張志偉

摘 要：官僚制這一概念有著雙重含義。一種是廣義的官僚制概念，它包括東方與西方千百年來在各自的歷史發(fā)展進程中所形成的官僚制度體系。另一種則是當(dāng)前學(xué)術(shù)界所研究的官僚制即狹義的現(xiàn)代官僚制，特指以韋伯范式為核心的政治組織行為體系。本文立足于理性官僚制的基本內(nèi)涵，從韋伯模式對政治組織行為系統(tǒng)的闡述入手，著眼于未來的發(fā)展趨勢，以理性官僚制為研究對象，采用了文獻資料法、內(nèi)容分析法等研究方法，系統(tǒng)梳理了中外學(xué)者關(guān)于理性官僚制的看法，并對其內(nèi)容進行了剖析，厘清了其內(nèi)涵、特點、優(yōu)劣之勢與未來發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：理性官僚制；評述

1 理性官僚制概述

（一）官僚制的內(nèi)涵

隨著社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會經(jīng)濟的不斷進步以及組織規(guī)模的不斷擴大，官僚制成為了社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。馬克斯韋伯一直認(rèn)為，官僚制是具有較多特征的組織形態(tài)，而層級制度的玩著呢過與集權(quán)統(tǒng)一是其最大的特點。同時，它也是現(xiàn)代社會組織主要青睞的管理制度。它的來源主要是三個方面，即法規(guī)理性、個人魅力以及習(xí)俗慣例這三個方面，其中，最適合官僚制的形式就是法理權(quán)威[1]。從外觀上來看，法理權(quán)威式的官僚制與傳統(tǒng)組織之間具有很大的相似性，但是與傳統(tǒng)組織不同的是，官僚制通過正規(guī)的決策文書、合理合法的人事行政力度、層級節(jié)制的權(quán)力體系以及依照規(guī)程辦事的運作機制等來處理與其他組織形式之間的關(guān)系，從而確立了其獨樹一幟的現(xiàn)代組織形式的地位。

（二）官僚制與生俱來的價值

學(xué)者竺乾威認(rèn)為，無論我們根據(jù)哪條原則或者準(zhǔn)來進行相關(guān)的治理，政府部門都需要一個組織形態(tài)的基礎(chǔ)和形式。從我們目前的發(fā)展可以看出，無論是來自新公共服務(wù)主張的治理還是新公共管理的治理來看，官僚制的組織基礎(chǔ)以及組織形態(tài)的事實還是依舊無法改變。從這個角度出發(fā)，我們難發(fā)現(xiàn)官僚制與生俱來的價值仍然值得我們?nèi)ゼ毤汅w會。[2]大致可分為三個大的方面。

1.官僚制是社會工業(yè)化的必然選擇。官僚制是大工業(yè)時代的志產(chǎn)物，早期的傳統(tǒng)組織過分依賴個人和裙帶關(guān)系、采用隨意的、主觀的、不可捉摸的管理方式，不適合大型企業(yè)組織管理的需要的要求。大型企業(yè)在生產(chǎn)力加速發(fā)展的過程中規(guī)模、種類也在不斷擴大。因此，需要高度統(tǒng)一，有準(zhǔn)確、連續(xù)、穩(wěn)定的秩序來保證。由此官僚制應(yīng)運而生，以適應(yīng)著大型企業(yè)組織的需求，憑借著其高效、理性風(fēng)靡了整個世界近一個世紀(jì)之久。

2.官僚制組織模式的可取之處。學(xué)者譚融等認(rèn)為官僚制在組織運行的過程中所體現(xiàn)出的種種優(yōu)勢在今天看來仍然有借鑒意義[3]。

（1）對組織形態(tài)的理性化配置。官僚制揭示了行政組織中的許多重要的特征和管理原則，專業(yè)分工、權(quán)責(zé)權(quán)限、層級節(jié)制、考試錄用、工作報酬等形式依然是一個組織得以運行的基礎(chǔ)。

（2）把行政管理與效率結(jié)合在一起。與傳統(tǒng)的行政制度相比，官僚制在慎重性、明確性、精確性、運作一致性以及速度等諸多方面是處于優(yōu)勢地位的。

（3）官僚制仍然是現(xiàn)在國家組織運行的主要形式。官僚制組織模式符合各個國家政府的層級設(shè)置，按程序辦事仍然是各國行政的基本原則，而政府的實質(zhì)要求本身就是讓政府工作人員保持中立。就這個意義來看，官僚制有著不可替代的作用。

3.官僚制內(nèi)在的精神價值

學(xué)者楊黎婧等人認(rèn)為，官僚制通過摒棄在行政管理過程中的一些人治因素，運用自身的理性精神、科學(xué)精神以及法治精神來有效地避免行政人員出現(xiàn)徇私舞弊的現(xiàn)象，給社會帶來了理性與效率。雖然官僚制對于其自身所存在的弊端難以克服，但是它自身體現(xiàn)出的精神應(yīng)該受到現(xiàn)今社會的鼓勵和提倡[4]。社會中有人想要完全否定官僚制的歷史意義是根本不可取的，想要完全剔除官僚制的做法也是不可取的，因為無序與沖動永遠受到官僚制所具有的冷靜與理性的制約。

2 理性官僚制面臨的挑戰(zhàn)

作為一種組織形式，官僚制在20世紀(jì)幾乎成為了所有國家治理政府的必然選擇，成為了“現(xiàn)代社會的世界命運”。然而進入21世紀(jì)以來，隨著社會環(huán)境的變化，官僚制自身面臨著巨大挑戰(zhàn)。筆者在查閱諸多學(xué)者對于官僚制的觀點看法的基礎(chǔ)上，通過整理總結(jié)發(fā)現(xiàn)，官僚制所面臨的主要挑戰(zhàn)大致體現(xiàn)在兩個方面。

（一）官僚制內(nèi)在精神的先天不足與畸形發(fā)展。

官僚制對理性的無上推崇、非人格化的特征，使得彭新武等學(xué)者認(rèn)為其與人性之間存在著一種內(nèi)在的二律背反。

1.組織工作的機械。在官僚制組織中，法律法規(guī)和正式文件成為了規(guī)范人們行為的工具，人在處理公務(wù)的過程中成為了“機器”，不再摻雜任何的個人情感，這在避免了消極情感的同時，也回避了積極情感。讓人機械化的操作，這在現(xiàn)實中也很難實現(xiàn)。

2.個人角色的固化。官僚制中的人要求實現(xiàn)角色，而不是實現(xiàn)個人的欲望，但是角色的實現(xiàn)只會給人們帶來穩(wěn)定，不會給人們帶來任何的進取。阿諛奉承等非正常情感會充斥著整個組織。

3.“德治”的缺失。在官僚制的庇護下，人們會成為溫順的羊群，自身的積極性、創(chuàng)新意識、責(zé)任意識等等會遭到大大壓抑。人們變的對整個組織乃至社會麻木冷酷，從而帶來人性的異化。 除此之外，學(xué)者張康之認(rèn)為傳統(tǒng)官僚制在過分強調(diào)法理因素在組織中所發(fā)揮的作用，而忽視了人的道德的重要性，“德治”的出現(xiàn)對法理型官僚制來說，是對其進一步的超越。德治的實現(xiàn)受到以下兩個方面的制約：其一是行政人員道德化的制約，道德化對于行政人員來說是一種是一種風(fēng)尚。在組織體系中，人起到了決定性作用，因此，指揮權(quán)應(yīng)該交給人，而不是組織指揮人。其二是受行政體制的道德化的制約，在行政體制中更多的是對人民服務(wù)的宗旨[5]。

（二）社會環(huán)境的變遷與現(xiàn)代行政學(xué)理論的沖擊

隨著社會環(huán)境的不斷變化，在深入探究官僚制缺陷的基礎(chǔ)上，新的現(xiàn)代行政學(xué)理論也在超越官僚制，對其構(gòu)成了強有力的沖擊。從理論和實踐的角度來看，大致可以分為三個方面，即行政改革浪潮、新公共服務(wù)理論以及新公共管理理論。

1.新公共管理理論對官僚制的挑戰(zhàn)。新公共管理理論將目指向責(zé)任與效率 ，責(zé)任與效率也恰好是官僚制組織所欠缺的。在實踐層面強調(diào)引入企業(yè)的管理方法與技術(shù)；重視對人力資源的開發(fā)，并做好人事制度的相關(guān)改革；呆板的規(guī)則制度應(yīng)被績效所取代。與官僚制嚴(yán)格的紀(jì)律和僵化的規(guī)則以及形式主義的程序相比，新公共管理理論無疑有著其別具一格的先進性。

2.新公共服務(wù)理論對于官僚制的沖擊。新公共服務(wù)的基本職能就是維護公共利益的神圣性，堅持政府就是公共管理的主體，主張一切為人民群眾而思考。它把人的地位迅速提升，將其從官僚制中的“機器”設(shè)置抽離了出來，并把公共利益作為目，為冷冰冰的官僚制體系注入了溫暖的血液。

3.行政改革浪潮對官僚制的反思。在行政改革中更加重視效率與服務(wù)，在組織結(jié)構(gòu)與職能上力求精簡高效，并且隨著社會環(huán)境的變化不斷改變。而官僚制的缺陷難以滿足行政改革浪潮的需求。

3 理性官僚制的發(fā)展趨勢

21世紀(jì)以來，隨著時代的變遷和社會環(huán)境的變化，官僚制自身的弊端也在日益凸顯，占據(jù)一個世紀(jì)之久的輝煌時代一去不復(fù)返。隨之而來的是官僚制的未來歸宿問題，這引起了大家的諸多看法。而處于十字路口的官僚制在此時面臨著被認(rèn)可、被拋棄亦或是被修正的三種命運。

（一）官僚制——無可代替的選擇

學(xué)者蔣軼等人認(rèn)為官僚制因其不可替代的優(yōu)越性以及其存在的不可避免性，能夠繼續(xù)成為現(xiàn)在組織的基本形式[6]。從韋伯的觀點看來，現(xiàn)代的生活一味地以工具為目的，已經(jīng)完全地控制了社會的一般心理。在日常生活中，所有的領(lǐng)域都傾向個人本身和其活動的條理化、嚴(yán)明的等級制度以及合理的專業(yè)化。

（二）摒棄官僚制——政府未來治理模式

戴維奧斯本等學(xué)者主張通過政府再造的方式來逐漸拋棄官僚制，應(yīng)將新公共服務(wù)理論以及新公共管理理論融入到行政改革之中[7]。除此之外，官僚制所出現(xiàn)的諸多弊端已經(jīng)不再符合世界發(fā)展的潮流，民主、開放、合作、效率是當(dāng)今組織發(fā)展的主旋律，封閉的官僚制體系抹殺了人情與民主，將組織的發(fā)展束之高閣，理應(yīng)被時代所拋棄。

（三）在繼承的基礎(chǔ)上發(fā)揚官僚制

學(xué)者楊黎婧等人認(rèn)為，現(xiàn)行的官僚制至今依舊是世界上大多數(shù)國家在實行的行政管理形式，因其內(nèi)在的理性和法理性的統(tǒng)治特征仍然在凸顯著生命力，因此官僚制在價值上的缺失是可以完善的，不應(yīng)該對官僚制一葉障目，在認(rèn)識到官僚制自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，也要厘清是非，目前一些政治體制上的問題并非官僚制導(dǎo)致的，例如權(quán)力濫用和腐敗、政府規(guī)模膨脹、官員僵化保守等等問題。除此之外，新的模式并沒有得到證明是優(yōu)于官僚制的[8]。所以正確的態(tài)度理應(yīng)是先認(rèn)真學(xué)習(xí)官僚制，發(fā)揮其優(yōu)勢，并不斷使其完善。

4 對我國官僚制的反思及展望

（一）我國官僚制度發(fā)展的現(xiàn)狀與不足

我國傳統(tǒng)官僚制仍是以儒家文化為核心的倫理型、非理性的組織形式，依舊存在較多的不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.政府的法制基礎(chǔ)薄弱，依法行政的理念沒有深入人心。中國的官僚體制有著兩千多年的封建烙印，人治往往重于法治，傳統(tǒng)的皇權(quán)色彩讓官本位思想大行其道，從而導(dǎo)致西方比較流行的法學(xué)思想難以在我國萌芽發(fā)展。

2.公務(wù)員制度不甚完善。盡管我國已經(jīng)頒布了《中華人民共和國公務(wù)員法》，使得我國在法制社會上向前更邁進了一步。但是，從我國目前公務(wù)員的制度來看，無論是在運作層面還是在制度層面都還是存在諸多的問題。除此之外，政府還是存在諸多的困境，致使政府機構(gòu)的人員安排以及設(shè)置等方面還是無法達到最優(yōu)的配置。[9]

3.現(xiàn)代理性精神缺失，無視效率。在我國當(dāng)前的社會中，在公眾和行政組織的心中，傳統(tǒng)的世俗依舊占據(jù)了理性的上峰。這種思維方式很容易導(dǎo)致理性思維受到權(quán)力的限制，會嚴(yán)重阻礙行政組織的科學(xué)化和現(xiàn)代化。

（二）我國官僚制發(fā)展的未來

我國當(dāng)前的行政改革任重而道遠，作為銜接經(jīng)濟領(lǐng)域和政治領(lǐng)域的官僚制面臨著一種非常吊詭的困境，即改革的深入需要官僚制向法理性轉(zhuǎn)變，然而官僚制由于自身的弊端在逐漸被世界上大部分國家所批判。面對這一現(xiàn)象，我們既要取其精華，向法理性官僚制轉(zhuǎn)變，又要根據(jù)官僚制的弊端不斷去超越。在吸納官僚制閃耀的優(yōu)點之外，又要積極地去借鑒新公共管理與新公共服務(wù)理論中的意見，建立以官僚制為主體的多元行政機制，形成中國行政改革的自身特色。并做好充分的思想準(zhǔn)備和心理準(zhǔn)備，不要期望一蹴而就，不可只重視速度而忽視了質(zhì)量與現(xiàn)實。要以事實說話，用實踐來檢驗，在這個過程中不斷去改變與嘗試。戴維·奧斯本認(rèn)為：“政府屬于大家能夠利用的工具，假若此工具失效了，就需要再一次研制?！蔽覀冃枰ㄟ^下述幾點加以考慮，主動設(shè)立全新的政府管理制度。[10]

首先，在組織框架方面利用全新的政策調(diào)整，以官僚體系的系統(tǒng)規(guī)劃為最關(guān)鍵的參照主體，制定具備中國特色的行政管理政策。因此，一定要突破之前計劃經(jīng)濟時代無序行政，呆板僵化，不重實際的行政管理形式。對中央與地方經(jīng)濟社會業(yè)務(wù)的管理職能給予分類，并且強調(diào)中央與地方對公共管理的職權(quán)，增強運行效能；主動創(chuàng)建規(guī)范化、全面化的市場中介服務(wù)體系，根據(jù)市場化準(zhǔn)則完善與優(yōu)化相關(guān)行業(yè)組委會、商會等自律性機構(gòu)，縮小政府管理范疇。另外，將獲得服務(wù)的大眾當(dāng)作公共單位的客戶，通過審查、聆聽客戶的建議，設(shè)定規(guī)范化的服務(wù)準(zhǔn)則，關(guān)注客戶提出的需求且明確客戶自由挑選“買家”的權(quán)利，以此來提高公共服務(wù)質(zhì)量，真正促進公共服務(wù)社會化發(fā)展。

其次，重視人力資源的開發(fā)與管理。進一步優(yōu)化中國的公務(wù)員體系，構(gòu)建規(guī)范有效的公務(wù)員崗位劃分體系，建立一支優(yōu)秀、專業(yè)的公務(wù)員團隊。以此來增強政府的執(zhí)政效能。公務(wù)員不單需要具備極強的業(yè)務(wù)技能，并且也需要具備極強的政治素質(zhì)與完善的服務(wù)理念。[11]我們必須清楚人并非屬于組織運行的工具，“人”屬于組織管理的重要一部分，要關(guān)懷人、關(guān)注人，人才是根本目的，放松內(nèi)部規(guī)制和結(jié)果導(dǎo)向使公務(wù)人員的才能有更大的自由發(fā)揮空間，同時也有利于增強公務(wù)人員的責(zé)任意識。所以，需要給予有效規(guī)劃、投資、研發(fā)與應(yīng)用，基于人本觀念的要求，促進政府人事管理的可持續(xù)發(fā)展。將人當(dāng)作組織的首要資源或最關(guān)鍵的資源，關(guān)注構(gòu)建積極的有益于人發(fā)展的工作氛圍，以此來增強公務(wù)員的發(fā)展?jié)摿Γ_保其全面發(fā)展。

最后，在組織文化方面要凸顯當(dāng)代官僚體系的“理性思維”，以此樹立在“理性”思維影響下的法治意識與合約意識。政府其實是人類為了確保自身權(quán)益且達到對自身保護的目的而進行的一個抉擇，所以政府形成的原因就是為大眾提供服務(wù)，達到社會大眾的要求。從實質(zhì)上來看，政府其實是為大眾提供服務(wù)的一個重要部門，按照社會大眾的要求，提供公共服務(wù)是政府的根本作用，也是政府能夠有效化的主要途徑。

注釋

[1]馬克斯韋伯.經(jīng)濟與社會[M].上海商務(wù)印書館，1997：15-24.

[2]竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡對西方公共行政改革的一種解讀[J].中國行政管理2010（4）

[3]譚融.西方國家官僚制的比較研究[J].比較政治2014（05）

[4]楊黎婧.正確的態(tài)度是完善，而不是全盤否定[J].廣角視野2002（37）：175-176

[5]張康之.韋伯對官僚制的理論確認(rèn)[J].教學(xué)與研究2011（02）：11-13.

[6]蔣軼.官僚制的歷史潮流及未來走向的學(xué)理探析[J].財富網(wǎng)絡(luò)2008（12）.

[7]楊黎婧.正確的態(tài)度是完善，而不是全盤否定[J].廣角視野2002（37）：175-176.

[8]鄭秀東.官僚制在歷史和現(xiàn)實之間[J].前沿，2011（01）：22-24.

[9]戴維奧斯本.摒棄官僚制[M].中國人民大學(xué)出版社，2010：20-24，59.

參考文獻

[1]陳國權(quán).轉(zhuǎn)變中的公共行政范式[J].浙江社會科學(xué)，2002（04）：9-12.

[2]戴維奧斯本.摒棄官僚制[M].中國人民大學(xué)出版社，2010：20-24，59.

[3]蔣軼.官僚制的歷史潮流及未來走向的學(xué)理探析[J].財富網(wǎng)絡(luò)2008（12）.

[4]馬克斯韋伯.經(jīng)濟與社會[M].上海商務(wù)印書館，1997：15-24.

[5]彭新武.官僚制批判與辯護[J].福建論壇人文社會科學(xué)版，2009（05）：60-67.

[6]錢光亞.中國官僚制的變革與建構(gòu) ——基于韋伯理性官僚制的視角[J]外交學(xué)院2015（06）.

[7]譚融.西方國家官僚制的比較研究[J].比較政治2014（05）.

[8]葉托.官僚制研究的整合：基于“系統(tǒng)—制度—行動”的分析途徑[J]公共行政2015（04）.

[9]楊黎婧.正確的態(tài)度是完善，而不是全盤否定[J].廣角視野2002（37）：175-176.

[10]張康之.以德行政：對官僚制的超越[J].學(xué)術(shù)研究，2001（09）：41-45.

[11]竺乾威.官僚化、去官僚化及其平衡對西方公共行政改革的一種解讀[J].中國行政管理2010（4）.

[12]鄭秀東.官僚制在歷史和現(xiàn)實之間[J].前沿，2011（01）：22-24.

[13]張怡凡.中國政府大部制改革 ——基于官僚制理論的分析[J]上海交通大學(xué)2013（01）.

[14]Anders.Bureaucracy intermediaries， corruption and red tape[J]Journal of Development Economics， 2014（01）.

[15]Carr，Stephen.Bureaucracy is a burning issue[J]Farmers Weekly， 2013， Vol.160 （16）， pp.22.