蔣琳

摘要：財(cái)稅是國家治國理政的重要手段，法治財(cái)稅堪稱奠基石，而法治發(fā)揮作用的關(guān)鍵是良法善治。財(cái)稅體制在治國安邦中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用，因此，財(cái)稅體制改革是立足全局、著眼未來的制度創(chuàng)新，其成功與否將關(guān)系到國家的長(zhǎng)治久安。財(cái)稅法律制度建設(shè)是新時(shí)期財(cái)稅改革的邏輯前提和制度保障，立法在先，用法制來維護(hù)財(cái)稅改革的合法性、正當(dāng)性、公平性，使重大改革于法有據(jù)，有效推進(jìn)各項(xiàng)財(cái)稅改革的順利進(jìn)行，最大限度地激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)活力，增進(jìn)人民福祉，推動(dòng)國家治理體系和治理能力的長(zhǎng)足進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅法制；財(cái)稅改革；財(cái)稅法

中圖分類號(hào)：DF43

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.03.07

我國新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革將財(cái)稅體制改革作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，這就使得財(cái)稅的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越經(jīng)濟(jì)層面，成為治國理政的重要手段。財(cái)稅體制在治國安邦中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用，因此，財(cái)稅體制改革是立足全局、著眼未來的制度創(chuàng)新，其成功與否將關(guān)系到國家的長(zhǎng)治久安。本屆政府高度重視和強(qiáng)力推進(jìn)財(cái)稅體制改革，明確財(cái)稅法制化改革在全面深化改革中的重要地位，并從財(cái)稅體制改革橫向發(fā)力的眾多區(qū)域中確立以完善稅收制度、改進(jìn)預(yù)算管理制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系為重點(diǎn)的三大改革任務(wù)。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》則進(jìn)一步明確了全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)和任務(wù)，“法治財(cái)稅”應(yīng)著力從立法、執(zhí)法、司法、守法四個(gè)層面縱向突破，為財(cái)稅體制改革提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。

一、財(cái)稅改革與財(cái)稅法制建設(shè)筋脈相連、密不可分

（一）財(cái)稅改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)成功轉(zhuǎn)型的有效動(dòng)力

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)：2015年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)676708億元，全國居民人均可支配收入21966元；2015年全國財(cái)政收入152217億元，其中稅收收入124892億元[1]。但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、分配關(guān)系尚未理順、資源環(huán)境壓力較大、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不高等問題仍然十分突出，究其原因，雖然有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、地緣等因素，但在經(jīng)濟(jì)改革步入深水區(qū)的今天，體制機(jī)制障礙是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的最主要因素之一，其中當(dāng)然也包括財(cái)稅體制方面的障礙。譬如，我國現(xiàn)有財(cái)政體制的弊端主要表現(xiàn)為中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、事權(quán)與支出范圍越位等現(xiàn)象日益突出，“中央財(cái)權(quán)大、地方事務(wù)多”導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多，缺乏科學(xué)性，并由此衍生權(quán)力尋租等較為嚴(yán)重的腐敗問題，成為制約新時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要因素；在政府支出方面，現(xiàn)行財(cái)政尤其是地方政府比較熱衷于搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，過于注重談生意、上項(xiàng)目，大搞“形象工程”“面子工程”，盲目投資造成了資金的極大浪費(fèi)，而用于改善民生的科教文衛(wèi)、社會(huì)保障等方面的資金則嚴(yán)重短缺，財(cái)政的這種“越位”“缺位”“錯(cuò)位”并存現(xiàn)象造成政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能弱化，市場(chǎng)有效配置資源的功能受到嚴(yán)重扭曲和束縛，這與我國預(yù)算制度軟約束、財(cái)經(jīng)法紀(jì)廢弛無疑有很大關(guān)系；在稅收體制改革方面，雖然自20世紀(jì)90年代以來我國推行了一系列稅制改革舉措，但從實(shí)質(zhì)上看，1994年“分稅制”改革所形成的以間接稅為主、直接稅為輔的稅制結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本改變，這種以增值稅、消費(fèi)稅等流轉(zhuǎn)稅為主的稅制模式，呈現(xiàn)出較高的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁性特征。長(zhǎng)期以來，我國稅收收入總額的60%以上來源于流轉(zhuǎn)稅，而所得稅、財(cái)產(chǎn)稅的占比卻不足30%。從稅收本質(zhì)上講，流轉(zhuǎn)稅是基于生產(chǎn)、經(jīng)營及流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)額或者營業(yè)額所課征的一類稅收，而所得稅等則是參與生產(chǎn)經(jīng)營成果的分配。流轉(zhuǎn)稅的缺陷主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，容易造成生產(chǎn)經(jīng)營者營運(yùn)資金緊張、稅負(fù)成本增加，而生產(chǎn)經(jīng)營者又通過提高商品價(jià)格轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，稅收成本最終通過生產(chǎn)領(lǐng)域傳導(dǎo)至消費(fèi)領(lǐng)域，加重民眾的稅負(fù)；另一方面，由于財(cái)政（稅收）收入主要來源于流轉(zhuǎn)稅，容易誘導(dǎo)地方政府為經(jīng)濟(jì)而經(jīng)濟(jì)的利益沖動(dòng)，從而忽視民眾的公共服務(wù)需求。所得稅則不會(huì)導(dǎo)致前述不利后果。在人與自然的關(guān)系方面，耕地銳減、能源過度消耗、污染物無序排放、水土流失加劇、生物多樣性減少、生態(tài)系統(tǒng)變得日益脆弱，這些從稅制角度來看都或多或少與綠色環(huán)保稅制依然闕如有關(guān)。目前，中國經(jīng)濟(jì)體制改革已步入深水區(qū)，社會(huì)分化程度日益加大，利益格局差距加深，而現(xiàn)行財(cái)稅體制的弊端則進(jìn)一步加大利益格局的分化，導(dǎo)致社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，貧富差距加大與社會(huì)矛盾尖銳化，可見，中國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化呼喚財(cái)稅改革，而財(cái)稅改革應(yīng)先行于當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，方能成為引領(lǐng)社會(huì)成功轉(zhuǎn)型的強(qiáng)勁動(dòng)力。

（二）財(cái)稅法制化建設(shè)是深化財(cái)稅體制改革的制度保障

我國在建立和完善現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的過程中，對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行了一系列的改革，先后頒布了2500多個(gè)法律、法規(guī)、規(guī)章與政策規(guī)定，為我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)依法理財(cái)、依法治財(cái)、依法治稅發(fā)揮了重要作用。但是，現(xiàn)行的財(cái)稅法律法規(guī)體系還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和亟待完善的方面?？v觀我國財(cái)稅改革三十多年的歷程，無論是20世紀(jì)80年代以財(cái)政“大包干”為主體的財(cái)政體制確立以及兩步“利改稅”的推行，還是1994年“分稅制”財(cái)政體制的建立，以及與之相配套的新中國成立以來范圍最廣、內(nèi)容最深、力度最強(qiáng)的工商稅制改革，都是以行政行為主導(dǎo)予以推行的，大多是以國務(wù)院的《條例》《暫行條例》，甚至是以《通知》《決定》等行政文件下發(fā)實(shí)施的。

財(cái)政立法方面存在的問題主要表現(xiàn)在：第一，在財(cái)政領(lǐng)域，我國尚無財(cái)政基本法，對(duì)國家財(cái)政活動(dòng)的基本原則、各級(jí)政府職能范圍的劃分、財(cái)政管理體制以及財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配等缺乏專門的法律制度。第二，現(xiàn)行財(cái)政法律法規(guī)尚未覆蓋全部財(cái)政資金。從財(cái)政資金的屬性來看，凡是屬于社會(huì)公眾共同所有并授權(quán)或委托政府使用、支配和管理的資金均在此之列。目前我國財(cái)政立法中涉及的財(cái)政資金主要包括：一般公共資金、社會(huì)保險(xiǎn)資金、專項(xiàng)政府性資金和國有資本經(jīng)營性資金。除此之外，尚有大量的資金游離于財(cái)政法定監(jiān)管之外，這些資金主要有：財(cái)政專戶資金、由政府管理但未納入政府性基金預(yù)算的各種基金和未集中用于經(jīng)營性用途的資金。例如，住房公積金、社?；鸬润w量大、涉及面廣的基金以及國有資本經(jīng)營基金皆處于財(cái)政法律監(jiān)管盲區(qū)。第三，尚未制定專門的轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)法律。現(xiàn)行的財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度始于1994年“分稅制”改革，此后，國家相繼出臺(tái)的《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》《審計(jì)法》《中華人民共和國預(yù)算法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律、法規(guī)、規(guī)章均涉及財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的有關(guān)內(nèi)容。換言之，關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)內(nèi)容散存于這些法規(guī)之中，尚未形成獨(dú)立、完整的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付法律制度。囿于現(xiàn)行碎片化的制度體系，轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)際操作中缺乏法律規(guī)范的制約，違法違規(guī)行為屢見不鮮。第四，國債法制建設(shè)嚴(yán)重滯后。國債作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的重要手段，在國家籌集經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金、有效拉動(dòng)內(nèi)需以及宏觀調(diào)控方面都發(fā)揮著重要作用。近年來，我國國債市場(chǎng)處于快速發(fā)展時(shí)期，2015年國債發(fā)行規(guī)模首次超過2萬億元，達(dá)到2.1萬億元。然而，與快速增長(zhǎng)的國債發(fā)行規(guī)模不相適應(yīng)的是我國國債法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，檢視現(xiàn)有國債法律法規(guī)，迄今為止沿用的仍然是國務(wù)院1992年頒布的《國庫券條例》，此后，相繼出臺(tái)《特種國債條例》《到期國債還本付息辦法》以及《中華人民共和國國債一級(jí)自營商資格標(biāo)準(zhǔn)及確認(rèn)辦法（試行）》《國債一級(jí)自營商審查及確認(rèn)辦法實(shí)施細(xì)則》和《中華人民共和國國債一級(jí)自營商管理辦法（試行）》，對(duì)國債一級(jí)自營商的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，但這些辦法規(guī)定大多屬于行政規(guī)章性質(zhì)，法律層級(jí)較低，法律效力不足，且內(nèi)容零散，缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性和權(quán)威性。長(zhǎng)期以來，國債市場(chǎng)缺乏一部完整有效的專門法律來對(duì)國債的發(fā)行規(guī)模、利率、結(jié)構(gòu)、償還、監(jiān)管等內(nèi)容進(jìn)行有效規(guī)范，這不利于增強(qiáng)投資者的信心，不利于國債市場(chǎng)健康有序的發(fā)展。

稅收立法方面存在的問題集中體現(xiàn)為稅收法律體系不健全。首先，《憲法》中作為稅法立法依據(jù)的稅收原則性規(guī)定過于簡(jiǎn)單，難以為我國稅收基本法的制定提供直接的憲法依據(jù)。其次，稅收立法級(jí)次較低。在我國現(xiàn)行的17個(gè)稅種中，以稅收法律形式存在的只有《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》《車船稅法》，而增值稅、消費(fèi)稅等主體稅種，則是由國務(wù)院制定暫行條例開征。2015年增值稅稅收收入為32471億元，占稅收總收入的26%，位居我國第一大稅種。然而，就是這樣一個(gè)重要且涉及面廣的稅種，其征收和管理仍然依據(jù)《增值稅暫行條例》，至今仍無一部國家法律的支撐。顯然，這種以稅收行政法規(guī)規(guī)章為主、稅收法律為輔的立法體系，勢(shì)必會(huì)降低整個(gè)稅收體系的立法層級(jí)，從而削弱稅法的科學(xué)性、公正性和權(quán)威性。

事實(shí)上，長(zhǎng)期以來我國的財(cái)稅法制建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于財(cái)稅改革的進(jìn)程，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了我國財(cái)稅體制的建立和完善。立法在后，改革在先，由于法制規(guī)范的缺失，一系列財(cái)稅改革的公平性、正義性和合法性廣遭詬病，在實(shí)踐中降低了民眾對(duì)改革的認(rèn)同度和納稅人對(duì)稅法的遵從度。由于缺少法制的指引，財(cái)稅改革缺乏前瞻性、預(yù)見性和整體性考量，極易演變?yōu)樽非蟆傲⒏鸵娪啊钡亩唐谛袨椋袒癁榈貐^(qū)、部門、集團(tuán)利益，以致諸多財(cái)稅改革事倍功半，甚至半途夭折。譬如，我國于2011年1月28日在上海、重慶啟動(dòng)的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，由于這一試點(diǎn)改革沒有房地產(chǎn)稅法的規(guī)范，上海、重慶兩地在房產(chǎn)稅的稅基選擇、稅率確定、計(jì)稅依據(jù)、減免稅方面隨意性較大，最終導(dǎo)致試點(diǎn)效果大打折扣，不得已于2015年終止擴(kuò)圍試點(diǎn)工作。

從一定意義上講，我國當(dāng)前財(cái)稅體制改革過程中出現(xiàn)的種種問題和矛盾并非僅僅與經(jīng)濟(jì)層面上的公共財(cái)稅相關(guān)，而是在于財(cái)稅法律制度不健全、不完善，在于財(cái)稅系統(tǒng)性改革中財(cái)稅法治的缺失。因此，財(cái)稅法治在財(cái)稅改革進(jìn)程中堪稱“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有財(cái)稅立法先行，才能使各項(xiàng)改革于法有據(jù)，進(jìn)而推動(dòng)財(cái)稅體制改革的順利進(jìn)行，財(cái)稅改革與財(cái)稅法制建設(shè)兩者筋脈相連、密不可分。

二、基于財(cái)稅之本質(zhì)：財(cái)稅法制建設(shè)是財(cái)稅改革的邏輯前提

財(cái)政就其屬性而言具有社會(huì)產(chǎn)品分配的屬性，本質(zhì)來講是公共性的體現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的共同載體。財(cái)政關(guān)系不僅直接影響中央財(cái)政與地方財(cái)政之間，社會(huì)再生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)之間，以及國家、企業(yè)和個(gè)人之間經(jīng)濟(jì)資源的配置，進(jìn)而影響各地區(qū)、各部門、各行業(yè)間經(jīng)濟(jì)利益的再分配，而且財(cái)政參與國民收入的初次分配和再分配，實(shí)現(xiàn)收入水平的調(diào)節(jié)，關(guān)乎社會(huì)財(cái)富再分配，體現(xiàn)著社會(huì)公平正義。換言之，財(cái)政直接涉及公民基本權(quán)利的保護(hù)以及公權(quán)力的行使，這無疑會(huì)涉及一個(gè)國家的憲法問題。憲法的實(shí)質(zhì)是對(duì)人及其權(quán)利的保障，而國家又是個(gè)人在政治上的結(jié)合體，個(gè)人是國家的基礎(chǔ)單位，故而憲法要在國家與國民之間，在國家機(jī)關(guān)相互之間進(jìn)行“分權(quán)”，其中，財(cái)權(quán)是“分權(quán)”的重要對(duì)象。就廣義的財(cái)權(quán)而言，即國家或國民占有或分配社會(huì)財(cái)富的權(quán)利或權(quán)力，國家基于提供公共物品和公共服務(wù)的需要享有以財(cái)政收入和財(cái)政支出權(quán)為主的財(cái)政權(quán)，而國民則享有基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，為了有效保護(hù)國家的財(cái)政權(quán)和國民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)以“法定原則”為指引，并在憲法中對(duì)其作出明確界定，這是一國實(shí)行“憲政”、依法治國的基礎(chǔ)[2]。

那么稅收呢？稅收從本質(zhì)來看是國家參與社會(huì)剩余產(chǎn)品分配所形成的征稅主體—國家與納稅主體—納稅人之間一種特定的分配關(guān)系。因此，這種分配關(guān)系能否充分體現(xiàn)納稅人的權(quán)益并滿足全社會(huì)公平正義的要求，關(guān)乎一個(gè)國家能否籌集充足的財(cái)政收入。我國稅收收入的實(shí)現(xiàn)是憑借稅法的強(qiáng)制力加以保障的，從稅法立法的原則來看，公平主義原則是其核心要義，而稅收公平合理性則充分體現(xiàn)在平等課稅、公平稅負(fù)、量能負(fù)擔(dān)、監(jiān)督國家征稅權(quán)和維護(hù)納稅人權(quán)利等方面。

可見，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政公共性和稅收正義的要求，財(cái)稅法的制定要充分體現(xiàn)民意，要滿足科學(xué)、民主、公開的立法原則，這就不僅僅是單靠行政部門主導(dǎo)立法就能實(shí)現(xiàn)的，必須從財(cái)稅“立憲”的高度予以規(guī)范，通過財(cái)政“立憲”保證財(cái)政的公共性和稅收的合法性與正義性，為經(jīng)濟(jì)生活和國家運(yùn)行營造一個(gè)公平、正義、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境[3]。

因此，從根本上講，財(cái)稅體制改革無論是中央與地方職能范圍的確定、財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，稅種的興廢、稅率高低的確定，還是具體的國債發(fā)行制度、預(yù)算收支制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等，都必須體現(xiàn)財(cái)政的公共性和稅收的合法性與正義性，而財(cái)稅法作為調(diào)整政府收入和支出及其管理等行為的法律規(guī)范的總稱，在紛繁復(fù)雜的法律體系中，堪稱一部關(guān)乎“國計(jì)民生”的“頂天立地”的大法，它直接關(guān)系到中央財(cái)政與地方財(cái)政之間，社會(huì)再生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)之間，國家、企業(yè)和個(gè)人之間經(jīng)濟(jì)資源的配置，關(guān)系到各經(jīng)濟(jì)主體間經(jīng)濟(jì)利益的再分配，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家的長(zhǎng)治久安?？v觀我國財(cái)稅改革的歷程，財(cái)稅法的每一次變革都對(duì)廣大民眾的生計(jì)和國家治理的走向產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對(duì)財(cái)稅改革向縱深推進(jìn)發(fā)揮了重要作用?？梢?，財(cái)稅法制建設(shè)是財(cái)稅改革的邏輯前提，是當(dāng)前構(gòu)建現(xiàn)代法治社會(huì)的突破口，乃至實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域系統(tǒng)化制度變遷的“總抓手”，是實(shí)現(xiàn)財(cái)稅改革公共性、公平性、公信力的奠基石，將“理財(cái)”作為“治國” 的重要手段和基本途徑，乃是中國從大國走向強(qiáng)國的必由之路。

三、建立和完善財(cái)稅法體系，深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革

財(cái)稅體制改革需要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策有機(jī)銜接，使重大改革于法有據(jù)，在法制的指引下推進(jìn)各項(xiàng)財(cái)稅改革的順利進(jìn)行，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提和首要任務(wù)就是要建立完善的財(cái)稅法律規(guī)范體系，從國家根本大法的基本層面明確財(cái)稅的基本原則和統(tǒng)一規(guī)范，并以憲法統(tǒng)領(lǐng)財(cái)政、稅收各項(xiàng)分部法律制度的建立和完善。

（一）以財(cái)稅“立憲”統(tǒng)領(lǐng)財(cái)稅法律規(guī)范體系

財(cái)稅立法關(guān)鍵要突出財(cái)稅問題在憲法中的地位和作用。針對(duì)我國《憲法》中既有的財(cái)稅條款太過簡(jiǎn)單與散亂的不足，建議我國《憲法》開設(shè)專門的“財(cái)政”章對(duì)財(cái)稅基本原則和基本制度加以規(guī)定。一是要在《憲法》中明確中央與地方間財(cái)政關(guān)系，明確轉(zhuǎn)移支付的范圍、形式、標(biāo)準(zhǔn)等，并將財(cái)政民主原則、財(cái)政法定原則、稅收法定原則、稅收公平原則以及納稅人基本權(quán)利等內(nèi)容寫進(jìn)《憲法》。二是以《憲法》規(guī)定的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、平等權(quán)和政治參與權(quán)等公民基本權(quán)利統(tǒng)領(lǐng)所有財(cái)稅法律、指引所有財(cái)稅改革，以《憲法》為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，培養(yǎng)公民參與財(cái)政監(jiān)督和公共事務(wù)的意識(shí)，使財(cái)稅立法建立在公眾參與和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合并與納稅人息息相關(guān)的基礎(chǔ)之上，充分彰顯財(cái)政的公共性和稅收的公平性與正義性。

（二）強(qiáng)化財(cái)政立法，構(gòu)建財(cái)政法制體系

財(cái)政法制體系的建立，既涉及中央與地方間事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力的劃分，還涉及國債發(fā)行制度、預(yù)算收支制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等內(nèi)容，為此，必須統(tǒng)籌兼顧、全面考量、整體設(shè)計(jì)。

1.制定《財(cái)政收支劃分法》對(duì)各級(jí)政府的職能范圍進(jìn)行明確界定

實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)優(yōu)化、提高公共服務(wù)水平與政府公共支出效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是明確劃分中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任。根據(jù)受益、能力、公平、效率及權(quán)責(zé)對(duì)等原則劃分中央、地方的事權(quán)與支出責(zé)任，并以法律形式明確界定各級(jí)政府的職能范圍：中央政府主要提供全國性的公共物品與服務(wù)，負(fù)責(zé)國防、外交、重大科研項(xiàng)目、全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)性養(yǎng)老保險(xiǎn)、食品與藥品安全監(jiān)督、宏觀經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)控等；地方政府主要負(fù)責(zé)本地的公共服務(wù)事務(wù)，如環(huán)境保護(hù)、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)福利、科技創(chuàng)新等[4]；中央與地方則共同承擔(dān)具有較強(qiáng)外部性或跨區(qū)域性的事務(wù)，如鐵路干線、國道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨流域的環(huán)境污染綜合治理，防災(zāi)抗災(zāi)、農(nóng)業(yè)等。

2.建立涵蓋全部財(cái)政資金的財(cái)政法律體系

為規(guī)范政府財(cái)政資金的使用和管理，必須將全部財(cái)政資金納入財(cái)政法律體系：將公共資金按其用途、性質(zhì)劃分為不同的基金，政府所有的公共資金都必須對(duì)應(yīng)歸并在這些基金項(xiàng)下，不允許任何法外資金的存在；強(qiáng)化基金的管理，所有基金的收入、支出、資產(chǎn)、負(fù)債狀況都要納入法定的財(cái)政報(bào)告體系，使全部財(cái)政資金都置于人大監(jiān)督之下，做到公開透明。

3.以法律形式合理明確中央與地方的財(cái)力與事權(quán)

在事權(quán)與支出責(zé)任明確的基礎(chǔ)上，保證中央政府的主導(dǎo)地位，合理配置各級(jí)政府的財(cái)力與事權(quán)。中央與地方間的財(cái)權(quán)劃分應(yīng)本著“既要保證中央有較強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力，又能充分調(diào)動(dòng)地方積極性”的原則。為維護(hù)國家的整體利益，中央稅、共享稅的立法權(quán)和征收權(quán)由中央負(fù)責(zé)，而將地域性強(qiáng)、非流動(dòng)性、地方征收優(yōu)勢(shì)明顯的地方稅種劃歸地方征管，并在堅(jiān)持稅權(quán)相對(duì)集中于中央的基礎(chǔ)上，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)。如地方政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的地方稅種擁有一定的解釋權(quán)、減免稅權(quán)和稅率、稅目調(diào)整選擇權(quán)等，充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性。

4.制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，明確轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容

規(guī)范的分稅制體系其實(shí)質(zhì)是根據(jù)稅種經(jīng)濟(jì)屬性劃分各級(jí)政府的稅收收入，再針對(duì)地方財(cái)政收入不均衡的問題，形成中央對(duì)地方“自上而下”的縱向不均衡轉(zhuǎn)移支付，最終形成事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的體制。具體而言，應(yīng)遵循財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，將轉(zhuǎn)移支付的用途、形式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等以法律形式予以明確，完善轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)審、公示反饋制度，提高制度執(zhí)行的透明度和剛性；完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，在廣辟稅源、穩(wěn)定稅負(fù)、確保財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)的前提下，構(gòu)建科學(xué)、合理的支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制救濟(jì)類、應(yīng)急類、引導(dǎo)類專項(xiàng)支付，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總額中的占比；規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，嚴(yán)格限定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目范圍，建立公開透明的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付決策機(jī)制。

5.加快國債法的立法工作

為彌補(bǔ)財(cái)政赤字，各國通行的做法之一是發(fā)行國債。為規(guī)范我國政府的舉債行為，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須加快國債法的立法工作。從法治財(cái)政的目標(biāo)出發(fā)，國債立法首先要明確國債法的立法原則，應(yīng)堅(jiān)持國債法定原則、國債民主原則和國債財(cái)政健全原則。其次要對(duì)國債發(fā)行的基本內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，其發(fā)行規(guī)模、結(jié)構(gòu)、利率、償還等都必須嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，并對(duì)國債發(fā)行制度、國債發(fā)行審批制度、國債流通及償還制度、國債管理制度和法律責(zé)任以及國債監(jiān)督等方面進(jìn)行明確的規(guī)定。

（三）完善稅收立法，建立健全稅收法制體系

稅收收入是通過開征具體稅種來實(shí)現(xiàn)的，因此，稅法體系的建立和完善應(yīng)注意以下內(nèi)容：一方面，要完善稅收基本法，在統(tǒng)一的立法宗旨的指引下，明確稅制構(gòu)成要素、征管程序、稅權(quán)劃分、稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的權(quán)利義務(wù)、稅務(wù)爭(zhēng)議及與國際稅收的協(xié)調(diào)等重大問題；另一方面要以基本法統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)各單行稅收法律法規(guī)的建立和完善。

1.制定統(tǒng)一的《稅收基本法》

稅收基本法作為統(tǒng)領(lǐng)各單行稅收法律、法規(guī)的根本稅收制度，其主要涉及立法權(quán)限、立法程序等方面的內(nèi)容，具體包括中央和地方稅權(quán)劃分，如立法權(quán)、稅收的開征停征權(quán)、稅收減免權(quán)、解釋權(quán)等進(jìn)行明確的劃分，并對(duì)征稅機(jī)構(gòu)的設(shè)置、執(zhí)法權(quán)限，以及如何解決征管過程中出現(xiàn)的問題等進(jìn)行科學(xué)合理劃分，可見，稅收基本法是針對(duì)稅收基本原則而制定的法律制度，體現(xiàn)了統(tǒng)一性、整體性和穩(wěn)定性的特征。制定統(tǒng)一的稅收基本法，從稅收實(shí)踐來看，可避免單個(gè)稅種各自制定特殊程序和解釋規(guī)則的現(xiàn)象，同時(shí)，有益于在稅收征管過程中貫徹統(tǒng)一的法律原則，提高稅收征管效率。從宏觀稅制改革層面看，有利于厘清中央和地方的稅權(quán)關(guān)系，有效協(xié)調(diào)中央與地方的財(cái)政關(guān)系，對(duì)于我國深化稅收體制改革、完善稅收立法、推進(jìn)依法治稅將起到重要的推動(dòng)和保障作用。

2.實(shí)現(xiàn)主要稅種“一稅一法”

提升現(xiàn)行稅種的法律級(jí)次，實(shí)現(xiàn)主要稅種“一稅一法”。將現(xiàn)行的以“條例”或者“暫行條例”存續(xù)的增值稅、消費(fèi)稅等諸多稅種逐步上升為單行法律，實(shí)現(xiàn)“一稅一法”。

3.加快增值稅立法

隨著“營改增”后增值稅在我國貨物勞務(wù)領(lǐng)域的全面實(shí)施，增值稅立法已迫在眉睫。增值稅是我國一支獨(dú)大的流轉(zhuǎn)稅稅鐘，增值稅立法是我國依法治稅的重要標(biāo)志，關(guān)系到我國財(cái)稅改革的成敗。從立法原則出發(fā)，增值稅立法要遵循稅收法定原則，以充分體現(xiàn)稅法的剛性約束。首先，科學(xué)合理設(shè)定增值稅稅率。為充分體現(xiàn)增值稅的中性特性，增值稅的稅率檔次應(yīng)盡量簡(jiǎn)化。目前，“營改增”后增值稅稅率為五檔（包括零稅率），這是稅制改革過渡時(shí)期一種必要的、暫時(shí)的制度安排。但隨著增值稅的全面、深入實(shí)施，稅率檔次應(yīng)減并為最多不超過三擋，從而較好實(shí)現(xiàn)增值稅的中性特征，以維護(hù)增值稅稅制的規(guī)范性、權(quán)威性。其次，減少增值稅減免優(yōu)惠。增值稅減免優(yōu)惠的范圍和程度在很大程度上決定了稅收中性化弱化的程度，減免稅范圍越廣、程度越深勢(shì)必使增值稅喪失“中性”特征，干預(yù)納稅人的合理抉擇，不利于維護(hù)增值稅征納行為的規(guī)范性和統(tǒng)一性。按照國際慣例，為充分發(fā)揮增值稅的中性特征，世界各國對(duì)增值稅的減免，尤其對(duì)最終銷售前各個(gè)環(huán)節(jié)的免稅控制得極為嚴(yán)格，其目的在于避免不同納稅人之間因享受的稅收優(yōu)惠不同而產(chǎn)生稅負(fù)不公。因此，增值稅立法必須清理大量臨時(shí)過渡措施，嚴(yán)格規(guī)范減免稅范圍，從偏重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策功能轉(zhuǎn)向發(fā)揮社會(huì)政策功能。此外，構(gòu)建稅收征管新模式。增值稅由于其稅基寬泛，具有十分廣泛的納稅主體，征稅程序復(fù)雜且耗時(shí)多，因此，簡(jiǎn)化稽征手續(xù)顯得尤為重要，這也是各國在增值稅立法與實(shí)踐中的重要原則。比如在征稅實(shí)踐中基于大型、特大型企業(yè)集團(tuán)采取合并納稅制度，在征收手段方面，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)推行網(wǎng)上納稅申報(bào)，有效降低征納成本，提高征管效率。

4.加快房地產(chǎn)稅立法

針對(duì)我國目前房地產(chǎn)稅制存在的涉及稅種多且設(shè)置不合理、房地產(chǎn)法律體系結(jié)構(gòu)混亂等問題，應(yīng)盡快研究制定統(tǒng)一、規(guī)范、可操作性強(qiáng)的房地產(chǎn)稅收制度。房地產(chǎn)稅立法應(yīng)體現(xiàn)原則性與靈活性相結(jié)合的原則。我國地域遼闊、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，各地房地產(chǎn)價(jià)格存在較大差異，為此，房地產(chǎn)稅法的制定應(yīng)在統(tǒng)一立法精神的前提下，在計(jì)稅依據(jù)、適用稅率、征收方式等方面進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)；盡量避免原則性的內(nèi)容規(guī)定，制定較為明確、具有可操作性的制度規(guī)范；從立法技術(shù)上看，當(dāng)務(wù)之急是要做好立法預(yù)測(cè)工作，在厘清現(xiàn)存法律規(guī)范存在問題的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)未來發(fā)展，對(duì)立法的整體狀況、法與法之間的關(guān)系進(jìn)行預(yù)先評(píng)估，做到“防患于未然”，體現(xiàn)法律的前瞻性和適應(yīng)性。

5.加快相關(guān)稅收立法

在重點(diǎn)推進(jìn)主體稅種立法的同時(shí)，制定其他相關(guān)稅收立法時(shí)間表，積極開展煙葉稅法、船舶噸稅法、關(guān)稅法、耕地占用稅法的立法準(zhǔn)備工作，并進(jìn)一步修改完善稅收征管法，穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)稅收立法工作，構(gòu)建完善的稅收法律體系。

四、結(jié)束語

依法治國是國家治理體系現(xiàn)代化的基本特征和重要標(biāo)志，財(cái)稅是治國理政的重要手段，法治財(cái)稅堪稱奠基石。法治發(fā)揮作用的關(guān)鍵是良法善治。財(cái)稅法律制度建設(shè)是新時(shí)期財(cái)稅改革的邏輯前提和制度保障，立法在先，用法制來維護(hù)財(cái)稅改革的合法性、正當(dāng)性、公平性，使重大改革于法有據(jù)，有效推進(jìn)各項(xiàng)財(cái)稅改革工作的順利進(jìn)行，最大限度地激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)活力，增進(jìn)人民福祉，推動(dòng)國家治理體系和治理能力的長(zhǎng)足進(jìn)步。JS

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