劉士林：好的城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)掌握“聚散”之道

劉士林，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、首席專家

城市如何才能規(guī)劃好？這是各界一直在熱議的話題。如果說，過去可以把失敗的原因歸結(jié)為規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)、規(guī)劃觀念和技術(shù)落后、規(guī)劃的法律地位不明確等，那么，當(dāng)下這些問題在很大程度上已被解決，但實(shí)際情況仍是“不做則已，一做也和過去差不多”。開始我們以為這主要是中國的問題，后來發(fā)現(xiàn)包括美國在內(nèi)的西方國家，很多規(guī)劃也是“白做”的，或者實(shí)施效果與初衷差別很大。這就意味著，可能有一些基本的東西有問題，如我們城市的理解是否全面、政策和規(guī)劃制定者的理念和技術(shù)模式是否符合城市發(fā)展規(guī)律等。

“只強(qiáng)調(diào)集中”會(huì)出大問題

從世界城市發(fā)展史的角度看，城市最突出的本質(zhì)和最主要的規(guī)律是“集中”。

一方面，這是由城市的天性和本質(zhì)決定的。馬克思指出，城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中，而在鄉(xiāng)村里所看到的都是完全相反的情況：孤立和分散。城市空間特有的集聚功能，被20世紀(jì)最偉大的城市史家芒福德稱為“容器”本質(zhì)。但這本身也是一種深刻和無解的矛盾。

“容器”具有的集聚和裂變功能，可以極大提高城市生產(chǎn)生活的效率和效益。但任何“容器”都是有限的，一旦里面塞的東西太多，就會(huì)影響“容器”正常的功能和存在，甚至導(dǎo)致“容器”解體。

城市的形成離不開“集聚”，但過度“集聚”又會(huì)導(dǎo)致城市解體。這在深層次上表明，“集聚”只是城市總體規(guī)律中的一部分，與城市“集中”本質(zhì)和規(guī)律相對立的，還應(yīng)有另一個(gè)指導(dǎo)城市規(guī)劃的理念，這就是“分散”。如果只看到“集中”而無視“分散”，就不會(huì)完整認(rèn)識(shí)和把握城市的本質(zhì)和規(guī)律。我們今天的城市建設(shè)實(shí)踐，也恰恰證明：“只強(qiáng)調(diào)集中”是會(huì)出大問題的。

另一方面，這與我們把當(dāng)代城市化稱為“都市化”相關(guān)。與人口流動(dòng)相對均速、資源分布相對合理、社會(huì)變遷相對緩慢的城市化不同，以“國際化大都市”與“世界級(jí)城市群”為中心的都市化進(jìn)程，已成為影響當(dāng)今世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展的核心機(jī)制與主要力量。

我們研究團(tuán)隊(duì)發(fā)布的《2016中國城市群發(fā)展報(bào)告》顯示，京津冀、長三角、珠三角、山東半島、中原、成渝、武漢城市圈、環(huán)長株潭、環(huán)鄱陽湖九個(gè)城市群的面積約占全國的13．3%，但人口和GDP總額分別占到46．6%和66%左右。這充分說明，都市化進(jìn)程造成了人口、經(jīng)濟(jì)、資本、信息、文化等方面更大規(guī)模的集聚與更高水平的集中。這同時(shí)也是人口與資源分布失衡、區(qū)域發(fā)展差距增大、城鄉(xiāng)與城市內(nèi)部貧富分化以及都市生活環(huán)境、精神生態(tài)惡化的總根源。

可見，“集中”是一把“雙刃劍”。它帶來城市的發(fā)展和繁榮，也造成了過度擁擠和各種污染。從尊重城市發(fā)展規(guī)律的角度看，這是只知道“集中”而忽略“分散”的結(jié)果。由此帶來的一個(gè)覺醒是，在認(rèn)識(shí)和利用城市發(fā)展自然規(guī)律時(shí)，除了充分考慮“集中”，同時(shí)也要高度尊重“分散”。

“點(diǎn)—軸”發(fā)展帶來“驚人相似”

在我國區(qū)域和城市規(guī)劃中，一直占支配地位的是“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”理論。1984年，陸大道吸取區(qū)位論和空間結(jié)構(gòu)理論，提出“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”理論，設(shè)計(jì)了國土開發(fā)和經(jīng)濟(jì)布局的“T”字形戰(zhàn)略。其中，這個(gè)“點(diǎn)”主要是指城市，“軸”主要是指依托城市形成的交通線路。在區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃上，先確定區(qū)位優(yōu)勢明顯、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較好的“點(diǎn)”，再規(guī)劃建設(shè)大型交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施把這些“點(diǎn)”串起來，由此形成具有帶動(dòng)作用的經(jīng)濟(jì)帶或城市群。在城市內(nèi)部，也是先確定幾個(gè)基礎(chǔ)比較好的“點(diǎn)”，再以它們?yōu)楣?jié)點(diǎn)布局交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而形成一個(gè)城市發(fā)展的骨架或新引擎。盡管這些戰(zhàn)略和規(guī)劃會(huì)有一些具體區(qū)別，但在緊緊圍繞“集中”做文章這一點(diǎn)上是高度一致的。這就是我國區(qū)域和城市規(guī)劃往往“驚人相似”的主要原因之一。

對“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”理論和城市規(guī)劃“集中主義”，既要“一分為二”地來認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，也要有歷史唯物主義的方法和態(tài)度。

作為我國區(qū)域和城市規(guī)劃的重要指導(dǎo)理論，“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”對改革開放以來的國土開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。例如，1987年《全國國土總體規(guī)劃綱要》將長江流域列為全國國土開發(fā)的一級(jí)軸線，直接孕育和催生了30年后的長江經(jīng)濟(jì)帶國家戰(zhàn)略。目前，長江經(jīng)濟(jì)帶包括滬、蘇、浙、皖、贛、鄂、湘、渝、川、滇9省2市，面積約占全國的21%，人口和經(jīng)濟(jì)總量均超過全國的40%。這是以長江沿線重要城市為“點(diǎn)”、以長江黃金水道為“軸”，實(shí)施“集中化”發(fā)展取得的巨大成就。

但在今天看來，“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”理論和城市規(guī)劃“集中主義”也存在明顯的問題：一是由于高度強(qiáng)調(diào)“集聚”，必然造成區(qū)域和城市發(fā)展出現(xiàn)比較嚴(yán)重的兩極分化。被圈進(jìn)“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”或距離較近的，容易獲得豐富的政策、人力、資金、資源等；而沒有被圈入或距離較遠(yuǎn)的，不僅很難獲得發(fā)展資源，相反還會(huì)面臨資源嚴(yán)重流失的壓力。二是片面強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，沒有或很少考慮資源和環(huán)境的可承受度和可持續(xù)性。以長江經(jīng)濟(jì)帶為例，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的主導(dǎo)下，長江經(jīng)濟(jì)帶被定位于發(fā)展“內(nèi)河產(chǎn)業(yè)帶”或“內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶”，這與以人為本、注重資源節(jié)約和環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化，不僅相沖突而且背道而馳。很明顯，包括長江經(jīng)濟(jì)帶在內(nèi)的很多區(qū)域，不能再按照傳統(tǒng)“經(jīng)濟(jì)區(qū)”的發(fā)展路子走了。

“分散主義”的兩個(gè)規(guī)劃理念

對“點(diǎn)—軸系統(tǒng)”理論進(jìn)行反思和揚(yáng)棄，基于城市分散發(fā)展本質(zhì)和規(guī)律的“分散主義”規(guī)劃理念和模式。這里以西方的新城規(guī)劃和我國的城市群戰(zhàn)略為個(gè)案略加說明。

工業(yè)革命以后，西方大城市迅速發(fā)展。至19世紀(jì)下半葉，倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等均出現(xiàn)人口擁擠、環(huán)境污染、社會(huì)兩極分化等“城市病”。有學(xué)者認(rèn)為，城市中各要素的過度集聚是“城市病”的根源，而應(yīng)對“城市病”的主要手段是在母城旁邊另建“新城”，接納“老城中裝不下的東西”。

這是一種與城市規(guī)劃的“集中主義”完全不同的新思路。于是，“田園城市”“廣畝城市”等新城形態(tài)開始出現(xiàn)。芒福德還進(jìn)一步提出了“靈妙化”的對策，這個(gè)新概念的意思是“變得精微小巧”。在城市過于龐大和復(fù)雜之后，只有通過“去集中化”，才能保持城市各種功能、各種勢力與各種需要的平衡。

以城市群為主體的新型城鎮(zhèn)化，則是一種針對“都市化”的分散發(fā)展模式。城市群意味著合理的城市層級(jí)關(guān)系和良好的分工體系，本質(zhì)上是一種“分散主義”的發(fā)展模式。

現(xiàn)代城市化主要有兩種方式：一個(gè)是單體式的，另一個(gè)是組團(tuán)式的。前者的目標(biāo)是在空間、交通、人口、經(jīng)濟(jì)、金融、文化等方面建成具有“寡頭”性質(zhì)的大都市；后者是在區(qū)域內(nèi)建成形態(tài)清晰、功能協(xié)調(diào)、“一榮俱榮、一損俱損”的“城市共同體”。與孤獨(dú)發(fā)展的“大都市”相比，城市群按照合理層級(jí)和分工體系，既可以防止“過度集中”，也可以防止“絕對不足”，是城市發(fā)展的更高境界。

總之，城市是一個(gè)“容器”，也是一個(gè)有機(jī)體。一旦“裝的東西過多”，超出了自身的承受極限，就必須學(xué)會(huì)“做減法”和“減負(fù)”。

更多考慮多點(diǎn)多線式布局

需要指出的是，倡導(dǎo)“分散主義”，并不是要完全否定“集中主義”。理論上，城市的生命力在于集聚功能。實(shí)踐中，在城市化水平較低的區(qū)域，仍需要通過集中和集聚形成增長極和動(dòng)力軸?！凹小焙汀胺稚ⅰ备饔泻侠硇?。沒有“集中”就沒有城市，而沒有“分散”就沒有健康的城市。在這個(gè)容易走極端、非此即彼的時(shí)代，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守一種持平之論。

作為“集中”最高代表的“大都市”雖然帶來了不平衡、不協(xié)調(diào)和“兩極化”等問題，但也刺激、帶動(dòng)了中小城市和農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活方式現(xiàn)代化。一個(gè)關(guān)于中國新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展報(bào)告顯示，凡是建設(shè)得好的新農(nóng)村，無一例外分布在北京、上海等周邊。在我國中西部地區(qū)，人口和資源的集聚化水平總體偏低，是這些地區(qū)發(fā)展緩慢和乏力的主要原因，現(xiàn)階段仍需通過集聚形成發(fā)展骨架、獲取發(fā)展動(dòng)力。

但也要看到，目前中西部、農(nóng)村地區(qū)、大都市郊區(qū)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，與一段時(shí)期以“都市化”為基本特征的集中發(fā)展息息相關(guān)。這種“極化”發(fā)展是不穩(wěn)定和不可持續(xù)的，往往造成人口密度過高、人口總量過大、建設(shè)用地緊缺、房價(jià)飆升、交通擁堵、公共服務(wù)下降、文化特色缺乏等突出問題。因此，在規(guī)劃新一輪城市發(fā)展目標(biāo)時(shí)，應(yīng)適度按照“分散”的理念來謀篇布局。

最后要強(qiáng)調(diào)的是，“過度的分散”與“過度的集中”都不是城市理想的空間形態(tài)。但在“城市病”集中爆發(fā)的大背景下，適時(shí)放棄以集聚、集中、極化、中心化為目標(biāo)的城市規(guī)劃和建設(shè)理念，更多考慮人口、資源的多點(diǎn)、多線、多面式的布局，對新型城鎮(zhèn)化的健康和可持續(xù)發(fā)展是非常重要和必要的。