應(yīng)”基礎(chǔ)上提煉得出的“貿(mào)易條件優(yōu)化論”(krugman，2011)。

圖1 大國對外貿(mào)易進(jìn)口和出口條件下的貿(mào)易管理政策效果

圖示分析充分說明，海關(guān)的職能管理能夠有力地支持進(jìn)口貿(mào)易，改善一國的供給結(jié)構(gòu)。在出口方面同樣如此。實(shí)際上，一國海關(guān)之于對外貿(mào)易是如此的重要，以至于各國際組織關(guān)于貿(mào)易便利化的評估標(biāo)準(zhǔn)中，都將海關(guān)作為最關(guān)鍵的因素。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于貿(mào)易便利化的11項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)中，全部涉及到海關(guān)。世界海關(guān)組織(WCO)制定的《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》中，四個(gè)核心要素也全部與海關(guān)相關(guān)。在各種多邊和雙邊貿(mào)易協(xié)定中，也將海關(guān)通關(guān)作為談判和執(zhí)行的核心問題。比如WTO“巴厘一攬子協(xié)定”、我國新簽訂的中韓、中澳FTA都有專列章節(jié)規(guī)定海關(guān)手續(xù)的便利要求。總的來說，海關(guān)對外貿(mào)供需結(jié)構(gòu)的作用有兩方面：一是促進(jìn)效率，包括物流、通關(guān)、繳稅等多方面的效率，維持要素快速流通和有效配置，實(shí)現(xiàn)供需的充足；二是維護(hù)公平，包括安全準(zhǔn)入、對等待遇、量價(jià)征稅等多方面公平，降低走私違規(guī)等市場外部性，為供需雙方構(gòu)建互利共贏的貿(mào)易秩序。

其次，從我國經(jīng)濟(jì)角度看海關(guān)作用。海關(guān)承擔(dān)的職能廣泛，通過進(jìn)出口流通環(huán)節(jié)，輻射到貿(mào)易和生產(chǎn)的方方面面，產(chǎn)生供需結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性。具體來說，海關(guān)的通關(guān)監(jiān)管以及執(zhí)行的貿(mào)易管制措施，直接作用于進(jìn)出口，調(diào)節(jié)著外貿(mào)的規(guī)模變動(dòng)，決定著貿(mào)易質(zhì)量；海關(guān)稅收征管以及相關(guān)的減免稅，體現(xiàn)著國家財(cái)稅調(diào)控政策方向，對企業(yè)貿(mào)易成本以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響很大；海關(guān)統(tǒng)計(jì)是貿(mào)易數(shù)據(jù)的直接來源，海關(guān)監(jiān)測預(yù)警信息更被視為貿(mào)易的風(fēng)向標(biāo)；海關(guān)緝私通過刑事和行政兩種執(zhí)法手段，維護(hù)貿(mào)易安全和邊境經(jīng)濟(jì)安全；海關(guān)保稅監(jiān)管曾在我國外貿(mào)起步時(shí)期促進(jìn)了加工貿(mào)易的巨大增量，當(dāng)前又通過特殊監(jiān)管區(qū)域豐富加工貿(mào)易方式；其他諸如稽查、企業(yè)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、行郵監(jiān)管等職能也在某些方面對接著經(jīng)濟(jì)的供需結(jié)構(gòu)。同時(shí)，海關(guān)作為我國行政體系的組成部門，也通過政策法規(guī)建議、承擔(dān)綜合治理、開展多方合作等方式，為我國經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行發(fā)揮著作用。

通過以上分析把握海關(guān)的定位，可以得出以下結(jié)論：1.海關(guān)直接關(guān)聯(lián)對外貿(mào)易的供需結(jié)構(gòu)，同時(shí)通過履行職能，也間接關(guān)聯(lián)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的供需結(jié)構(gòu)，具有全面性。2.無論是供給側(cè)還是需求側(cè)，海關(guān)都是決定對外貿(mào)易效率和公平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有重要性。3.海關(guān)服務(wù)對外貿(mào)易是在職能范圍、法規(guī)政策以及國際規(guī)則的框架內(nèi)進(jìn)行，不能自行設(shè)置和突破服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，具有法定性。4.海關(guān)制度與我國的經(jīng)濟(jì)供需結(jié)構(gòu)保持著匹配度，具有適應(yīng)性。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革部署要求下的海關(guān)作為

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的破題之舉，是引領(lǐng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律。改革由中央頂層設(shè)計(jì)和部署推進(jìn)，集成了同段時(shí)間的諸多改革項(xiàng)目，規(guī)格高，范圍廣，力度大，總體而言有“三個(gè)五”。我國“十三五”規(guī)劃提出“五大發(fā)展理念”，這是改革的主導(dǎo)思想。中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議提出“五大政策支柱”和“五大任務(wù)”，這分別是改革的總體部署和具體要求。對于改革，海關(guān)有責(zé)任主動(dòng)對接。同時(shí)，海關(guān)的職能有一個(gè)范圍限制，不可能面面俱到，必須把握重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力。正如2016年全國海關(guān)關(guān)長會(huì)議所提出的，“落實(shí)好促進(jìn)穩(wěn)增長各項(xiàng)政策措施，找準(zhǔn)支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)力點(diǎn)。”

(一)“五大發(fā)展理念”與海關(guān)擔(dān)當(dāng)

樹立和貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”是“十三五”規(guī)劃的精髓。其中，創(chuàng)新發(fā)展是改革的應(yīng)有之義，開放發(fā)展是繁榮富強(qiáng)的必由之路，這兩個(gè)方面都是海關(guān)職能的內(nèi)在要求。而協(xié)調(diào)、綠色、共享發(fā)展理念的提出，反映了國家對社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)安全和民生發(fā)展的關(guān)注與重視，也應(yīng)當(dāng)成為海關(guān)工作的未來導(dǎo)向。在海關(guān)“十三五”規(guī)劃中的目標(biāo)表述中，創(chuàng)新強(qiáng)關(guān)、改革強(qiáng)關(guān)、法治強(qiáng)關(guān)、人才強(qiáng)關(guān)的戰(zhàn)略實(shí)施，大開放、大安全、大通關(guān)、大協(xié)同的格局構(gòu)建，正是對“五大發(fā)展理念”的海關(guān)回應(yīng)和使命擔(dān)當(dāng)。這就需要海關(guān)不僅立足自身全面深化改革，優(yōu)化制度供給，增強(qiáng)履職執(zhí)法能力，更要打開宏觀視野，服務(wù)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)治理體系建設(shè)和部門間合作，構(gòu)建國際化、法治化的營商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口平衡、內(nèi)外需協(xié)調(diào)。

(二)“五大政策支柱”與海關(guān)責(zé)任

實(shí)施相互配合的五大政策支柱，即宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底。這些政策定位對于海關(guān)工作也提出了新要求。海關(guān)是實(shí)際執(zhí)行政策的部門，海關(guān)執(zhí)法活動(dòng)體現(xiàn)著政策意圖。比如，國家實(shí)施積極的財(cái)政政策，結(jié)構(gòu)性減稅和提高財(cái)政赤字雙措并舉，對中央財(cái)政收入組成部分的海關(guān)稅收提出很高要求，既要“應(yīng)收盡收”保障國家財(cái)力，也要落實(shí)稅收優(yōu)惠；又如，國家實(shí)施扶持先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、綠色循環(huán)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，必然體現(xiàn)在進(jìn)出口商品的結(jié)構(gòu)調(diào)整中，海關(guān)在保證通關(guān)時(shí)效的同時(shí)，需要進(jìn)行差別化貿(mào)易管制；再如，國家實(shí)施扶持小微企業(yè)、擴(kuò)大民生消費(fèi)的微觀政策，需要海關(guān)抓好企業(yè)的準(zhǔn)入管理和功能轉(zhuǎn)型，做好零售型跨境電商、行郵物品監(jiān)管，慎用懲戒式執(zhí)法手段，維護(hù)微觀主體權(quán)益。

(三)“五大任務(wù)”與海關(guān)創(chuàng)新

在改革任務(wù)十分繁重的條件下，中央提出當(dāng)前主要抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)。這些任務(wù)的提法大多不同以往，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深刻變化下的應(yīng)對舉措，對海關(guān)轉(zhuǎn)變職能管理方式也提出了新要求。比如“三個(gè)去”體現(xiàn)在進(jìn)出口環(huán)節(jié)，就是要推動(dòng)產(chǎn)能、產(chǎn)品、投資全面“走出去”，海關(guān)不能再因?yàn)槎愂赵蛑剡M(jìn)口而輕出口；又如外貿(mào)企業(yè)的成本約束主要是基本要素的有限性，口岸環(huán)節(jié)的稅費(fèi)減少和無紙化固然能夠降成本，但更重要的還是簡政放權(quán)、負(fù)面清單管理，減少制度性制約，讓市場的決定性作用充分發(fā)揮；再如我國外貿(mào)發(fā)展的最大短板是國際規(guī)則話語權(quán)和定價(jià)權(quán)的不足，很難在國際競爭中穩(wěn)住有限的國外需求，這就要求海關(guān)在靈活用好貿(mào)易救濟(jì)措施、維護(hù)主體權(quán)益的同時(shí)，積極開展國際海關(guān)合作，開展多邊和雙邊的通關(guān)便利和執(zhí)法互助。

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革全面推開，海關(guān)在思路上也形成普遍遵循，但在具體執(zhí)行過程中，卻容易因其“抽象”而陷入各種誤區(qū)：一是“虛張聲勢”，高舉著改革的旗號，卻仍然沿襲舊的管理模式，或者進(jìn)一步退兩步，根本不敢觸動(dòng)既有制度；二是“故弄玄虛”，把改革當(dāng)成大籮筐，什么工作都往里面裝，美其名曰“改革的全面覆蓋”，其實(shí)效果甚微；三是“避實(shí)就虛”，把改革落到一些無關(guān)緊要的細(xì)枝末節(jié)，用一些毫無關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)、器物反映所謂“改革成效”。這些誤區(qū)都誤在一個(gè)“虛”字上，有害而無利。假把式不如真把式，改革最需要的是鼓實(shí)勁、出實(shí)招、求實(shí)效。

三、海關(guān)主動(dòng)對接供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重點(diǎn)措施

海關(guān)主動(dòng)對接供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，按照“新常態(tài)—供需結(jié)構(gòu)—改革”的邏輯關(guān)系，應(yīng)當(dāng)將符合國家部署需求的項(xiàng)目作為重點(diǎn)措施。在此提出若干建議，并作為全文的結(jié)論。

(一)集成各項(xiàng)業(yè)務(wù)改革

中央提出“改革政策要實(shí)”。這個(gè)“實(shí)”字體現(xiàn)在海關(guān)改革中，就是多站在外貿(mào)供給側(cè)進(jìn)行謀劃，創(chuàng)新制度供給方式。目前海關(guān)業(yè)務(wù)改革項(xiàng)目雖然很多，但集約程度還不夠，主要是：通關(guān)改革推進(jìn)力度大，其他改革相對靠后；改革設(shè)計(jì)較多地考慮自身執(zhí)法便利；相應(yīng)的法規(guī)制度以及機(jī)構(gòu)職能調(diào)整跟不上改革進(jìn)程。所以，改革實(shí)質(zhì)上很多屬于“探索”、“試點(diǎn)”階段。下一步改革要全面深化，重點(diǎn)是抓集成。一是整合各項(xiàng)改革后的新流程。圍繞全國通關(guān)一體化試點(diǎn)，加快建立兩個(gè)中心(稅收征管中心和風(fēng)險(xiǎn)防控中心)，實(shí)施“一次申報(bào)、分步處置”作業(yè)，企業(yè)通過自繳稅款、辦理擔(dān)保在前期放行，海關(guān)通過審核、驗(yàn)估、稽查等方式在后期管控，打造全面的新型業(yè)務(wù)流程。二是管理要素差異化管理。將海關(guān)管理要素以風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)加載方式進(jìn)行系統(tǒng)分流，使有限海關(guān)管理資源和少數(shù)高風(fēng)險(xiǎn)管理對象疊峰，大部分貨物流、資金流、信息流快速流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)分企業(yè)、分商品、分海關(guān)的差別化作業(yè)。三是構(gòu)建“指揮—執(zhí)行”式業(yè)務(wù)格局。統(tǒng)一各部門的改革步伐，強(qiáng)化海關(guān)總署指揮功能，推進(jìn)隸屬海關(guān)以執(zhí)行為主的功能化，與改革相適應(yīng)開展職能設(shè)置和人力資源配置。四是創(chuàng)新服務(wù)舉措。依托各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)(PFTZ)開展海關(guān)制度創(chuàng)新，復(fù)制推廣到各地特殊監(jiān)管區(qū)域。創(chuàng)新跨境電商海關(guān)通關(guān)監(jiān)管方式，簡化保稅進(jìn)口、直郵進(jìn)口、“海外倉”出口等模式海關(guān)手續(xù)，建設(shè)“電商網(wǎng)上申報(bào)平臺(tái)”，加強(qiáng)貨物內(nèi)含服務(wù)貿(mào)易價(jià)格的海關(guān)管理模式研究，扶持新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展。

(二)推進(jìn)海關(guān)治理體系建設(shè)

我國全面深化改革的總目標(biāo)是“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這也是海關(guān)改革的價(jià)值追求。治理體系具有全方位、多元化、多中心、互動(dòng)式的內(nèi)涵要求，因此海關(guān)治理不只是海關(guān)牽頭的綜合治理職責(zé)，更包括與外部門合作、與國際海關(guān)合作，營造良好的治理環(huán)境。面對當(dāng)前社會(huì)缺信、中介不足、部門平行、合力不夠等諸多問題，需要加快推進(jìn)海關(guān)治理體系建設(shè)。*參見郭永泉：《海關(guān)治理的階段性困境和現(xiàn)代化目標(biāo)》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2016年第2期。一是推進(jìn)口岸治理、反走私綜合治理法制化進(jìn)程。制定《口岸工作條例》，加強(qiáng)口岸協(xié)調(diào)和部門共建，保障口岸通關(guān)便利。制定《反走私綜合治理?xiàng)l例》，加強(qiáng)反走私群防群治和企業(yè)自律自管，擠壓走私空間。二是積極參與企業(yè)誠信體系建設(shè)。支持海關(guān)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)建立行業(yè)守法普遍準(zhǔn)則，便利中介機(jī)構(gòu)開展海關(guān)申報(bào)和輔助管理，引入第三方機(jī)構(gòu)，搭建關(guān)企之間稅款擔(dān)保、稅費(fèi)支付、技術(shù)認(rèn)定等業(yè)務(wù)的橋梁，在法律制度方面給予保障。三是加強(qiáng)關(guān)聯(lián)部門“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”合作。在全國范圍內(nèi)建設(shè)“單一窗口”，完善電子口岸運(yùn)維機(jī)制，協(xié)調(diào)建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)元。推進(jìn)口岸監(jiān)管設(shè)施共享共用，優(yōu)化關(guān)檢合作“三個(gè)一”，實(shí)施“一站式”作業(yè)。加強(qiáng)“財(cái)關(guān)庫銀”業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)，推進(jìn)稅費(fèi)支付入庫、退稅外匯信息的高效流轉(zhuǎn)。四是加強(qiáng)國際間海關(guān)執(zhí)法合作。依托我國“一帶一路”和自貿(mào)區(qū)(FTA)戰(zhàn)略，廣泛參與優(yōu)惠貿(mào)易安排和關(guān)稅減讓協(xié)定的談判，加強(qiáng)原產(chǎn)地簽發(fā)核查協(xié)作，推廣海關(guān)執(zhí)法AEO互認(rèn)范圍，為我國外貿(mào)發(fā)展?fàn)I造良好的國際通關(guān)環(huán)境。

(三)轉(zhuǎn)變企業(yè)管理和保稅監(jiān)管方式

當(dāng)前改革提出降低企業(yè)成本、激發(fā)企業(yè)活力，需要靠政府部門減負(fù)增效的政策鼓勵(lì)、簡政放權(quán)的制度讓利來實(shí)現(xiàn)。企業(yè)管理是海關(guān)與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)部門的共同職能，但海關(guān)企業(yè)管理顯然是一種輔助監(jiān)管手段，以企業(yè)遵從海關(guān)監(jiān)管的資信作為分類通關(guān)監(jiān)管的依據(jù)，對于企業(yè)的準(zhǔn)入退出管得很少，企業(yè)注冊門檻很低，衍生“皮包公司、一錘子買賣、重復(fù)注冊試錯(cuò)”等現(xiàn)象。同時(shí)海關(guān)對于加工貿(mào)易企業(yè)的管理手段過于繁瑣，無論是“放養(yǎng)”時(shí)代的單耗管理、臺(tái)賬核銷，還是特殊監(jiān)管區(qū)域“圈養(yǎng)”時(shí)代的駐在式監(jiān)管、卡口式通關(guān)，都耗費(fèi)了大量人力資源。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，很多“靠體制”的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營難續(xù)，面臨轉(zhuǎn)型甚至關(guān)停的困難，海關(guān)也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變企業(yè)管理方式。一是加強(qiáng)企業(yè)準(zhǔn)入退出管理。推進(jìn)“放、管、服”結(jié)合，在企業(yè)登記注冊、資質(zhì)評定等方面簡化手續(xù)、降低門檻，對于高級認(rèn)證企業(yè)落實(shí)自行通關(guān)待遇，但對于違規(guī)降級、取消資質(zhì)的也要從嚴(yán)管理。二是構(gòu)建新型關(guān)企法律關(guān)系。推動(dòng)企業(yè)信息主動(dòng)披露、守法自行核查，落實(shí)未稽查前的自查自糾免責(zé)待遇，完善行政裁定、法律救濟(jì)等企業(yè)權(quán)益保障規(guī)定，強(qiáng)化企業(yè)如實(shí)申報(bào)、據(jù)實(shí)繳稅的主體責(zé)任。三是實(shí)施多元化保稅監(jiān)管模式。配合加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、梯度轉(zhuǎn)移和特殊監(jiān)管區(qū)域整合，簡化監(jiān)管程序，形成加工、物流的市場化機(jī)制，將監(jiān)管資源集聚在要素采購和產(chǎn)品銷售兩個(gè)涉稅涉證環(huán)節(jié)。配合新興業(yè)態(tài)“保稅+”模式發(fā)展，對加工貿(mào)易擴(kuò)展的服務(wù)類功能給予便利，引導(dǎo)其向產(chǎn)業(yè)鏈兩端延伸，維持我國外貿(mào)的有效供給。

(四)重構(gòu)以監(jiān)管為基石的通關(guān)制度

海關(guān)的通關(guān)時(shí)效關(guān)系著對外貿(mào)易的效率，但在實(shí)踐中這種認(rèn)識很容易被過分運(yùn)用。近些年來，海關(guān)改革多從通關(guān)角度取得突破和擴(kuò)圍，比如分類通關(guān)、無紙化通關(guān)、“三互”通關(guān)、區(qū)域通關(guān)等等，通關(guān)改革的方向是完全正確的，也取得較大成果。但是與之相應(yīng)的海關(guān)監(jiān)管并沒有得到對等的強(qiáng)調(diào)，監(jiān)管規(guī)范化跟不上通關(guān)效率化的進(jìn)度。其實(shí)從職能關(guān)系上分析，海關(guān)是監(jiān)管的主體，是通關(guān)的客體，不能“喧賓奪主”；再從理論上分析，前文已述及，一國海關(guān)對于貿(mào)易條件優(yōu)化的最大貢獻(xiàn)，恰在于嚴(yán)格的監(jiān)管和征稅；其次從實(shí)踐上分析，沒有穩(wěn)固的監(jiān)管作保障，任何通關(guān)便利都將失去其意義。因此，海關(guān)通關(guān)制度必須回到監(jiān)管這個(gè)根本上來。一是健全安全監(jiān)管機(jī)制，建立科學(xué)高效的貿(mào)易安全保障體系，完善口岸安全防控機(jī)制，有效管控口岸風(fēng)險(xiǎn)。二是強(qiáng)化監(jiān)管基礎(chǔ)工作，推動(dòng)海關(guān)監(jiān)管場所規(guī)范管理建設(shè)，升級查驗(yàn)信息系統(tǒng)、新型技術(shù)設(shè)備、單兵作業(yè)裝備，保證海關(guān)監(jiān)管的合理資源配置。三是以“降成本”為重點(diǎn)創(chuàng)新通關(guān)機(jī)制，清理規(guī)范進(jìn)出口環(huán)節(jié)收費(fèi)，推進(jìn)通關(guān)無紙化向稅單無紙化等作業(yè)全過程延伸。深化“雙隨機(jī)”改革，提高隨機(jī)布控查驗(yàn)比例，進(jìn)一步向事后監(jiān)管延伸。創(chuàng)新海關(guān)多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管體系，促進(jìn)中歐客運(yùn)鐵列的常態(tài)化運(yùn)營，助推我國的國際物流大通道建設(shè)。

(五)在稅收征管環(huán)節(jié)落實(shí)減稅政策

在供給側(cè)推行改革，最簡便的方式就是減稅，但是我國的減稅不同于美國供給學(xué)派的“拉弗曲線”原理，而是一種結(jié)構(gòu)性減稅，主要通過營改增等方式，改變不同行業(yè)、不同稅種間的稅率比值，達(dá)到總體降稅的目的。當(dāng)前，我國政府適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政赤字率，承諾改革后所有行業(yè)稅負(fù)只降不增，這對中央財(cái)政預(yù)算收入的海關(guān)稅收也有很高要求。海關(guān)應(yīng)當(dāng)區(qū)分商品和模式的不同，開展相應(yīng)的減稅工作。一是直接辦理稅收優(yōu)惠政策，即實(shí)施海關(guān)減免稅。配合供給側(cè)發(fā)展政策，以減免稅鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、中西部項(xiàng)目投資、科技應(yīng)用開發(fā)，而對于過剩產(chǎn)能、“兩高一資”的產(chǎn)業(yè)鼓勵(lì)政策條目，應(yīng)及時(shí)建議調(diào)整和取消。二是落實(shí)對外貿(mào)易協(xié)定項(xiàng)下的原產(chǎn)地優(yōu)惠稅率。對于符合我國簽署的多邊和雙邊協(xié)定的原產(chǎn)國進(jìn)口貨物，給予較低稅率待遇，特別是落實(shí)好中韓、中澳兩個(gè)FTA，補(bǔ)充國內(nèi)消費(fèi)需求。三是落實(shí)特定稅收優(yōu)惠。重新布點(diǎn)和擴(kuò)大一批口岸進(jìn)境免稅店，執(zhí)行跨境電商零售進(jìn)口稅收的調(diào)整政策，把握好征稅清單、額度和稅率，研究收窄多種監(jiān)管方式下的稅率差，保證稅負(fù)公平和消費(fèi)者海外購物“兩不誤”。四是做好稅政研究。發(fā)揮好海關(guān)作為關(guān)稅稅則委員會(huì)成員單位的重要作用，根據(jù)稅收征管中掌握的商品進(jìn)出口規(guī)模變化，及時(shí)提出調(diào)整暫定稅率的建議，降低關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和民生需求的總體稅負(fù)，同時(shí)約束過剩產(chǎn)能的采購成本，在進(jìn)出口環(huán)節(jié)發(fā)揮對要素供給和產(chǎn)品需求的稅收調(diào)節(jié)作用。

(六)構(gòu)建海關(guān)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)新模式

海關(guān)統(tǒng)計(jì)是我國對外貿(mào)易的精確來源，但海關(guān)統(tǒng)計(jì)的價(jià)值不止于數(shù)據(jù)功能。在微觀經(jīng)濟(jì)條件下，海關(guān)掌握的貿(mào)易進(jìn)出口值、監(jiān)管貨運(yùn)量、成交價(jià)格恰好構(gòu)成一組完整的交易信息，如果對值、量、價(jià)的關(guān)聯(lián)性開展分析，能夠發(fā)現(xiàn)和掌握國際供求的變化趨勢。*參見盛斌：《建設(shè)國際經(jīng)貿(mào)強(qiáng)國的經(jīng)驗(yàn)與方略》，《國際貿(mào)易》2015年第10期。所以，海關(guān)統(tǒng)計(jì)也應(yīng)該多立足供給側(cè)研究問題，建立“海關(guān)與經(jīng)濟(jì)”的研究和發(fā)布機(jī)制，通過進(jìn)出口信息的監(jiān)測預(yù)警，及時(shí)調(diào)整政府部門決策和企業(yè)進(jìn)出口行為，避免重復(fù)進(jìn)口庫存積壓產(chǎn)品，也避免過剩產(chǎn)能的盲目增資。同時(shí)加快海關(guān)大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)增強(qiáng)貿(mào)易數(shù)據(jù)分析研究能力，建立新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的統(tǒng)計(jì)方法，嚴(yán)格管控虛假貿(mào)易，確保貿(mào)易數(shù)據(jù)真實(shí)性。

(責(zé)任編輯 趙世璐)

Positioning and Options of China Customs in the Supply-Side Structural Reform

Guo Yongquan

As the economy enters into the new normal，China vigorously carries out the structural reform of the supply side.With its important position and role in the structural relationship between supply and demand，customs should proactively be involved in the reform.The package of essential measures may include integrating different operational reforms，promoting the development of the customs governance system，transforming the mode of client management，reconstructing the customs procedure of clearance，implementing the policy of tax reduction，etc.

The New Normal；The Supply-side Structural Reform；Customs Functions

郭永泉，武漢海關(guān)關(guān)稅處。