張學(xué)博

摘 要：財(cái)政民主原則是人民主權(quán)在財(cái)政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是財(cái)政法領(lǐng)域的核心原則，其表現(xiàn)形式包括財(cái)政法定原則、財(cái)政平衡原則和財(cái)政平等原則。傳統(tǒng)的財(cái)政民主理論局限于議會(huì)民主，而從公共財(cái)產(chǎn)法視角出發(fā)，財(cái)政權(quán)是帶有公色彩的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而作為主權(quán)者的人民有權(quán)利直接行使自身的財(cái)產(chǎn)權(quán)。作為國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑，有必要從財(cái)政立憲、落實(shí)財(cái)政法定原則、強(qiáng)化公眾財(cái)政決策機(jī)制、財(cái)政透明度規(guī)則、財(cái)政問責(zé)制、預(yù)算改革等方面入手，構(gòu)建體現(xiàn)財(cái)政民主原則的現(xiàn)代財(cái)政制度。

關(guān) 鍵 詞：財(cái)政民主；人民主權(quán)；公共財(cái)產(chǎn)法；財(cái)政法定原則；公眾財(cái)政決策機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）06-0075-11

一、研究基礎(chǔ)和問題的提出

（一）財(cái)政民主的界定

熊偉認(rèn)為：“財(cái)政民主主義著眼于財(cái)政的民主參與，財(cái)政法定主義著眼于財(cái)政的形式規(guī)范，財(cái)政健全主義著眼于財(cái)政的安全穩(wěn)健，財(cái)政平等主義著眼于財(cái)政的公平合理。這四個(gè)基本原則雖然獨(dú)立表述，但相互間仍然存在內(nèi)在的聯(lián)系?？傮w而言， 財(cái)政民主主義是現(xiàn)代社會(huì)整個(gè)財(cái)政法的基礎(chǔ)，它在財(cái)政法體系中居于核心地位?！盵1]王源擴(kuò)回顧了財(cái)政民主的歷史淵源，探討了確立財(cái)政民主原則在我國的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，進(jìn)而深入探討了財(cái)政民主原則的基本內(nèi)涵和具體要求，即財(cái)政決策的民主性、財(cái)政事務(wù)的公開性和財(cái)政監(jiān)督的有效性，概述了財(cái)政民主原則的意義及其在我國財(cái)政法制體系中的重要地位。[2]邊曦認(rèn)為：“所謂財(cái)政民主，就是政府供給公共物品的民主決策機(jī)制。由于財(cái)政與經(jīng)濟(jì)和政治關(guān)系的特殊性，因此，財(cái)政民主既是經(jīng)濟(jì)民主的體現(xiàn)，亦是政治民主的體現(xiàn)?！盵3]王威、馬金華認(rèn)為：“現(xiàn)代意義上的財(cái)政應(yīng)是公共性、民主型的財(cái)政。財(cái)政民主是貫穿民主理念的公共財(cái)政，是通過民主程序，運(yùn)用民主方式來依法管理公共之財(cái)。財(cái)政民主的實(shí)現(xiàn)有賴于政府與公眾之間的良性互動(dòng)，是為了合理配置財(cái)政資源而開展的權(quán)力互動(dòng)的過程。財(cái)政民主是政治民主和經(jīng)濟(jì)民主的復(fù)合體，沒有財(cái)政的公開化，就無所謂政治的透明度。”[4]

（二）公共財(cái)政的視角

焦建國認(rèn)為：“財(cái)政民主是通過作為民主政體基礎(chǔ)的政府預(yù)算制度實(shí)現(xiàn)的；預(yù)算作為政治體制的一部分是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制政府財(cái)政活動(dòng)的機(jī)制，作為經(jīng)濟(jì)體制的一部分是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)政府配置資源的機(jī)制，作為公共管理體制的一部分是公共利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制；建立公共財(cái)政的基本框架就是要按照財(cái)政民主的要求重建政府預(yù)算制度，它既是經(jīng)濟(jì)體制改革的任務(wù)，更是政治體制改革的任務(wù)?！眳仓行φJ(rèn)為：“沒有稅收國家，就不可能有以經(jīng)濟(jì)自由為中心的實(shí)質(zhì)法治國家；反之，稅收國家須營(yíng)造一個(gè)完善法治的構(gòu)造。稅收國家的法律主義、平等主義和人權(quán)主義原則起源于財(cái)政民主理念，以此為導(dǎo)引完善財(cái)政立憲制度、財(cái)政分權(quán)制度和相關(guān)程序制度，由此為稅收國家權(quán)力運(yùn)作設(shè)定一個(gè)起碼的邊界?！盵5]而李煒光認(rèn)為：“從經(jīng)濟(jì)的角度看問題，民主制的核心就是財(cái)政民主制。我們所說的建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的民主政治，其主要內(nèi)容也是財(cái)政民主制。因?yàn)槊裰髦茝膩砭筒皇且粋€(gè)純粹的政治問題， 它是針對(duì)政府行為，特別是政府配置資源的行為而發(fā)展起來的?！盵6]

（三）地方財(cái)政的視角

有學(xué)者力圖從地方財(cái)政的視角研究財(cái)政民主問題。如周業(yè)安認(rèn)為：“要從根本上規(guī)范地方政府的財(cái)政行為，必須和政治體制改革有機(jī)結(jié)合起來，從加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主建設(shè)著手，適當(dāng)下放稅權(quán)給地方，由地方自主決定地方主體稅種的開征，同時(shí)改進(jìn)地方人代會(huì)的民主監(jiān)督職能的行使途徑，通過經(jīng)濟(jì)分權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)的統(tǒng)籌考慮，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型?！盵7]樊綱認(rèn)為：“迄今為止的實(shí)踐表明，‘亂收費(fèi)的問題不是一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)問題，而是關(guān)系到我國中央與地方關(guān)系和政府治理的政治問題。解決‘亂收費(fèi)的問題，再沿襲原有的思路是不可能奏效的。稅費(fèi)改革最多只能暫時(shí)對(duì)問題的惡化有所抑制，但要根治這個(gè)問題，只能靠中央——地方關(guān)系的改革和地方財(cái)政民主制度的建立?！盵8]

（四）預(yù)算改革的視角

邊曦從預(yù)算改革的視角理解財(cái)政民主，其認(rèn)為：“人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的發(fā)展過程， 其實(shí)質(zhì)是財(cái)政權(quán)力民主運(yùn)作機(jī)制中人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)重增加的過程。我國財(cái)政民主制度建設(shè)是在漸進(jìn)改革中進(jìn)行的，漸進(jìn)改革使財(cái)政民主制度建設(shè)呈現(xiàn)出一種多種利益主體相互博弈的特征，財(cái)政民主化的過程實(shí)質(zhì)上就是各種利益主體相互博弈達(dá)成均衡的過程， 也是一個(gè)中央與地方關(guān)系、政府與納稅人關(guān)系由累次的次優(yōu)選擇向最優(yōu)選擇趨近的過程， 同時(shí)也是一個(gè)由非規(guī)范的行政性分權(quán)向制度化演進(jìn)的過程?！盵9]也有學(xué)者從財(cái)稅治理層面對(duì)財(cái)政民主進(jìn)行論證。如熊偉認(rèn)為：“財(cái)稅治理必須與公共財(cái)政、民主政治及法治理念相適應(yīng)，既要防范市場(chǎng)失靈，又要防范政府失靈。在財(cái)稅領(lǐng)域，財(cái)政民主要求重大財(cái)政事項(xiàng)必須經(jīng)由人民同意和決定，或者由代議制機(jī)關(guān)制定法律予以規(guī)范，這是人民主權(quán)理論在財(cái)稅領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。”[10]財(cái)政民主的內(nèi)涵十分豐富，包括財(cái)政預(yù)算過程中民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，等等。在我國推進(jìn)財(cái)政民主的進(jìn)程中，一件非常有意義的事就是參與式預(yù)算的實(shí)踐。參與式預(yù)算，既實(shí)現(xiàn)了民眾對(duì)政治生活最具實(shí)質(zhì)意義的參與，也對(duì)政府在預(yù)算資金分配過程中可能出現(xiàn)的權(quán)力濫用行為形成了較好制約。從各地實(shí)踐來看，浙江溫嶺、河南焦作、上海閔行、黑龍江哈爾濱、廣東南海和廣州等地在不同層面進(jìn)行了積極的探索，也取得了較好的效果。從全國來看，盡管各試點(diǎn)地區(qū)覆蓋范圍很小，但正是這些星星點(diǎn)點(diǎn)的民主之光，昭示出未來前行的方向。[11]有學(xué)者立足于地方預(yù)算試驗(yàn)，對(duì)財(cái)政民主的實(shí)踐進(jìn)行研究。如文旗認(rèn)為：“廣東省佛山市近年來在財(cái)政民主方面進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索，取得了較好的治理績(jī)效。其原因在于建立了績(jī)效管理與協(xié)商治理相結(jié)合的機(jī)制，使得財(cái)政民主的價(jià)值合法性和治理有效性得到了有機(jī)統(tǒng)一。在實(shí)踐基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理解財(cái)政民主與治理績(jī)效關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理及創(chuàng)新之處，將有助于從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面推動(dòng)財(cái)政民主向更廣更深層次發(fā)展?！盵12]

（五）權(quán)利的視角

有學(xué)者從權(quán)利的視角對(duì)財(cái)政民主進(jìn)行建構(gòu)，如胡偉認(rèn)為：“盡管財(cái)政利益存在著多重性和復(fù)雜性而使財(cái)政民主理念轉(zhuǎn)化為具體制度異常艱難，但以公民財(cái)政權(quán)為基礎(chǔ)的構(gòu)造方式將財(cái)政民主制度化，不失為一種最佳的選擇。財(cái)政民主的權(quán)利構(gòu)造并不能完全置身于國家公權(quán)力的運(yùn)行軌道之外，因此，在財(cái)政民主的權(quán)利構(gòu)造的動(dòng)態(tài)過程中，還要圍繞國家財(cái)政權(quán)的行使實(shí)現(xiàn)公民的財(cái)政利益和公共財(cái)政利益?！盵13]他進(jìn)一步從構(gòu)建財(cái)政民主的法律機(jī)制出發(fā)提出：“中國財(cái)政民主實(shí)現(xiàn)的法律機(jī)制無論在財(cái)政信息公開機(jī)制與公民財(cái)政決策機(jī)制上，還是在財(cái)政監(jiān)督機(jī)制與財(cái)政救濟(jì)機(jī)制上，均存在一定程度的不足，應(yīng)基于人民主權(quán)原則和法治原則，建立健全財(cái)政信息公開機(jī)制，強(qiáng)化公民財(cái)政決策機(jī)制，提升財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的實(shí)效性與增強(qiáng)財(cái)政救濟(jì)機(jī)制的功能?！盵14]

（六）協(xié)商民主的視角

有學(xué)者從協(xié)商民主視角的對(duì)財(cái)政民主予以制度上建構(gòu)。如戴激濤認(rèn)為：“以強(qiáng)調(diào)公民自由平等參與促進(jìn)立法決策合法性的協(xié)商民主理論，對(duì)于公共預(yù)算改革有著重要的借鑒價(jià)值。作為財(cái)政民主的制度根基，公共預(yù)算內(nèi)在要求擴(kuò)大公民參與，充分實(shí)現(xiàn)公民的憲法權(quán)利。我國上海市閔行區(qū)的人大預(yù)算初審聽證制度為探討公民與政府協(xié)商溝通機(jī)制的構(gòu)建提供了經(jīng)驗(yàn)范本，促進(jìn)了公民權(quán)利與國家權(quán)力的和諧互動(dòng)。在依法治國的背景下，將協(xié)商機(jī)制引入預(yù)算審議過程，關(guān)鍵是通過法治途徑確保預(yù)算公開，構(gòu)建起公民參與財(cái)政預(yù)算的程序機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政預(yù)算的民主控制?！盵15]

除此之外，還有學(xué)者從思想史的角度對(duì)財(cái)政民主主義的產(chǎn)生進(jìn)行了研究。如彭立峰認(rèn)為：“在清末立憲運(yùn)動(dòng)中，圍繞著財(cái)政體制的再造，清中央政府旨在高度集權(quán)，地方政府意在固化地方財(cái)權(quán)， 而立憲派大力彰揚(yáng)國民財(cái)政權(quán)。在復(fù)雜的三方博弈中，立憲派所預(yù)期的現(xiàn)代財(cái)政體制并未出現(xiàn)，但是立憲派首次將民主、法治和自治等理念引入財(cái)政領(lǐng)域，大力彰揚(yáng)國民的財(cái)政參與權(quán)、自主權(quán)和監(jiān)督權(quán)， 催生了財(cái)政民主主義的中國萌芽?！盵16]

總體說來，雖然現(xiàn)有關(guān)于財(cái)政理論的研究已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)纳疃?，?duì)于財(cái)政民主的定義、歷史淵源、權(quán)利內(nèi)容、地方實(shí)踐、體系構(gòu)建均有一定的探索，但整體上仍顯得單薄。相比傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)科如民法之誠實(shí)信用原則、刑法之罪刑法定原則等“帝王原則”，財(cái)政民主之于財(cái)政法學(xué)同樣處于核心地位，但目前的研究對(duì)于財(cái)政民主的理論淵源、基礎(chǔ)和理論內(nèi)涵仍需進(jìn)一步深入，尤其是隨著現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)概念的演變，國家治理現(xiàn)代化理論的創(chuàng)新，民主理論的發(fā)展，地方財(cái)政預(yù)算試驗(yàn)的進(jìn)展，都使得有必要對(duì)財(cái)政民主原則進(jìn)行進(jìn)一步的梳理，以期為正在進(jìn)行的財(cái)稅體制改革和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供理論支撐。

二、財(cái)政民主原則的理論基礎(chǔ)

（一）人民主權(quán)理論

洛克認(rèn)為：“人們合意締結(jié)社會(huì)契約是將制定法律、執(zhí)行法律的權(quán)力委托給政府。政府行使大多數(shù)人的授權(quán)，旨在保障他們的自然權(quán)利不受侵犯。如果違背這一根本宗旨，人們有權(quán)廢除或改變社會(huì)契約?！盵17]“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富，并且由于這一結(jié)合而使得每一個(gè)與全體相聯(lián)合的個(gè)人又只不過是在服從其本人，并且仍然像以往一樣地自由。這是社會(huì)契約所要解決的根本問題。”[18]基于人民的委托，政府行使公共權(quán)力，但卻極有可能濫用權(quán)力。代理理論認(rèn)為，信息不對(duì)稱是造成代理問題的根源。如果要求代理人為委托人的利益而行動(dòng)， 就必須要求代理人的行為透明。[19]而為了解決人民與政府之間的信息不對(duì)稱問題，財(cái)政透明度規(guī)則就被認(rèn)為是一項(xiàng)十分有效的理論而提煉出來。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政是政治的核心范疇，屬于國家機(jī)密。但隨著社會(huì)的發(fā)展，這一觀點(diǎn)受到了挑戰(zhàn)。歐洲的民主財(cái)政理論與社會(huì)契約理論有著十分密切的關(guān)聯(lián)?！罢菑恼凑掌跫s規(guī)定提供社會(huì)所需的公共品和公共服務(wù)，而社會(huì)公眾則為自己享用的公共服務(wù)支付報(bào)償、負(fù)擔(dān)稅收的意義上才形成了公共財(cái)政、民主財(cái)政。從這一角度來說，社會(huì)契約論和民主財(cái)政是一脈相承的?！盵22]基于社會(huì)契約論，人民有權(quán)對(duì)政府的財(cái)政進(jìn)行參與和監(jiān)督，而人民參與財(cái)政和監(jiān)督財(cái)政有一個(gè)重要的前提即財(cái)政公開透明?！霸谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，體現(xiàn)民主的預(yù)算透明逐漸成為各國政府的主動(dòng)行為。隨著經(jīng)濟(jì)生活的日益復(fù)雜化，各國政府面對(duì)政府支出的壓力、政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)、政府風(fēng)險(xiǎn)和政府合法性等問題，都希望提高公共預(yù)算透明度來換取民眾對(duì)政府政策的支持?！盵21]與此相關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象就是：包括歐盟、經(jīng)濟(jì)與合作組織、聯(lián)合國等國際組織近年來紛紛倡導(dǎo)提高政府財(cái)政信息透明度。盡管各有其自身的目的，但這些國際組織的提議有一個(gè)共同的目標(biāo)，即政府應(yīng)該是對(duì)民眾負(fù)責(zé)的政府，而不能濫發(fā)債務(wù)或隨意開支以致政府入不敷出，這正是基于政府與人民之間的契約而決定的。

盧梭忠實(shí)地信奉直接民主， 對(duì)代議制持強(qiáng)烈批評(píng)的態(tài)度。他認(rèn)為主權(quán)在本質(zhì)上是由公意構(gòu)成的，而意志又是絕不可以代表的。[22]“它只能是一個(gè)意志，或者是另一意志，而絕不能有什么中間的東西?！盵23]古希臘羅馬的人民可以直接行使其權(quán)利，因?yàn)槌前詈苄?。而現(xiàn)代民族國家使得人民只能通過代議制進(jìn)行政府組織，人民要履行其權(quán)利，通過財(cái)政透明度規(guī)則來體現(xiàn)其權(quán)利，即成為比較現(xiàn)實(shí)可行的規(guī)則。

（二）公共選擇理論

公共選擇理論是20世紀(jì)70年代對(duì)于公共機(jī)構(gòu)采取個(gè)人主義方法進(jìn)行研究的理論，學(xué)派的主要代表是布坎南，其主要觀點(diǎn)體現(xiàn)在他的著作《民主財(cái)政論》中：“民主政府在財(cái)政以及非財(cái)政方面的實(shí)際操作，要求它的公民堅(jiān)持所謂的立憲態(tài)度。在進(jìn)行集體決策的成本非常高昂的情況下，只有在半永久性的制度結(jié)構(gòu)中進(jìn)行大部分日常業(yè)務(wù)操作，政府才能夠適當(dāng)?shù)匦惺孤毮?。個(gè)人和集團(tuán)必須認(rèn)識(shí)到制度連續(xù)性的重要性，以及民主過程對(duì)堅(jiān)定地堅(jiān)持這種連續(xù)性的依賴。財(cái)政制度是廣義政治憲章的一個(gè)組成部分，特別是在這里所說明的意義上，必須把財(cái)政憲章的變化視為半永久性的和長(zhǎng)期的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征?！盵24]公共選擇的觀點(diǎn)直接導(dǎo)致人們注意和重視規(guī)則、憲法、憲法選擇和對(duì)規(guī)則的選擇。因?yàn)橐?guī)則問題是一致如何達(dá)成、集體決策如何達(dá)成也就是個(gè)人選擇如何集合成集體決策的關(guān)鍵問題。[25]基于公共選擇理論對(duì)于管理機(jī)構(gòu)的分析，作為最高規(guī)則的憲法規(guī)則顯得十分重要，因?yàn)閼椃ê茈y修改，因而更能夠體現(xiàn)人民的主權(quán)意志。那些很容易修改而不是穩(wěn)定的行政規(guī)則，很容易為行政機(jī)關(guān)的官僚們所濫用，為自己的私利而隨意調(diào)整。在布坎南的公共選擇理論中，財(cái)政制度是規(guī)則之后的規(guī)則，因而通過財(cái)政民主來迫使財(cái)政制度成為幾乎是永久不變的制度，是實(shí)現(xiàn)民主和法治的前提性條件之一。

（三）公共財(cái)產(chǎn)權(quán)理論

傳統(tǒng)意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)是一個(gè)私法概念。近年來，財(cái)稅法學(xué)界“公法之債”的提出打破了傳統(tǒng)觀念中私法與公法之間的界限。[26]公法之債理論將稅不再視為一種國家權(quán)力對(duì)公民單方強(qiáng)制的行為，而是一種公法意義上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。日本學(xué)者北野弘久主張徹底的稅收債務(wù)關(guān)系說。他認(rèn)為：“我們是從法實(shí)踐論為標(biāo)準(zhǔn)來考察稅法學(xué)原理，如果采用二元論會(huì)使得理論背離研究的宗旨，所以應(yīng)該將租稅法律關(guān)系歸結(jié)為公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系?！盵27]

在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論概念進(jìn)行了進(jìn)一步拓展。如張翔認(rèn)為：“從財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)到財(cái)產(chǎn)權(quán)承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的轉(zhuǎn)變，意味著財(cái)產(chǎn)權(quán)的功能從單純保障私人自由任意地使用和支配財(cái)產(chǎn)，轉(zhuǎn)而開始承擔(dān)社會(huì)利益再分配?！盵28]王衛(wèi)國主張對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行重新構(gòu)建。[29]劉劍文進(jìn)一步提出了“公共財(cái)產(chǎn)權(quán)”理論。公共財(cái)產(chǎn)權(quán)是指政府基于其公共性特質(zhì)取得、用益和處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，包括對(duì)私人財(cái)產(chǎn)征稅、處罰、國有化等非對(duì)價(jià)性給付，征收土地房屋、收費(fèi)、發(fā)行公債等對(duì)價(jià)性給付，以及支配這些財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。[30]

基于現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)概念的發(fā)展和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的提出，將財(cái)政稅收視為政府的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)具有正當(dāng)性?！斑@既包括公共財(cái)產(chǎn)的取得應(yīng)當(dāng)公開透明，還包括公共財(cái)產(chǎn)的用益和處分應(yīng)經(jīng)法定程序。……對(duì)公共財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的正當(dāng)性約束，除了應(yīng)在實(shí)體價(jià)值判斷上加以考慮外，還應(yīng)依托于符合民主要求的程序規(guī)則，以及社會(huì)大眾對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的流程管控和支配監(jiān)督?！盵31]財(cái)政稅收作為政府的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須符合民主要求的程序規(guī)則，這就導(dǎo)致財(cái)政民主原則成為了財(cái)政稅收法律領(lǐng)域的基礎(chǔ)性原則。

三、財(cái)政民主原則的內(nèi)涵

基于人民主權(quán)理論、公共選擇理論和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，財(cái)政民主原則構(gòu)成了財(cái)政法的基本原則。除此之外，財(cái)政民主原則還具有憲法依據(jù)。《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”《憲法》第12條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)?！盵32]《中華人民共和國立法法》第8條明確規(guī)定：“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。”[33]

（一）傳統(tǒng)財(cái)政民主原則的內(nèi)涵

基于現(xiàn)有理論，傳統(tǒng)的財(cái)政民主原則的內(nèi)涵大致可以包括以下方面：

⒈無代表則無納稅（收入民主）。傳統(tǒng)的財(cái)政民主原則來源于1215年的英國《自由大憲章》（以下簡(jiǎn)稱《大憲章》）。財(cái)政民主原則的確立實(shí)際上與財(cái)政法定原則的確立是同一個(gè)過程。因?yàn)橛呢?cái)政法定原則實(shí)際上就是英國議會(huì)與國王斗爭(zhēng)的產(chǎn)物。在英國封建時(shí)代的“領(lǐng)地國家”體制下，王室的征稅權(quán)并不強(qiáng)大， 而貴族與國王經(jīng)過內(nèi)部權(quán)力斗爭(zhēng)， 開始嘗試以法律形式來固定雙方的妥協(xié)成果。[34]這也正是財(cái)政法定的萌芽，其典型成果為《大憲章》彰顯了“無代表不納稅”的理念。隨著新興資產(chǎn)階級(jí)的崛起，社會(huì)契約論和自由主義思想廣為傳播，國家被認(rèn)為是人民自愿形成的契約的產(chǎn)物，而稅收則成為維持政府“購買和平的對(duì)價(jià)”。[35]征稅需要得到人民的同意已成為財(cái)政民主的基本內(nèi)容，并得到了各國的承認(rèn)。 通過議會(huì)來控制征稅權(quán)成為了體現(xiàn)人民民主的基本內(nèi)容。英國的光榮革命、美國的獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)都因征稅權(quán)的爭(zhēng)奪而啟動(dòng)，相關(guān)內(nèi)容在各國成文憲法中均得到了相應(yīng)表述。

⒉預(yù)算民主規(guī)則（支出民主）。到了20世紀(jì)之后，財(cái)政民主理論從對(duì)征稅權(quán)的關(guān)注開始轉(zhuǎn)為對(duì)預(yù)算的控制。隨著財(cái)政規(guī)模的膨脹，各國都開始將更加廣泛的財(cái)政領(lǐng)域納入法律視野之中，并且大多呈現(xiàn)出從稅收法定擴(kuò)展到預(yù)算法定的趨勢(shì)。[36]以美國為例， 雖然1789年《憲法》即已確立國會(huì)的征稅權(quán)，但現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度卻一直未能建立。因此，政府開支在很大程度上是由各部門自行掌控，國會(huì)和民眾都難以進(jìn)行監(jiān)督。于是，在19世紀(jì)末期經(jīng)濟(jì)騰飛、財(cái)政擴(kuò)張的“鍍金時(shí)代”里，美國的財(cái)政支出出現(xiàn)了嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。在此背景下，以紐約市1908年編制首份現(xiàn)代預(yù)算為先導(dǎo)，各州都陸續(xù)制定了預(yù)算法，聯(lián)邦也于1921年通過《預(yù)算與審計(jì)法》，正式確立了代議機(jī)關(guān)的預(yù)算決定權(quán)。[37]如果一國的預(yù)算制度較為完善， 能夠覆蓋所有的財(cái)政收入和支出形式， 則需要經(jīng)過議會(huì)審批的事項(xiàng)主要表現(xiàn)為年度財(cái)政預(yù)算。從一定程度上說， 財(cái)政民主主義是與現(xiàn)代預(yù)算相伴而生的， 英國美國就是典型的例子。[38]

⒊程序正義規(guī)則（程序民主）。民主的重要標(biāo)志就是程序的合法性。財(cái)政決策的民主性，作為財(cái)政民主原則的首要要求，是指國家的一切財(cái)政收入和支出活動(dòng)，其決策必須經(jīng)由民主程序作出，以保證真正由人民當(dāng)家作主，并反映人民的利益和愿望。[39]財(cái)政程序法定的目的在于，保障財(cái)政權(quán)力在既定的制度框架內(nèi)有效運(yùn)作，保障財(cái)政行為的透明度、公正性和規(guī)范性，為財(cái)政民主奠定良好的法治基礎(chǔ)。需要由法律直接規(guī)定的程序主要有財(cái)政立法程序、財(cái)政行政程序、財(cái)政監(jiān)督程序和財(cái)政司法救濟(jì)程序。[40]

⒋預(yù)算監(jiān)督機(jī)制（事后民主）。財(cái)政民主原則不僅要求財(cái)政的民主決策，更要求對(duì)財(cái)政事務(wù)進(jìn)行有效的民主監(jiān)督。如果說財(cái)政的公開是為了決策的有效，也為監(jiān)督提供了條件和可能， 那么財(cái)政監(jiān)督則是為了使體現(xiàn)人民意志的財(cái)政決策能不折不扣地得到實(shí)現(xiàn)。[41]對(duì)財(cái)政的監(jiān)督首先體現(xiàn)為人民代表大會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)人大常委會(huì)是《憲法》賦予的對(duì)行政機(jī)關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。我國《憲法》第67條第6款明確規(guī)定：“全國人大常委會(huì)監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”，《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第44條明確規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作?！盵42]

（二）財(cái)政民主原則的新發(fā)展

傳統(tǒng)的財(cái)政民主原則越來越受到挑戰(zhàn)。由于20世紀(jì)后半期資本主義國家“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)，凱恩斯主義遭到嚴(yán)厲批評(píng)，公共選擇學(xué)派應(yīng)運(yùn)而生。以布坎南為代表，將方法論的個(gè)人主義運(yùn)用到公共財(cái)政的分析中來。他們認(rèn)為，在實(shí)施公共財(cái)政的政策過程中，政治家很多時(shí)候會(huì)以民主的名義濫用選民賦予自己的權(quán)力。[43]正因?yàn)槿绱?，傳統(tǒng)的間接民主理論和傳統(tǒng)財(cái)政民主原則無法實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，立憲主義和財(cái)政透明度規(guī)則應(yīng)運(yùn)而生。

⒈財(cái)政立憲主義。歸根結(jié)底，只有個(gè)人或他們的代表不是作為轉(zhuǎn)瞬即逝的生物，而是作為整體的潛在受益人的復(fù)合概率分布而能夠?yàn)樽约鹤鬟x擇時(shí)，才能較有把握指望得到“正義”“效率”“公平”。不論是政治游戲還是其他游戲的規(guī)則，都必須在游戲開始之前確定，并要由游戲參加者自己確定。[44]對(duì)所有決策，包括公共決策和私人決策，都嚴(yán)格地使用全體一致規(guī)則，是個(gè)人可借以確保他人的行動(dòng)永不給他造成成本的唯一方法。如果個(gè)人知道，在任何的行動(dòng)被執(zhí)行之前，他都必須表示贊成，那么他就可以絲毫不擔(dān)心那些預(yù)期外部成本或損害。[45]然而，嚴(yán)格的全體一致規(guī)則的社會(huì)成本太高，以致實(shí)踐中并不可能在一個(gè)大國中實(shí)施，那么最接近這種全體一致規(guī)則的制定就是立憲，即通過絕對(duì)多數(shù)的剛性規(guī)則來降低規(guī)則修改的外部成本，使得法律規(guī)則被操縱的可能性大大降低。

⒉財(cái)政透明度規(guī)則。國際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)部制定了《國際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《財(cái)政透明度手冊(cè)》 （以下簡(jiǎn)稱《手冊(cè)》），具體涵蓋以下內(nèi)容：政府應(yīng)當(dāng)明確其職能和責(zé)任范圍；政府必須全面公開預(yù)算信息；政府應(yīng)合理公開其預(yù)算編制和決策程序，提供預(yù)算數(shù)據(jù)；政府應(yīng)提供真實(shí)的財(cái)政數(shù)據(jù)。[46]阿爾特和拉森、勞里等學(xué)者的研究證明了財(cái)政透明度的提升與政府支出的規(guī)模增長(zhǎng)有著正相關(guān)關(guān)系，而且財(cái)政透明度的提升有利于提高政治家的責(zé)任感。[47]阿爾特和拉森以美國州政府為案例，實(shí)證研究顯示政治和經(jīng)濟(jì)政策的產(chǎn)出影響財(cái)政透明度的水平，更加均衡的政黨競(jìng)爭(zhēng)和權(quán)力分配能夠帶來財(cái)政透明度的顯著提升；政治上的集權(quán)、州政府債務(wù)水平和預(yù)算赤字，會(huì)給財(cái)政透明度提升帶來不利影響。[48]巴斯達(dá)從國際比較的角度分析了財(cái)政透明度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)透明度的提升會(huì)降低腐敗發(fā)生的可能性，并進(jìn)一步帶來經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升；接受外部援助較多的國家要比接受外部援助較少的國家的透明度程度高，更能按照ERNU的透明度指導(dǎo)框架來提升本國的透明度水平。[49]奧尼爾認(rèn)為，透明度和信任之間的關(guān)系是復(fù)雜的，過分地依賴透明度也許會(huì)損傷信任。為了增大政府機(jī)構(gòu)的信用程度，就要對(duì)政府信息的完全公開予以一定限制。[54]鶴光太郎認(rèn)為：政府作為人民的代理人，同樣存在委托——代理問題。解決委托——代理問題成為政府治理的基本難題。更重要的是在政府治理方式上，國民無法使用“退出”的選擇權(quán)， 因此，對(duì)于不特定的多數(shù)國民來說， 政府公開信息、提高透明度極其重要。[51]

四、財(cái)政民主原則的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）財(cái)政的憲法約束

公共選擇學(xué)派給我們的最大啟示就是不能把政府假設(shè)為無私的、抽象的主體，而是必須加以約束的對(duì)象。傳統(tǒng)的代議制民主是無奈之下的選擇，只有在源頭上加以近乎永久性的剛性約束，才可能防止政府以稅收名義“合法”地侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)?！霸谶@種非制憲狀況下，納稅人自然是暴露在政府課稅權(quán)力極大的剝削之下。任何處在權(quán)力無限政府的假定下的納稅人，自然會(huì)產(chǎn)生意愿， 要在預(yù)算制定之前，就對(duì)課稅的權(quán)力采取制憲約制。以使這個(gè)約制在立憲之后所有的年度中，都能約束財(cái)政權(quán)力的運(yùn)行?！舛惙▌t應(yīng)該視為一種近永久性的制度來討論。如此，人們才能夠預(yù)測(cè)，并且可以適當(dāng)?shù)卣{(diào)整其行為，當(dāng)然還包括一些需要較長(zhǎng)時(shí)間規(guī)劃的行為?！盵52]通過財(cái)政立憲制度對(duì)稅的征收和使用作出良性的規(guī)定，有助于規(guī)范國家的征稅行為，防止征稅權(quán)的濫用；有助于實(shí)現(xiàn)稅的國家財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整和引導(dǎo)、財(cái)富公平分配的目的。通過對(duì)稅的征收和支出的統(tǒng)一的憲法層次的規(guī)范，從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)公民（納稅人）權(quán)利的保護(hù)和促進(jìn)，稅的正當(dāng)性也即可維持。[53]從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，目前我國《憲法》第56條規(guī)定的人民有依法納稅的義務(wù)不足以表達(dá)人民對(duì)于財(cái)政的主權(quán)，而應(yīng)以單獨(dú)的條款對(duì)于人民的財(cái)政主權(quán)地位予以明確，從而在根本上約束政府任意課稅的權(quán)力。

（二）落實(shí)財(cái)政法定原則

在《財(cái)政基本法》缺失的情況下，我國于2015年通過的《立法法》修正案加強(qiáng)了對(duì)于稅收的憲法性約束，但尚存在不明確之處。2014年，《立法法》草案二審稿中“稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定”的表述在最后變更為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第10章專門強(qiáng)調(diào)：“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，而財(cái)政控權(quán)乃是權(quán)力制約之本，財(cái)政權(quán)力法治化是整體權(quán)力法治化的核心和關(guān)鍵。[54]

從總體上看，我國尚未確立財(cái)政法定原則，由全國人大及其常委會(huì)制定的專門性財(cái)政法律不到10部，距離30至40部的應(yīng)然規(guī)模相去甚遠(yuǎn)，大量的財(cái)政行為無法可依。即使是已有的法律，也存在著理念過時(shí)、內(nèi)容缺失、技術(shù)粗糙等問題，且法律普遍過于原則化，可操作性不強(qiáng)。如此，財(cái)政領(lǐng)域中實(shí)際發(fā)揮效力的就是體系龐雜、數(shù)量繁多且層級(jí)低下的規(guī)范性文件，這就使得財(cái)政權(quán)在很大程度上處于行政主導(dǎo)下的無序、失范狀態(tài)，進(jìn)而引發(fā)了財(cái)政缺位、越位、錯(cuò)位等一系列問題。[55]因此，落實(shí)財(cái)政法定原則的關(guān)鍵在于做實(shí)全國人大這一最高立法機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)，使其在關(guān)鍵的財(cái)政領(lǐng)域更好地行使應(yīng)有的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[56]

（三）強(qiáng)化公民財(cái)政決策機(jī)制

一是要促進(jìn)人大財(cái)政決策權(quán)科學(xué)化、規(guī)范化。我國以成文法為主，如果不對(duì)人大財(cái)政決策權(quán)做硬約束，不僅會(huì)出現(xiàn)財(cái)政決策自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)張而被濫用的危險(xiǎn)，也會(huì)出現(xiàn)人大財(cái)政決策的專斷?；诖?，一方面，應(yīng)將《立法法》和《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)則進(jìn)一步細(xì)化，突出程序性規(guī)則；[57]另一方面，應(yīng)將非正式規(guī)則予以清晰化，逐步上升為正式規(guī)則。[58]二是要構(gòu)建公民參與財(cái)政決策的相關(guān)制度。經(jīng)過多年的政治實(shí)踐，公眾參與政治決策已經(jīng)成為共識(shí)?！肮駞⑴c財(cái)政決策程序是由前后相繼的步驟、環(huán)節(jié)所構(gòu)成的，是一種動(dòng)態(tài)的行為模式，是財(cái)政民主實(shí)現(xiàn)的重要保障。從邏輯順序來看，包括公民參與財(cái)政決策啟動(dòng)程序、推選參與人員程序、決策問題發(fā)現(xiàn)形成程序、決策問題探索論證程序以及決策問題解決程序；從參與形式來看，包括聽證程序、會(huì)議論證程序、評(píng)議程序、咨詢程序等，所有這些程序根據(jù)公民參與財(cái)政決策的需要，合理進(jìn)行規(guī)定?！盵59]尤其是聽證程序，對(duì)于公民積極參與財(cái)政決策有著十分重要的意義。

（四）財(cái)政透明度規(guī)則

為了推進(jìn)財(cái)政透明度建設(shè)，除了在《憲法》或憲法性法律中加入前述對(duì)財(cái)政透明度內(nèi)涵的界定外，還需配套制定相關(guān)的法律規(guī)則。一是修改各級(jí)政府組織法，包括國務(wù)院組織法和各級(jí)人民政府組織法?，F(xiàn)行的國務(wù)院組織法除“部門機(jī)構(gòu)無數(shù)量限制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)無限制、直屬機(jī)構(gòu)無限制、副職人數(shù)無限制、監(jiān)督機(jī)制不足”[60]等廣為詬病的缺陷外，一個(gè)重大的問題就是對(duì)于各部門的職責(zé)沒有清晰界定。地方政府組織法也存在類似的問題。這個(gè)問題不解決，黨的十八屆三中全會(huì)提出的“處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系”就無法從源頭上厘清。“負(fù)面清單”模式自然是一個(gè)進(jìn)步，但仍然屬于行政內(nèi)部措施，屬于不穩(wěn)定、非常態(tài)的政策范疇。二是要制定《行政程序法》，構(gòu)建公民參與財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出要“完善行政組織和行政程序法律制度”。有專家分析，《行政程序法》有望提上立法日程。[61]程序法制和程序控權(quán)的理念和制度來源于英國的《大憲章》，完善于美國憲法第5條修正案。[62]自英國《大憲章》頒布800年以來，各國均認(rèn)識(shí)到程序控權(quán)是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行控制的有效方法，也是從源頭上根治腐敗的利器之一。“公民對(duì)政治決策過程的參與具有一系列重要的功能，參與不僅使民主制度成為可能，而且更重要的是，通過參與過程可以推動(dòng)個(gè)人負(fù)責(zé)任的社會(huì)行動(dòng)和政治行動(dòng)。參與具有教育功能、民主訓(xùn)練功能、正當(dāng)化功能和共同體整合的功能?！盵63]在民主懇談基礎(chǔ)上構(gòu)建一種符合地方實(shí)際的參與式民主機(jī)制，是一種選項(xiàng)。通過參與式民主，能夠維護(hù)公民參政權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和生存權(quán)，推動(dòng)建立廉潔高效的責(zé)任政府。[64]三是將《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）上升為《政府信息公開法》。為了真正實(shí)現(xiàn)透明、適度的政府信息公開，我國可以借鑒各國通例，制定法律規(guī)則層面的《政府信息公開法》?，F(xiàn)行的《政府信息公開條例》與《中華人民共和國保密法》《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國檔案法》存在沖突。[65]這些沖突需要通過提高《條例》的法律位階才能予以解決。關(guān)于財(cái)政透明度的適度問題，應(yīng)該以《中華人民共和國保密法》為限。

（五）財(cái)政問責(zé)規(guī)則

“法治不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)政府權(quán)力的限制，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，法治意味著政府不能有效擔(dān)負(fù)公共職能將受到嚴(yán)厲的懲罰。”[66]曾國平的實(shí)證研究表明，《條例》的實(shí)施從整體上對(duì)責(zé)任單位財(cái)政信息公開態(tài)度和責(zé)任心的提升及實(shí)質(zhì)性信息的公開均產(chǎn)生了巨大的影響。從實(shí)質(zhì)信息公開的角度看， 最終能公開實(shí)質(zhì)性財(cái)政信息的單位僅占全體受調(diào)查單位的5.3%。政府信息公開制度對(duì)于財(cái)政透明度的推動(dòng)效應(yīng)整體上還相當(dāng)?shù)挠邢蕖67]一個(gè)重要的原因就在于目前的制度安排更多地是依靠道德感召而非制度強(qiáng)制來推進(jìn)財(cái)政透明度規(guī)則?！稐l例》第35條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)違反本條例的規(guī)定，有下列情形之一的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！盵68]正是由于《條例》本身對(duì)于違反財(cái)政透明度規(guī)則的行為懲罰的可操作性不強(qiáng)，才使得目前的財(cái)政透明度建設(shè)進(jìn)展緩慢。正如漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》所言：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。”[69]無論是基于政制的狹義界定還是基于價(jià)值內(nèi)涵的廣義闡釋，歸根結(jié)底，責(zé)任政府的要義都在于公共權(quán)力的行使者必須對(duì)公共權(quán)力的最終所有者負(fù)責(zé)。[70]由于財(cái)政透明度規(guī)則的實(shí)施出于整個(gè)公眾的利益，對(duì)財(cái)政透明度規(guī)則的違反侵犯的也是整個(gè)公眾的利益，這樣，每個(gè)具體的公民就無法感受到自身利益被侵害，因而通過司法訴訟方式來追究違反財(cái)政透明度規(guī)則的政府和官員的責(zé)任會(huì)變得很難操作。所以，在現(xiàn)實(shí)國情下，通過司法途徑追究責(zé)任難以奏效，唯一可行的責(zé)任追究方式是通過政治問責(zé)的方式來推動(dòng)財(cái)政透明度規(guī)則的實(shí)施。具體說來，一是要強(qiáng)化人大及其常委會(huì)對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的監(jiān)督職能。我國《憲法》第69條規(guī)定，全國人大常委會(huì)有職責(zé)監(jiān)督國務(wù)院的工作。第73條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)代表在全國人民代表大會(huì)開會(huì)期間，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。[71]二是考慮修改《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，[72]將政府官員違反財(cái)政透明度規(guī)則的行為視為應(yīng)該進(jìn)行政治問責(zé)的情形之一。

（六）以預(yù)算改革為突破

2014年新《預(yù)算法》已經(jīng)通過，表明我國對(duì)于預(yù)算推動(dòng)改革的共識(shí)已經(jīng)達(dá)成。“在維系現(xiàn)行政治框架穩(wěn)定的條件下推進(jìn)政治改革，當(dāng)前有兩個(gè)任務(wù)是最為突出的：一是以怎樣的方式令普羅大眾切實(shí)參與到政治生活中來，體現(xiàn)公眾對(duì)民主的訴求；二是以怎樣的方式有效約束政府的不當(dāng)行為，避免損害公眾利益。美國進(jìn)步時(shí)代通過政府預(yù)算改革約束政府行為、維護(hù)公眾權(quán)益的歷史經(jīng)驗(yàn)，近年來屢被提及，從各方面來看，這恐怕也是當(dāng)前中國政治生態(tài)下最現(xiàn)實(shí)可行的一條改良路徑?！盵73]據(jù)相關(guān)報(bào)道，2009年12 月9日，上海閔行區(qū)公交線路專項(xiàng)補(bǔ)貼項(xiàng)目聽證會(huì)召開，邀請(qǐng)了人大代表、專家和社會(huì)公眾作為陳述人參與。此次的預(yù)算初審聽證包括公交線路專項(xiàng)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼在內(nèi)等5個(gè)項(xiàng)目，涉及總額超過1億元。聽證會(huì)后，贊同原因、反對(duì)理由等將被寫成報(bào)告，提交該區(qū)人大常委會(huì)，作為初審預(yù)算草案的重要依據(jù)。[74]閔行區(qū)的經(jīng)驗(yàn)主要有三點(diǎn)：“細(xì)化預(yù)算，提前公開預(yù)算信息，落實(shí)人大預(yù)算審查權(quán)?！睒?gòu)建公眾參與預(yù)算的協(xié)商機(jī)制，首先應(yīng)當(dāng)貫徹預(yù)算公開原則。其次是在預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，建立起制度化的公眾協(xié)商程序，通過理性辯論給予預(yù)算參與者發(fā)言的機(jī)會(huì)，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的有益嘗試。[79]新的《預(yù)算法》第1條明確指出預(yù)算法的目標(biāo)是：“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，但是之后的規(guī)定基本上還是將預(yù)算權(quán)局限于人民代表大會(huì)、常委會(huì)和政府財(cái)政部門手中，并未考慮公民的預(yù)算權(quán)問題。第14條[76]關(guān)于預(yù)算報(bào)告的公開也都是事后公開，這對(duì)于公眾的預(yù)算知情權(quán)，預(yù)算參與權(quán)都十分不利。未來預(yù)算改革應(yīng)該從事后公開轉(zhuǎn)向事前公開，讓公眾可以在預(yù)算決策中發(fā)揮重要作用。

【參考文獻(xiàn)】

[1][38][40]熊偉.財(cái)政法基本原則論綱[J].中國法學(xué)，2004，（04）.

[2][39][41]王源擴(kuò).論財(cái)政法的民主原則[J].安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2007，（05）.

[3][9]邊曦.中國：漸進(jìn)改革中的財(cái)政民主制度建設(shè)[J].財(cái)政研究，2002，（03）.

[4][21]王威，馬金華.論歷史視角下財(cái)政民主的理論邏輯[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（03）.

[5][53]叢中笑.稅收國家及其法治構(gòu)造[J].法學(xué)家，2009，（05）.

[6]李煒光.建立公共財(cái)政體制之理論探源[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2001，（02）.

[7]周業(yè)安.稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主建設(shè)[J].管理世界，2001，（05）.

[8]樊綱.地方亂收費(fèi)的治理與地方財(cái)政民主制[J].財(cái)政研究，1999，（04）.

[10]熊偉.中國國家治理的進(jìn)路選擇：財(cái)稅治理及其模式轉(zhuǎn)換[J].現(xiàn)代法學(xué)，2015，（03）.

[11][73]連家明.政治生態(tài)、財(cái)政民主和參與式治理[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011，（09）.

[12]文旗.構(gòu)建財(cái)政民主有效治理機(jī)制探析——基于佛山地方實(shí)踐研究[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，（02）.

[13]胡偉.財(cái)政民主之權(quán)利構(gòu)造[J].現(xiàn)代法學(xué)，2014，（04）.

[14][59]胡偉.論完善實(shí)現(xiàn)中國財(cái)政民主的法律機(jī)制[J].政治學(xué)研究，2014，（02）.

[15][75]戴激濤.協(xié)商機(jī)制在預(yù)算審議中的引入：財(cái)政民主之程序構(gòu)造[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010，（06）.

[16]彭立峰.財(cái)政民主主義的中國萌芽——以清末立憲運(yùn)動(dòng)為中心的考察[J].貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（01）.

[17]張乃根.西方法哲學(xué)史綱[M].中國政法大學(xué)出版社，2002.146.

[18][23]（法）盧梭.社會(huì)契約論[M].何兆武譯.商務(wù)印書館，2014.19.

[19]See Florini，A.M.，2002，Increasing Transparency in Government，International Journal on World Peace，19（3）：3-5.

[20]李一花，李秀玲.社會(huì)契約論的“經(jīng)濟(jì)觀”探析——兼談中國民主財(cái)政建設(shè)的理論基礎(chǔ)[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006，（04）.

[22]秦前紅，武立強(qiáng).人民主權(quán)：盧梭與貢斯當(dāng)之比較[J].法學(xué)評(píng)論，2003，（04）.

[24][44]（美）詹姆斯·M·布坎南.民主財(cái)政論[M].商務(wù)印書館，2015.349-350.

[25][45]（美）詹姆斯·M·布坎南，戈登·塔洛克.同意的計(jì)算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)[M].陳光金譯.中國社會(huì)科學(xué)出版社，2000.5，76.

[26]黃茂榮.稅捐債務(wù)[A].稅法總論（第3冊(cè)）[M].植根法學(xué)叢書編輯室，2008.1-338；劉劍文，熊偉.稅法基礎(chǔ)理論[M].北京大學(xué)出版社，2004.53-70.

[27]（日）北野弘久.稅法學(xué)原論（第4版）[M].陳剛，楊建廣等譯.中國檢察出版社，2001.161-163.

[28]張翔.財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)[J].中國社會(huì)科學(xué)，2012，（09）.

[29]王衛(wèi)國.現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)法的理論建構(gòu)[J].中國社會(huì)科學(xué)，2012，（01）.

[30][31]劉劍文，王樺宇.公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯[J].中國社會(huì)科學(xué)，2014，（08）.

[32]中華人民共和國憲法（1982年）[Z]第2條、第12條.

[33]中華人民共和國立法法（2015年修正）[Z]第8條.

[34][37][55]劉劍文.論財(cái)政法定原則[J].法學(xué)家，2014，（04）.

[35]（英）霍布斯.利維坦[M].黎思復(fù)，黎廷弼譯.商務(wù)印書館，1985.269.

[36]（日）美濃部達(dá)吉.議會(huì)制度論[M].，鄒敬芳譯.中國政法大學(xué)出版社，2004.263.

[42]憲法[Z]第67條；地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法[Z]第44條.

[43]（美）詹姆斯·M·布坎南，里查德·A·馬斯格雷夫.公共財(cái)政與公共選擇：兩種截然不同的國家觀[M].類承曜譯.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2000.7.

[46]See Dawn Elizabeth Rehm，and Taryn Parry.（2007）.Manual on Fiscal Transparency （2007）. INTERNATIONAL MONETARY FUND.

[47]See Alt，J，E.&Lassen，D.D.（2002）.Fiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes in OECD Countries. Annual meeting of the American Political Science Association.

[48]See Alt，J.E.，Lassen，D.D & Rose， S.（2006）. The causes of Fiscal Transparency：Evidence of the U.S. States. IMF Staff Papers，53：30-57.

[49]See Bastida，F(xiàn).& Benito， B.（2007）.Central Government Budget Practices and Transparency： An International Comparation. Public Administration， 85（3）：667-716.

[50]See ONeil，O.（2002）. A Question of Trust （the 2002 Reith Lectures）.Cambridge University Press.

[51]鶴光太郎.2003b：政府的透明度（第一部分）——改變國家“形態(tài)”的突破口[N].日本經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2003-07-07.

[52]（美）布倫南，布坎南.課稅的權(quán)力[M].殷乃平譯.我國臺(tái)灣地區(qū)“財(cái)政部”財(cái)稅人員訓(xùn)練所，1984.233.

[54]周剛志.論公共財(cái)政與憲政國家[M].北京大學(xué)出版社，2005.158.

[56]蔡定劍.中國人民代表大會(huì)制度[M].法律出版社，2003.364.

[57]劉劍文.民主視野下的財(cái)政法治[M].北京大學(xué)出版社，2006年.26-30.

[58]蔣洪.公共財(cái)政決策與監(jiān)督制度研究[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.135.

[60]馬大龍.關(guān)于修改《國務(wù)院組織法》的建議[J].北京觀察，2015，（03）.

[61]王姝.“行政程序法”博弈29年破局[N].新京報(bào)，2014-12-29.

[62]汪進(jìn)元，汪新勝.程序控權(quán)論[J].法學(xué)評(píng)論，2004，（04）.

[63]卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].陳堯譯.上海人民出版社，2006.22-26.

[64]盧劍峰.參與式民主的地方實(shí)踐及戰(zhàn)略意義——浙江溫嶺民主懇談十年回顧[J].政治與法律，2009，（11）.

[65]張利.從《政府信息公開條例》談我國政府信息公開的立法缺陷[J].企業(yè)家天地，2007，（07）.

[66]陳國權(quán)，王勤.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中的法治與責(zé)任政府[J].公共管理學(xué)報(bào)，2007，（02）.

[67]曾軍平.政府信息公開制度對(duì)財(cái)政透明度的影響及原因[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011，（03）.

[68]中華人民共和國政府信息公開條例[Z]第35條.

[69]漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[C].商務(wù)印書館，1980.247.

[70]陳國權(quán)，徐露輝.責(zé)任政府：思想淵源與政制發(fā)展[J].政法論壇，2008，（02）.

[71]中華人民共和國憲法[Z]第69條、第73條.

[72]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳.關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定[Z].2009-07-12.

[74]包蹇文.1億預(yù)算怎么花 老百姓說了算[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-11-12.

[76]中華人民共和國預(yù)算法[Z]第1條、第14條.

（責(zé)任編輯：苗政軍）