張蓓蓓

（中共肥東縣委黨校，安徽 肥東 231600）

摘 要：在城市化進程中房屋拆遷是一項十分重要的工作，是當前社會的熱點和政府工作的難點，它涉及政府、開發(fā)商、群眾等多方主體的利益。如何解決拆遷利益分配矛盾是當前城鎮(zhèn)化進程中重大的理論和現(xiàn)實問題。本文通過分析拆遷過程規(guī)范化層面存在的問題，提出相應對策，為順利推進拆遷工作提供理論和政策建議，為全面建設(shè)社會主義和諧社會提供強有力的保證。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；規(guī)范化；市場化；利益；機制

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）07-0120-02

房屋拆遷是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和城市化進程的客觀需要。拆遷工作社會關(guān)注度高、涉及面廣，被喻為新形勢下“天下第一難事”，是各級政府在工作中亟待解決的難題。如何確保房屋拆遷工作順利進行，這就需要規(guī)范化拆遷和在政策上充分考慮到人民群眾的利益。

一、當前形勢下房屋拆遷規(guī)范化的背景及意義

“十三五”期間，我國城鎮(zhèn)化進程將進一步加快，如何推進拆遷工作成了全國自上而下關(guān)注的焦點問題。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，房屋拆遷工作如何進一步順利完成變成了自上而下的一個焦點問題。2013年10月?lián)氯A網(wǎng)報道：60%的社會上訪事件與土地問題有關(guān)，平均每年的征地拆遷糾紛多達400萬件左右。從2010年江西宜黃的強拆自焚事件到2016年的武漢洪山區(qū)強拆事件，可以看到，土地征收、城市拆遷已經(jīng)成為嚴重問題，它既是經(jīng)濟問題，也是社會問題、法律問題。因此，處理好土地拆遷問題能有效地緩解社會矛盾，有利于和諧社會的構(gòu)建。

目前地方政府在征地拆遷中面臨的困難表現(xiàn)在征地拆遷的難度越來越大。隨著政府對拆遷補償標準的不斷提高，被拆遷群眾想從中獲得更多的權(quán)益分配，所以他們與政府的博弈在很大程度上不是減弱而是加強了。從這些實際困境中，我們看到在整個征地拆遷過程中，表面上看拆遷問題是社會建設(shè)和發(fā)展過程中的經(jīng)濟問題，但實質(zhì)上是一個平衡各方利益分配的問題，不同的利益主體表現(xiàn)出各自的利益訴求。十八大報告提出“市場在資源配置中要起到?jīng)Q定性作用”，所以要解決利益分配均衡問題，關(guān)鍵是要適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，使拆遷市場更加規(guī)范化，從而維護廣大人民群眾的利益，有利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。這是當前城鎮(zhèn)化進程中重大的理論問題，也是地方政府亟須解決的實踐問題。

二、房屋拆遷規(guī)范化過程中存在的問題

（一）相關(guān)法律的不完善

首先，立法上的缺失。由于集體土地房屋拆遷補償缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，各級政府都制定了規(guī)范性文件確定各自的補償標準，這就使得拆遷工作人員的自由裁量范圍和靈活性很大，由此出現(xiàn)了一個縣有多種不同的價格，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有多種不同的價格，甚至道路對面的補償標準都不一樣的現(xiàn)象。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象是客觀存在的。其次，“公共利益目的”的法律界定模糊。由于目前相關(guān)拆遷法律對公共利益目的的表述十分概括，沒有一個明確的界定，致使有些基層政府跨越了公共利益目的的邊界從事商業(yè)性房屋拆遷活動和有些開發(fā)商按照公共利益的房屋拆遷對商業(yè)性房屋所有人給予補償，這樣房屋所有人的權(quán)益勢必會受到損害。因此從這些情況來看，制定一部全國統(tǒng)一、具體的集體所有土地房屋拆遷法規(guī)已是形勢所迫。其次，被拆遷房屋評估結(jié)果、補償安置結(jié)果沒有應當必須公示的法律依據(jù)?！栋不帐〕鞘蟹课莶疬w管理辦法》第27條規(guī)定：“被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場評估價格實行公示制。房地產(chǎn)評估機構(gòu)應當將被拆遷人的姓名、被拆遷房屋的門牌號、評估因素、評估依據(jù)、評估價格等主要情況在被拆遷地段公布。公布時間不得少于10日?！雹倏梢钥闯?，法律法規(guī)對什么樣的公示才算真正的公示，或者說公示要做到哪些步驟以及對不公示的情況要承擔什么責任均沒有做出相關(guān)規(guī)定。因此，在實際拆遷工作中，有的地方公示往往采取簡單化或口頭化，有的地方甚至存在不公示的現(xiàn)象，剝奪了被拆遷戶應有的知情權(quán)。

（二）房屋評估工作的不規(guī)范

首先，集體土地上房屋拆遷的評估工作幾乎沒有相關(guān)法律法規(guī)及行政文件進行規(guī)范。目前農(nóng)村的房屋大多只有土地證沒有房產(chǎn)證，這樣在進行房屋評估時相對就比較困難，因為房屋的建造時間、結(jié)構(gòu)不同和用途不同都可能會對評估結(jié)果產(chǎn)生一定的差別。其次，評估機構(gòu)缺乏中立性。如今有眾多評估機構(gòu)競爭非常激烈，為了爭取到一個項目，評估機構(gòu)是費盡心思。當評估機構(gòu)還想與拆遷人以后有更多的合作機會的時候，他們就會過低評估以使拆遷人滿意。如此一來，被拆遷戶的利益將受到損失。

（三）補償機制不完善，操作沒有真正做到公開透明

現(xiàn)在政府直接規(guī)定補償方式和標準是對房屋拆遷補償標準界定的通行做法，單方定價。有的地方在新建移民新村時，為了息事寧人，個別提高一些“釘子戶”補償標準，而這些政策不平衡、暗箱操作、亂開口子的情況一旦變成經(jīng)常性的行為，拆遷戶就會對“先拆得利，后拆吃虧”的拆遷宣傳產(chǎn)生懷疑，進而形成“先拆吃虧，后拆得利”的觀念。目前拆遷群眾要求最強烈的是將拆遷信息全面公開，做到公開透明拆遷，使自己能夠知道自己究竟有沒有吃虧?？梢赃@樣說，政策不公平、操作不透明是目前拆遷工作難的最主要障礙。

（四）政府職能定位不合理

首先，政府缺乏有力的監(jiān)管機制。政府對房屋拆遷安置補償?shù)囊恍┓煞ㄒ?guī)宣傳不到位，對違法建設(shè)的界定也沒有明確說明，導致有些老百姓抱著一夜暴富的思想，拼命違建，試圖在拆遷時獲得暴利。在拆遷時又抱著法不責眾的思想，拼命抗拆，這是現(xiàn)在拆遷難的一個主要問題。此外現(xiàn)在的老百姓都是抱團違建，不會互相舉報，如果政府部門監(jiān)管不力，不能及時巡查的話，就會造成大量違章建筑的出現(xiàn)，導致拆違成本增加。其次，有些政府部門直接或間接，過多地介入拆遷人與被拆遷人之間補償問題的具體解決過程；有些地方拆遷部門不能依法行政，濫用行政裁決和擅自沒有按程序?qū)嵤娭撇疬w；有些地方拆遷管理工作的規(guī)范性、透明度不夠，群眾的知情權(quán)未得到充分尊重，拆遷安置資金是否足額到戶和專款專用，也缺乏有效的監(jiān)管機制。

三、當前形勢下房屋拆遷規(guī)范化的路徑選擇

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

從目前的城鎮(zhèn)發(fā)展形勢來看，農(nóng)村集體土地房屋拆遷已占到全國拆遷數(shù)量的大半，因此，亟待制定一部統(tǒng)一、合理、完善的集體土地房屋拆遷法規(guī)。2011年安徽省十一屆人大常委會第二十七次會議在審查時認為，《合肥市城市房屋拆遷管理辦法》的許多規(guī)定與新出臺的有關(guān)行政法規(guī)不相一致，為了與上位法保持一致，決定廢止。但是，這并不意味著房屋征收、拆遷工作無章可循，為此，各縣在結(jié)合土地管理法的基礎(chǔ)上，出臺了《集體土地上房屋征收與補償暫行辦法》，本著“保護合法、考慮合理、打擊非法”的原則，集體土地按人口安置，方案精細，可操作性強，減少征遷人員自由裁量空間。此外，要完善“公共利益”的法律界定，在目前沒有新的拆遷法律法規(guī)出臺的現(xiàn)狀下，應將單純的商業(yè)利益、特定集團利益從公益中排除掉，防止有的商業(yè)利益拆遷借概念模糊混雜到公共利益拆遷之中牟利，損害被拆遷群眾利益。

（二）創(chuàng)新多樣化的補償模式，推進拆遷補償制度市場化

首先，應從制度上構(gòu)建多樣化的拆遷補償模式。公益性拆遷項目，拆遷補償政策應通過多種方式全面公開，比如利用廣播、電視、政府門戶網(wǎng)站、標語橫幅，印發(fā)紙質(zhì)資料等途徑，防止過度補償及暗箱操作；商業(yè)性拆遷項目，應在平等、自愿及協(xié)商原則下進行自由交易。第二，健全市場化定價機制，確保房地產(chǎn)公開市場價格的形成。明確規(guī)定土地使用權(quán)的補償，房、地評估要分離，確保評估機構(gòu)的獨立性，及時調(diào)整、修正補償價格指數(shù)。同時，不斷調(diào)整拆遷補償?shù)奈镔|(zhì)構(gòu)成和權(quán)利結(jié)構(gòu)，充分考慮拆遷補償?shù)闹苯映杀竞透黜楅g接成本，使被拆遷人通過賠償達到拆遷前的經(jīng)濟生活條件。

（三）完善拆遷程序，加強有力監(jiān)督

建立房屋拆遷的協(xié)商機制和司法裁決機制，把房屋拆遷過程納入規(guī)范化、法制化的軌道。一是要堅持聽證、公告等制度，提高拆遷補償安置工作的透明度，使被拆遷農(nóng)民有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是要加強拆遷補償資金的監(jiān)管，嚴格拆遷補償安置資金的結(jié)轉(zhuǎn)、收支管理程序。三是要建立公平、公正、公開的資源性資產(chǎn)配置的新機制，拓寬被拆遷農(nóng)民的安置途徑。四是要建立配套的、完善的司法救濟途徑，防止和糾正拆遷中發(fā)生的不公正現(xiàn)象，保障和維護被拆遷農(nóng)民利益。每項重點工程建設(shè)的征地、拆遷，要召開不同層次和規(guī)模的動員會議，向被征地、拆遷村隊和群眾發(fā)放宣傳資料，爭取群眾理解支持。

（四）理性定位政府職能，規(guī)范操作行為

首先，政府要當好一個“裁判員”與監(jiān)管者的角色。在拆遷過程，對于群眾提出的客觀存在的問題，應該給予及時的解決和回應。同時要積極鼓勵群眾參與到房屋拆遷的“公益性”審查監(jiān)督中來，堅決打擊個別打著公益拆遷的旗號進行商業(yè)拆遷的行為。此外要加大對違法建設(shè)的巡查力度，做到發(fā)現(xiàn)一起拆除一起，加強和社區(qū)的聯(lián)系，從源頭遏制違法建設(shè)的產(chǎn)生。其次，要加大對土地拆遷政策及法律的宣傳，讓老百姓知法、懂法、遵法，明確界定違法建設(shè)，徹底斷了老百姓試圖通過違建而一夜暴富的念頭。其次，加大對違法建設(shè)的巡查力度，做到發(fā)現(xiàn)一起拆除一起，同時要加強和社區(qū)的聯(lián)系，爭取社區(qū)配合，從源頭遏制違法建設(shè)的產(chǎn)生。再次，各級政府必須加強和完善基礎(chǔ)工作的管理，解決好當前存在的農(nóng)村房屋土地登記基礎(chǔ)資料管理薄弱等問題。最后，要充分調(diào)動廣大黨員群眾的積極性，發(fā)揮帶頭模范作用，以此來帶動被拆遷戶的積極配合，按時搬遷。

要真正解決拆遷難題，平衡好政府、被拆遷戶及開發(fā)商之間的利益，這就要涉及法律的完善、補償方式的合理、評估機構(gòu)的獨立、政府職能的實施等內(nèi)容，環(huán)環(huán)相扣，具有復雜性。因此，我們必須充分發(fā)揮政府、社會、市場等各方面的作用，完善拆遷制度，使拆遷過程規(guī)范化，建立一個合理科學的拆遷機制。