孫天強(qiáng)

雄安，一塊處于河北腹地、默默無(wú)聞的區(qū)域，一夜之間突然成為國(guó)家級(jí)新區(qū)。這個(gè)新區(qū)的主要任務(wù)是承接北京的非首都功能，使北京的交通、住房、人口、資源、環(huán)境等多方面壓力得以緩解。

在世界上，首都是一個(gè)國(guó)家權(quán)力的核心所在地，通常聚集了巨量的資源，導(dǎo)致資金和人口不斷流入，城市不斷膨脹，以至于很快就患上了臃腫的城市病。面對(duì)首都的各種突出“疫疾”，像中國(guó)這樣另辟新區(qū)，為首都減負(fù)的解決方式比較罕見(jiàn)，更多的國(guó)家通過(guò)直接遷都的方式來(lái)解決這些問(wèn)題。那么，這樣的做法究竟收獲了怎樣的效果呢？有什么問(wèn)題是遷都也解決不了的呢？讓我們一起來(lái)看看其中的成敗得失。

巴西：新首都規(guī)劃的缺陷

提到近現(xiàn)代的遷都，不得不說(shuō)的是巴西遷都巴西利亞的舉措。1763年，巴西將首都設(shè)在風(fēng)光秀麗的港口城市里約熱內(nèi)盧。在接下來(lái)近兩百年的時(shí)間里，由于首都身份的虹吸效應(yīng)，里約熱內(nèi)盧快速發(fā)展為巴西政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。這里工廠林立，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，而過(guò)度城市化所導(dǎo)致的結(jié)果是，里約熱內(nèi)盧生了“急病”，在人口、交通、能源、環(huán)境污染等方面不堪重負(fù)，難以履行首都作為政治、行政管理中心的真正職能。同時(shí)，巴西內(nèi)陸和沿海在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的差異越來(lái)越大，內(nèi)陸極端貧困，與沿海極端繁榮形成了鮮明對(duì)比。

為了徹底擺脫首都的負(fù)擔(dān)和壓力，為內(nèi)陸與沿海實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展提供契機(jī)，巴西政府決定遷都。1960年4月，巴西正式將首都從沿海的里約熱內(nèi)盧遷往中西部戈亞斯州的一片荒原上——巴西利亞。

巴西利亞地處高原，海拔較高，夏無(wú)酷暑，氣候宜人，年均氣溫保持在22℃左右，比舊都里約熱內(nèi)盧更加宜居。從位置上來(lái)說(shuō)，巴西利亞位于馬拉尼翁河和維爾德河匯合而成的三角地帶，水資源豐富，地勢(shì)平坦，地質(zhì)構(gòu)造穩(wěn)固，且居于國(guó)家的中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)輻射潛力更大。這里正是作為新首都的理想之地。

吸取了里約熱內(nèi)盧過(guò)度城市化的發(fā)展教訓(xùn)，在新首都的建設(shè)上，巴西想把巴西利亞建成只包含中央行政管理和旅游功能的城市，以免重蹈覆轍。政府不僅著力控制人口和城市規(guī)模，盡量減少市區(qū)的工業(yè)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而且非常重視城市綠化和環(huán)境保護(hù)。為了有效緩解首都?jí)毫?，政府在建設(shè)巴西利亞的同時(shí)，花大手筆在首都周圍建設(shè)了8座衛(wèi)星城市。這些衛(wèi)星城市與首都距離得當(dāng)，每座衛(wèi)星城功能突出，如側(cè)重居住、側(cè)重工業(yè)等。衛(wèi)星城有效幫助首都疏散了人口，將那些因?yàn)槿丝诿芗赡軙?huì)產(chǎn)生的一系列問(wèn)題扼殺在搖籃里。新首都輕裝上陣，有效地承擔(dān)起政治中心的職責(zé)。

在遷都的同時(shí)，巴西進(jìn)行了民主化轉(zhuǎn)型，政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。過(guò)去，巴西中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)行強(qiáng)權(quán)控制，州的自治權(quán)嚴(yán)格受限。民主化之后，中央政府簡(jiǎn)政放權(quán)，各州及地方政府的自治權(quán)得到加強(qiáng)，不必事事到首都去解決。

盡管遷都巴西利亞在極大程度上解決了舊都的問(wèn)題，但實(shí)際上，巴西利亞的建設(shè)工程浩大，代價(jià)高昂。新首都的建設(shè)導(dǎo)致公共赤字猛增，通貨膨脹加劇。而且政府一次性規(guī)劃了整個(gè)城市，這和城市自然生長(zhǎng)的規(guī)律存在脫節(jié)。市區(qū)內(nèi)嚴(yán)格的功能分區(qū)雖然讓城市保持了規(guī)范的結(jié)構(gòu)，但是城市缺乏綜合性的服務(wù)中心，中看不中用。公民的實(shí)際生活非常不便，想要去修車可能得繞到城市的另一邊，要去工作可能又得大費(fèi)周章，圍著城市打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。更麻煩的問(wèn)題是，在建設(shè)巴西利亞之初，對(duì)城市容量的預(yù)估嚴(yán)重不足。規(guī)劃時(shí)，預(yù)計(jì)2000年巴西利亞的人口容量為60萬(wàn)人，可是到了2000年巴西利亞的實(shí)際人口已經(jīng)超過(guò)了200萬(wàn)人。城區(qū)住房緊張，連衛(wèi)星城也跟著遭殃，巴西利亞周圍人口超過(guò)10萬(wàn)的衛(wèi)星城已經(jīng)有5個(gè)。理想化的城市設(shè)計(jì)并沒(méi)有考慮居住其中的人的活動(dòng)，城市交通以車行尺度標(biāo)準(zhǔn)建立，沒(méi)有太多人行道路，無(wú)車一族在這里幾乎寸步難行，這既不人性也不環(huán)保。如今，交通擁堵已然成為巴西利亞的家常便飯。

科特迪瓦：一次不徹底的遷都

科特迪瓦，又稱“象牙海岸”，曾是西非最繁盛的熱帶國(guó)家之一，它的首都原來(lái)設(shè)在幾內(nèi)亞灣埃布里耶潟湖沿岸的城市阿比讓。在殖民年代，阿比讓是這里的海上碼頭和鐵路起點(diǎn)站，1903年就開(kāi)始發(fā)展。1960年，當(dāng)科特迪瓦獨(dú)立后，這個(gè)已經(jīng)獨(dú)具規(guī)模的城市就順理成章成為了首都，擔(dān)負(fù)起科特迪瓦政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的重任，同時(shí)成為全國(guó)的交通樞紐（西非第一大港）。

說(shuō)到這樣一個(gè)發(fā)展程度較高的阿比讓如何會(huì)丟失首都的位置，不得不提科特迪瓦歷史上的一位政治人物。1960年至1993年，費(fèi)利克斯·烏弗埃-博瓦尼擔(dān)任了長(zhǎng)達(dá)33年的科特迪瓦總統(tǒng)，他以鐵腕手段統(tǒng)治科特迪瓦，同時(shí)又大力推行以“自由資本主義”和“科特迪瓦化”為中心的自由經(jīng)濟(jì)體制。在他執(zhí)政期間，科特迪瓦發(fā)展迅速，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)持續(xù)20年（20世紀(jì)六七十年代）高速增長(zhǎng)的奇跡。這使得資源并不豐富的科特迪瓦一躍成為西非最繁榮的國(guó)家，在周圍那些戰(zhàn)火紛飛、混亂蕭索的鄰國(guó)中鶴立雞群。一方面，科特迪瓦的富裕生活吸引著大量來(lái)自布基納法索、馬里、幾內(nèi)亞等鄰國(guó)的穆斯林移民。另一方面，博瓦尼擔(dān)心本國(guó)居民不滿自己的權(quán)威統(tǒng)治，決定大開(kāi)國(guó)門，以各種優(yōu)厚的政策鼓勵(lì)外來(lái)移民到科特迪瓦定居，希望以周邊國(guó)家的穆斯林移民的感念之心稀釋國(guó)內(nèi)人民不滿的聲音。這樣的國(guó)門洞開(kāi)政策，加上移民所帶來(lái)的超高生育率，很快造成了以首都阿比讓為首的城市人口膨脹。當(dāng)時(shí)，阿比讓人口達(dá)到200萬(wàn)，占全國(guó)人口五分之一以上，并且人口以每年11%的速度持續(xù)快速增長(zhǎng)，首都人口面臨著要“爆炸”的危機(jī)。

為了解決人口膨脹帶來(lái)的諸多社會(huì)問(wèn)題，1983年3月21日科特迪瓦政府正式宣布將首都從阿比讓遷到亞穆蘇克羅，而阿比讓繼續(xù)肩負(fù)經(jīng)濟(jì)和交通樞紐的重任。選擇亞穆蘇克羅，一方面是因?yàn)檫@里位于國(guó)家的中南部，未來(lái)可輻射地區(qū)廣泛，另一方面，這里是領(lǐng)導(dǎo)人博瓦尼的故鄉(xiāng)。

現(xiàn)在，雖然首都亞穆蘇克羅已經(jīng)從一個(gè)名不見(jiàn)經(jīng)傳的小村莊成長(zhǎng)為一座頗具規(guī)模的現(xiàn)代化城市，但是這里至今人口也不足30萬(wàn)，和供養(yǎng)著435萬(wàn)人的阿比讓差距明顯。亞穆蘇克羅確實(shí)成為了科特迪瓦的政治首都，但是國(guó)家的政府機(jī)構(gòu)和外交使團(tuán)仍留在阿比讓，遷都遷得并不徹底?？上攵?，這樣的遷都變化對(duì)阿比讓并沒(méi)有起到太多實(shí)質(zhì)性作用，而亞穆蘇克羅及其周邊地區(qū)也只是頂了首都的光環(huán)，并沒(méi)有得到太多實(shí)惠。

韓國(guó)：遷不走的首都

首爾1948年成為韓國(guó)首都，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)韓國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)力量越來(lái)越向首爾集中，隨之而來(lái)的“大城市病”愈發(fā)嚴(yán)重，如今首爾人口約為1200萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘?/4，引發(fā)了交通堵塞、住宅擁擠、房地產(chǎn)投機(jī)、大氣污染等系列問(wèn)題。

此外，以首爾為中心的首都圈位于韓國(guó)偏北部，地域不大卻集中了韓國(guó)70%以上的經(jīng)濟(jì)力量，與欠發(fā)達(dá)的中、南、西、東部相比懸殊太大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡觸發(fā)了地區(qū)間和階層間的矛盾和沖突。

從地緣政治角度來(lái)看，首爾北距朝鮮臨時(shí)軍事分界線僅40千米，完全處于朝鮮遠(yuǎn)程炮火的覆蓋之下。一旦朝鮮半島局勢(shì)動(dòng)蕩，首爾勢(shì)必首當(dāng)其沖，危如累卵。

因此，從治理大城市病、平衡地區(qū)差異以及維護(hù)國(guó)家安全等多種因素來(lái)看，韓國(guó)首都南遷可謂勢(shì)在必行，2003年底，韓國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《新行政首都特別法》，決定將韓國(guó)行政首都從首爾南遷至韓國(guó)中部地區(qū)，并在首爾南部120千米處劃定一塊區(qū)域作為新首都，定名為世宗市。

然而，遷都計(jì)劃卻在黨派爭(zhēng)論中一波三折，荊棘叢生。2004年，韓國(guó)執(zhí)政黨民主黨開(kāi)始執(zhí)行遷都計(jì)劃時(shí)，遭到了反對(duì)黨的強(qiáng)烈抵制，他們認(rèn)為遷都會(huì)造成行政資源浪費(fèi)，行政效率低下和混亂，對(duì)于地區(qū)的均衡發(fā)展和當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展也沒(méi)有好處。執(zhí)政黨不得已提出了一個(gè)折中方案，只把部分政府機(jī)構(gòu)遷入新建的首都。

風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)。2007年，韓國(guó)總統(tǒng)大選，韓國(guó)反對(duì)黨大國(guó)家黨成了執(zhí)政黨，開(kāi)始對(duì)遷都計(jì)劃采取消極態(tài)度，并打算把世宗市改為建設(shè)以教育科學(xué)為中心的經(jīng)濟(jì)城市。但是修改引來(lái)了強(qiáng)烈的反彈，一方面世宗市的各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)已經(jīng)上馬，投入了大量的資金；另一方面，原來(lái)為了遷都而肯低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地的當(dāng)?shù)孛癖姳緛?lái)希望世宗市的建設(shè)會(huì)振興繁榮地方，計(jì)劃的取消對(duì)他們來(lái)說(shuō)是沉重的打擊。當(dāng)?shù)孛癖姲l(fā)展多場(chǎng)有數(shù)十萬(wàn)人參與的示威抗議，希望維持原來(lái)的計(jì)劃。

就這樣反復(fù)爭(zhēng)議了多年，韓國(guó)新行政首都世宗市于2012年7月1日正式成立，到2014年，有包括韓國(guó)總理府在內(nèi)36個(gè)政府部門和多家國(guó)營(yíng)機(jī)構(gòu)遷入，有逾1萬(wàn)名公務(wù)員在當(dāng)?shù)毓ぷ?。但總統(tǒng)府、國(guó)防部和外交通商部等核心政府機(jī)構(gòu)則與國(guó)會(huì)、大法院仍然留在首爾，政府一分為二。韓國(guó)寄望“遷都”一勞永逸解決首爾負(fù)擔(dān)過(guò)重的難題基本落空，多核心分解首都功能已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)選擇。

這一韓國(guó)史上最為浩大的搬遷工程尚未塵埃落定，由遷都引發(fā)的一系列爭(zhēng)議仍未平復(fù)。支持者認(rèn)為，大規(guī)模城市建設(shè)和面向高技術(shù)人才的新企業(yè)入駐將拉動(dòng)世宗經(jīng)濟(jì)。但反對(duì)者認(rèn)為，缺乏減稅或補(bǔ)助等誘因，難以吸引企業(yè)和地產(chǎn)投資。且由于總統(tǒng)府和外交部等政府部門和國(guó)會(huì)、法院等仍然留駐首爾，兩個(gè)首都的并存將造成很多政府人員在兩市之間長(zhǎng)途跋涉，官員往返首爾要花上2小時(shí)，不免造成行政效率低下。遷都需要巨大投入，時(shí)間長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，遠(yuǎn)水難解近渴。遷都至百余公里之外，不但不能實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，反而會(huì)出現(xiàn)更多問(wèn)題。

遷都有得有失

在近現(xiàn)代史上，像這樣遷都的國(guó)家還有不少。印度的德里在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)曾為其古老帝國(guó)的首都，城中留存著眾多的古跡、遺跡和遺址。印度獨(dú)立以后德里城市的快速發(fā)展，固然提高了居民的收入和生活水平，但是卻讓古城喪失了原有的文化特質(zhì)。所以，印度獨(dú)立后選擇在德里的西南方向建起一座新城——新德里，作為國(guó)家的首都。

中亞地區(qū)哈薩克斯坦的首都阿拉木圖，在多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展后，也不可避免患上了大城市病。阿拉木圖的城市發(fā)展余地接近極限，建筑用地十分緊張，城市生態(tài)環(huán)境不斷惡化，大氣污染嚴(yán)重。此外，阿拉木圖處在活躍的地震帶上，城市并不穩(wěn)妥安全。從發(fā)展的角度考慮，阿拉木圖已不適宜再做首都。此外，阿拉木圖處于整個(gè)國(guó)家的東南邊界，對(duì)整個(gè)國(guó)家的控制力不足。因此，哈薩克斯坦開(kāi)始了浩大的遷都工程。

1997年，哈薩克斯坦正式將首都從東南邊界搬至位于全國(guó)中心偏北位置的阿斯塔納。阿斯塔納是哈薩克北部重要鐵路樞紐，同時(shí)，水源豐富，氣候條件、生態(tài)環(huán)境較好，離經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北部地區(qū)較近。新首都城市空余面積大，發(fā)展空間充足，既有利于該國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又像大樹(shù)的根系牢牢抓住周圍的土地，加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)哈薩克斯坦各地區(qū)，尤其是是對(duì)北部工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的影響和輻射作用，有效抑制了國(guó)家內(nèi)部的離心力。首都的遷移確實(shí)在很大程度上緩解了阿拉木圖的城市壓力，讓其擺脫了一系列過(guò)重的負(fù)擔(dān)，可以全身心投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

綜上所述，很多國(guó)家之所以要遷都，是因?yàn)樵瓉?lái)的首都集中了太多的功能，既是政治中心，也是經(jīng)濟(jì)和文化中心，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)突破環(huán)境承載力極值后，城市出現(xiàn)人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張等一系列癥狀，城市病突出。

近現(xiàn)代遷都的國(guó)家，雖然在遷都的動(dòng)機(jī)與設(shè)想上各有不同，但有一點(diǎn)幾乎是一致的，那就是“內(nèi)遷”。首都內(nèi)遷，是為了找到一個(gè)更利于全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地理位置——要么彌補(bǔ)原首都位置過(guò)于偏遠(yuǎn)的不足，要么分散原首都的人口和環(huán)境壓力，從全國(guó)的范圍內(nèi)找一個(gè)新的重心，用來(lái)平衡各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從某種意義上講，首都就像銀河系的軸心，它遷到哪里，全國(guó)各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展重心就會(huì)偏向哪里，它的位置，決定了國(guó)家各方面的布局。

可是遷都往往不是那么容易，綱舉目張，如果政府部門都貪戀舊城已有的城市規(guī)模不愿離開(kāi)，就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)遷都，解決舊都問(wèn)題，開(kāi)拓新的首都面貌。而如果只是轉(zhuǎn)移權(quán)力中心，不剝離附著在權(quán)力身上的其他功能，那么隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，新首都可能還是會(huì)走上舊都的老路，在若干年后，成為另一個(gè)城市病纏身的“老大難”。