鄧永忠

摘要：2015年，經(jīng)國務院同意，農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策調(diào)整為一項農(nóng)業(yè)“支持保護補貼”政策，2016年開始在全國范圍內(nèi)推廣這項改革，各地在實施這項改革的過程中，還存在一些困難和問題，作者結(jié)合區(qū)縣基層工作的實際，對調(diào)整的農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策進行了客觀分析，提出了中央繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策，地方完善農(nóng)業(yè)補貼區(qū)縣監(jiān)管體制；中央繼續(xù)鞏固農(nóng)業(yè)支持種糧大戶補貼政策，省級完善支持種糧大戶結(jié)余資金轉(zhuǎn)移支付制度，支持區(qū)縣永久性高標準旱澇保收農(nóng)田的建設，逐步實現(xiàn)國家“藏糧于地”糧食安全戰(zhàn)略的建議。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)補貼政策；改革；建議

2015年，經(jīng)國務院批準，財政部、農(nóng)業(yè)部出臺了《關于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》（財農(nóng)〔2015〕31號），在浙江、安徽、山東、湖南和四川五個省成功試點的基礎上，2016年在全國范圍內(nèi)推開農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革工作，將農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、種糧直補補貼等農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策合并為一項農(nóng)業(yè)“支持保護補貼”政策，將部分支持糧食生產(chǎn)補貼轉(zhuǎn)為不受世貿(mào)規(guī)則限制的農(nóng)業(yè)保護耕地補貼。國家通過完善農(nóng)業(yè)補貼政策，改進農(nóng)業(yè)補貼辦法，推動全國糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營，保障國家糧食安全取得了顯著成效。

但就各地實施農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革的情況來看，地方在推行這項改革工作的過程中，還存在著一些困難和問題，需要中央繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策，地方完善農(nóng)業(yè)補貼區(qū)縣監(jiān)管體制，真正將農(nóng)業(yè)補貼政策執(zhí)行到位。

一、繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策

一是繼續(xù)鞏固農(nóng)業(yè)支持種糧大戶補貼政策，完善種糧大戶構成標準及補貼依據(jù)。 2015年，經(jīng)國務院同意，財政部在全國范圍內(nèi)從農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶試點補貼資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，統(tǒng)籌支持糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營。從五個省試點的情況來看，農(nóng)業(yè)支持種糧大戶補貼政策的目標明確，方向正確，操作簡便，效果明顯，應當堅持。但各地在開展種糧大戶申報、審核和補貼的過程中，種糧大戶面積的認定構成標準和審核補貼依據(jù)不夠具體、不夠明細，與我國大部分地區(qū)土地承包和經(jīng)營的實際情況不相符。雖然明確了種糧大戶總面積的認定標準，但未規(guī)定總面積構成的相對集中土地塊數(shù)；雖然明確了種糧大戶種糧的補貼標準，但未規(guī)定審核補貼的具體依據(jù)（有以承包經(jīng)營權證面積為準的，或者有以種糧實地丈量面積為準的）。這既不利于我國大型農(nóng)機具的推廣和使用，也不利于區(qū)縣具體執(zhí)行政策的認定和操作，是造成“壘大戶”、“假大戶”現(xiàn)象大量發(fā)生的重要原因之一。各省應結(jié)合本地實際，修改完善種糧大戶項目管理及資金管理辦法，細化種糧大戶面積的認定構成標準和審核補貼依據(jù)。明確種糧大戶總面積構成的相對集中土地塊數(shù)一般不得超過3—5塊，規(guī)定種糧大戶按照實際種植面積實地丈量進行補貼，可以減少一般農(nóng)戶對種糧大戶的忌妒舉報。繼續(xù)提高種糧大戶的補貼標準，調(diào)動種糧大戶種糧的積極性。

二是繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策，調(diào)動區(qū)縣嚴格執(zhí)行政策的積極性。根據(jù)財政部、農(nóng)業(yè)部《關于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》（財農(nóng)〔2015〕31號）的規(guī)定，80%的農(nóng)資綜合補貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直補補貼和農(nóng)作物良種補貼資金，統(tǒng)籌用于支持耕地地力保護，補貼對象為所有擁有土地承包權的種地農(nóng)民；補貼資金要與耕地面積或播種面積掛鉤，享受補貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低，嚴格掌握補貼政策界限；同時要調(diào)動農(nóng)民加強農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護意識，主動保護耕地地力，鼓勵秸桿還田，不露天焚燒。但這一保護耕地補貼政策的內(nèi)在機理不順，與我國大部分地區(qū)土地承包和經(jīng)營實際狀況不相符，不能促進農(nóng)民主動保護耕地地力、不露天焚燒秸桿、深耕還田增加地力的政策目標實現(xiàn)。

建議中央進一步調(diào)整農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策，繼續(xù)減少一般農(nóng)戶農(nóng)資綜合補貼約20—30%的資金，讓一般農(nóng)戶每畝獲得的農(nóng)業(yè)保護耕地補貼與利用土地生產(chǎn)糧食所產(chǎn)生的谷物秸桿除深耕還田外的其他利用方式價值相當，減少一般農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保護耕地補貼的政策預期，這樣有利于農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策的成功轉(zhuǎn)型。農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策的補貼對象調(diào)整為所有擁有土地經(jīng)營權的種地農(nóng)民或經(jīng)營者，理順農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策的農(nóng)業(yè)機理，與農(nóng)業(yè)支持種糧大戶補貼政策機理一致，增加農(nóng)民主動保護地力的內(nèi)在動因。地方嚴格執(zhí)行農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策，既有利于保護耕地補貼政策目標的實現(xiàn)，增加農(nóng)民承包地的土地地力；又有利于調(diào)動區(qū)縣執(zhí)行政策的積極性，加快農(nóng)村土地的順暢流轉(zhuǎn)，更有利于我國農(nóng)村土地大量撂荒問題的有效解決。

三是省級轉(zhuǎn)移支持種糧大戶的結(jié)余資金，要支持區(qū)縣永久性高標準農(nóng)田的建設。按照財政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補貼政策的指導意見》（財農(nóng)〔2015〕31號）和財政部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會《關于財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系的指導意見》（財農(nóng)〔2015〕121號）的規(guī)定，中央財政根據(jù)測算將農(nóng)業(yè)支持保護補貼資金切塊到省級財政，再由各省結(jié)合本地實際，按照農(nóng)資綜合補貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶試點補貼資金和農(nóng)業(yè)“三項補貼”增量資金，用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營，重點支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，主要用于資本金注入、擔保費補助、風險金補償?shù)确矫?。中央按照區(qū)縣糧食生產(chǎn)的耕地面積、糧食產(chǎn)量、適度規(guī)模經(jīng)營等因素進行測算，以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方式支持各地建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，其資金來源長久、穩(wěn)定。但各地建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系的資金需求不穩(wěn)定，資金供給與資金需求不很相符。因此，建議中央進一步擴寬農(nóng)業(yè)支持種糧大戶補貼政策的支持方向，除繼續(xù)重點支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系和提高種糧大戶的補貼標準外，還應支持區(qū)縣永久性高標準旱澇保收農(nóng)田的建設以及產(chǎn)權制度的完善，通過土地流轉(zhuǎn)方式將永久性高標準農(nóng)田變?yōu)榧w土地國有經(jīng)營權土地，讓18億畝耕地紅線從國土空間控制圖上落到區(qū)縣每塊國有經(jīng)營土地上，使資金供給與資金需求長期相符，逐步實現(xiàn)國家“藏糧于地”的糧食安全戰(zhàn)略。

二、進一步完善農(nóng)業(yè)補貼區(qū)縣監(jiān)管體制

一是政府開展農(nóng)業(yè)直補監(jiān)管工作調(diào)研，厘清各街鎮(zhèn)部門的監(jiān)管責任邊際。各省應結(jié)合本地實際，由省級農(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)籌，區(qū)縣政府組織農(nóng)業(yè)、財政、審計、監(jiān)察等相關職能部門對農(nóng)業(yè)直補監(jiān)管工作進行調(diào)研，摸清區(qū)縣職能部門特別是街鎮(zhèn)、村社等基層組織在農(nóng)業(yè)直補管理過程中存在的問題。區(qū)縣政府在準確界定相關職能部門監(jiān)管責任邊際的基礎上，明確各街鎮(zhèn)部門的農(nóng)業(yè)直補監(jiān)管職責，合并理順農(nóng)作物良種與農(nóng)資綜合補貼、種糧直補補貼由于牽頭部門不一致導致管理體制不順的問題。建議各地由農(nóng)業(yè)主管部門牽頭，與街鎮(zhèn)政府配合，共同負責審查、公示階段的農(nóng)業(yè)直補補貼監(jiān)管工作；由區(qū)縣財政部門牽頭，與街鎮(zhèn)財政所配合，共同負責核對、兌付階段的農(nóng)業(yè)直補補貼監(jiān)管工作；由審計部門和監(jiān)察部門分別負責農(nóng)業(yè)直補資金管理及工作人員的監(jiān)督工作。省級農(nóng)業(yè)主管部門出臺農(nóng)業(yè)直補監(jiān)管工作指導意見，區(qū)縣政府修改完善農(nóng)業(yè)直補補貼監(jiān)管辦法，建立健全農(nóng)業(yè)直補區(qū)縣監(jiān)管機制。

二是政府應協(xié)調(diào)承辦直補金融機構，由財政牽頭建立農(nóng)業(yè)直補賬號系統(tǒng)。為了保證農(nóng)業(yè)直補資金的安全，避免在兌付過程中被截留、被挪用、被抵扣，中央要求采取金融機構“一卡通”形式直接補貼給農(nóng)民，每戶農(nóng)民只允許開設一個農(nóng)業(yè)直補賬號。但這一補貼開戶政策與金融機構儲蓄條例“誰的錢進誰的賬”規(guī)定發(fā)生沖突，金融機構不敢或不愿承擔農(nóng)業(yè)直補兌付任務。建議由省級政府出面協(xié)調(diào)本地人民銀行，出臺相關特殊政策或者指定一家金融機構承擔農(nóng)業(yè)直補兌付任務，解決農(nóng)業(yè)直補承辦金融機構的后顧之憂；區(qū)縣政府要積極協(xié)調(diào)本地涉農(nóng)金融機構主動承擔農(nóng)業(yè)直補兌付任務，區(qū)縣財政部門要牽頭做好 “十二五”以來的農(nóng)業(yè)直補未到戶滯留資金的清理工作，解決好農(nóng)業(yè)直補監(jiān)管工作中的歷史遺留問題，指導街鎮(zhèn)財政所建立農(nóng)業(yè)直補賬號系統(tǒng)，為完善農(nóng)業(yè)直補區(qū)縣監(jiān)管體制打下基礎。

三是地方應分步實施保護耕地補貼政策，確保農(nóng)業(yè)保護補貼政策成功轉(zhuǎn)型。中央調(diào)整農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策的補貼對象，理順農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策的農(nóng)業(yè)機理后，地方政府可采用與農(nóng)村土地產(chǎn)權制度完善相結(jié)合的方式，分步實施農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策，這樣不會引起農(nóng)村社會的大面積不穩(wěn)定，近兩年來國家調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼政策的實踐已經(jīng)證明了這一點。筆者建議分“三步走”方式，調(diào)整農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策。首先，將農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策的補貼依據(jù)調(diào)整為第二輪農(nóng)村承包地的面積為準，以兩證合一的承包經(jīng)營權證面積進行審核補貼，這樣區(qū)縣執(zhí)行補貼政策沒有困難和矛盾。其次，農(nóng)業(yè)部應修改完善《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》，將農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的合同管理方式變?yōu)闄嘧C管理方式，突破農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難的制度瓶頸。同時，地方開展農(nóng)村土地“三權分置”改革工作試點，要將農(nóng)村土地產(chǎn)權分為所有權、承包權、經(jīng)營權，分別進行管理，這樣有利于農(nóng)村土地的大量盤活。第三，各地待農(nóng)村土地“三權分置”改革基本完成后，應擇機將農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策的補貼依據(jù)，調(diào)整為第二輪農(nóng)村承包地的單一經(jīng)營權證面積進行審核補貼，將農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策的補貼對象順利調(diào)整為所有擁有土地經(jīng)營權的種地農(nóng)民或經(jīng)營者，這樣不會引發(fā)農(nóng)村基層社會的不穩(wěn)定，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保護耕地補貼政策的成功轉(zhuǎn)型。

（作者單位：重慶市綦江區(qū)財政局）

責任編輯：欣文