王四清

【摘 要】隨著國庫集中收付制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)，財政專戶開設(shè)過多、資金分散、管理混亂等現(xiàn)狀，建立健全“國庫一本賬” 即清理財政專戶，實現(xiàn)政府全部收入繳入國庫，全部支出從國庫單一賬戶直接撥付給最終收款人顯得非常必要，且任重而道遠(yuǎn)。本文從財政專戶在實踐中存在的問題、建立“國庫一本賬”重要意義以及建立“國庫一本賬”的可行性分析等幾方面進(jìn)行探討并提出可行性建議。

【關(guān)鍵詞】金融；國庫； 一本賬

2014年十二屆全國人大常委會通過了新《預(yù)算法》修改決定，根據(jù)新《預(yù)算法》的有關(guān)精神，中國人民銀行國庫局提出“十三五”時期建立健全“國庫一本賬”的目標(biāo)任務(wù)。所謂“一本賬”即通過深化國庫集中收付制度改革，清理財政專戶，實現(xiàn)政府全部收入繳入國庫，全部支出從國庫單一賬戶直接撥付給最終收款人?；谀壳拔覈鴮嵭械膰鴰旒惺崭吨贫鹊默F(xiàn)狀，財政資金專戶過多、資金分散的現(xiàn)狀，“國庫單一賬戶體系”向“國庫單一賬戶”制度過渡成為國庫管理制度改革的難點(diǎn)，建立“國庫一本賬”將面臨挑戰(zhàn)，任重道遠(yuǎn)。

一、我國國庫集中收付制度的現(xiàn)狀

目前我國實行的是“以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥國庫集中收付為主要形式的國庫集中收付”制度。這種收付制度實踐中出現(xiàn)了兩個弊端。一是目前實行的代理銀行集中支付模式，財政部門在集中支付代理銀行（商業(yè)銀行）直接開設(shè)財政零余額賬戶即直接支付賬戶和授權(quán)支付賬戶，并由財政部門或預(yù)算單位直接向代理銀行發(fā)出支付指令，代理銀行先行支付，而后與國庫匯總清算，即“先支付、后清算”模式。由此導(dǎo)致兩種后果，一是財政零余額賬戶的功能幾乎超越了國庫單一賬戶的功能，財政零余額賬戶實際承擔(dān)著辦理國庫支撥的任務(wù)，配角變成主角；而國庫單一賬戶只是事后、被動匯總清算，主角變成了配角。二是零余額賬戶性質(zhì)發(fā)生了改變，說是“先支付、后清算”，實際中商業(yè)銀行堅持不墊款原則，先和人民銀行發(fā)起清算，待確認(rèn)收到資金后再進(jìn)行支付，當(dāng)日清回資金后并不一定能全部支付完畢，零余額賬戶變?yōu)槭聦嵣嫌杏囝~賬戶。第二個弊端是大量財政專戶的存在使得財政專戶事實上成為國庫單一賬戶體系中的一系列重要賬戶，且財政專戶的功能幾乎與國庫單一賬戶的功能相同：有收有支有余額，且種類繁多余額龐大。

二、目前財政專戶現(xiàn)狀

財政專戶是各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶。今天，財政專戶數(shù)量之多，規(guī)模之大令人瞠目結(jié)舌。

據(jù)2016年對某市轄區(qū)財政專戶調(diào)查，截至2016年9月底，某市財政部門共在全轄9類金融機(jī)構(gòu)開設(shè)存量財政專戶803戶，賬戶余額共計82.78億元，同期國庫單一賬戶余額84.31億元，是國庫庫存余額的98.19%，可見財政專戶余額與同期國庫庫存余額相當(dāng)，而且財政資金向財政專戶轉(zhuǎn)移的趨勢也越來越明顯。從賬戶性質(zhì)看主要有社會保障資金資金專戶117個、專項資金支出專戶79個，國際貸款及捐贈專戶7個，償債準(zhǔn)備金專戶2個，非稅收入專戶32個，教育收入專戶1個，代管資金專戶48個，統(tǒng)發(fā)工資專戶19個，財政實有資金賬戶19個，集中支付清算專戶12個，零余額賬戶11個，其他類賬戶456個，可見專戶種類繁雜，管理混亂。

三、財政專戶在實踐中存在的問題

1.大量財政專戶的存在不利于政府全面掌握“家底”，不利于集中、高效地管理使用預(yù)算資金。導(dǎo)致一邊是沉淀于商業(yè)銀行的巨額財政專戶資金，一邊又到市場上發(fā)行巨額地方債券，既增加了宏觀調(diào)控成本，又損害了政府形象。據(jù)調(diào)查2016年某市轄區(qū)共發(fā)行地方債券79.34億元，利息支出4.21億元，而同期各類財政專戶余額83.75億元。

2.專戶管理不規(guī)范，缺乏有效監(jiān)管。同類性質(zhì)資金多頭開戶、重復(fù)開戶、自批自設(shè)專戶、違規(guī)開立基本賬戶、隨意開立一般賬戶和專用存款賬戶、久懸賬戶不及時清理等現(xiàn)象普遍存在。由于內(nèi)控機(jī)制不健全，管理權(quán)限和管理流程的設(shè)計不盡合理，資金安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)重視不夠，存在極大的安全隱患?，F(xiàn)實中由此產(chǎn)生的腐敗案例不勝枚舉。

3.財政專戶已成為某些財政部門隨意調(diào)控預(yù)算收支進(jìn)度、截留擠占上級收入、制造虛假收支信息、違規(guī)坐支、退付預(yù)算資金、違規(guī)更正調(diào)庫、為商業(yè)銀行拉存款等違法違規(guī)行為的重要工具。

4.大量的專戶資金沉淀于商業(yè)銀行，對經(jīng)營管理造成影響。

目前，商業(yè)銀行為了完成存款任務(wù)，想方設(shè)法爭取財政專戶的開設(shè)，有的甚至違規(guī)開設(shè)。另一方面，商業(yè)銀行一般將財政專戶設(shè)置在單位活期存款科目下，作為一般性存款按照規(guī)定比例向中央銀行繳存存款準(zhǔn)備金，財政專戶資金成為商業(yè)銀行信貸擴(kuò)張的重要基礎(chǔ)，對商業(yè)銀行的正常信貸規(guī)模造成影響。

5.專項資金使用透明度不高，不利于政府對財政資金的統(tǒng)籌安排。長期以來，對財政專戶資金實行分賬核算、分別管理，大量的財政資金分散于各家商業(yè)銀行，脫離人大、審計部門、人民銀行的監(jiān)督，使政府領(lǐng)導(dǎo)對本級財政收支工作沒有完整的掌握，不便于對本級財政資金的統(tǒng)籌安排。

四、建立“國庫一本賬”的重要意義

建立國庫一本賬，即意味著取消財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財政專戶，逐步實現(xiàn)財政資金專戶的“集中管理、分賬核算、統(tǒng)一調(diào)度”，有效防止出現(xiàn)以上資金撥付、監(jiān)督管理、政府部門不能統(tǒng)籌安排等相脫節(jié)的種種問題，使國庫資金集中有效地綜合利用，國庫從單純的核算財政收支功能，擴(kuò)展到對財政收支進(jìn)行全面的控制，同時將對財政政策和貨幣政策及商業(yè)銀行經(jīng)營帶來積極的影響。對我國的國庫集中收付制度改革具有重要意義。

一是建立“國庫一本賬”即實行國庫單一賬戶集中支付后，在不改變各部門、各單位的支出權(quán)限外，建立起了預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制。一方面通過單一賬戶集中化管理，靈活地調(diào)度和使用資金，提高政府資金使用效率，降低成本；另一方面從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象，促進(jìn)政策資金使用信息公開化、透明化，強(qiáng)化了約束力和社會監(jiān)督力，從源頭上堵住了政府資金使用中的行政干預(yù)和腐敗現(xiàn)象。

二是建立國庫單一賬戶后，實現(xiàn)了人行國庫從單純核算財政收支，擴(kuò)展到對財政收支實行全面控制監(jiān)督，使得政府全部收入存放于國家金庫，不再游離于國庫管理之外，從而可以全面、準(zhǔn)確、及時的掌握財政收支信息，有利于全面掌握“家底”，提高財政收支透明度，使國家財政掌握調(diào)度的財力更加充裕，資金調(diào)度能力大大增強(qiáng)，可以適度減少地方債券的發(fā)行量和利息支出，減輕債務(wù)風(fēng)險，有力地配合財政政策的實施。

三是建立國庫單一賬戶，避免了財政資金通過商業(yè)銀行直接流入金融市場，保證了中央銀行基礎(chǔ)貨幣的完整性，增加了中央銀行信貸資金的來源，增強(qiáng)了國家宏觀調(diào)控能力，同時也有利于中央銀行全面掌握財政資金的整體情況，滿足貨幣政策操作的資金需求，適時調(diào)整貨幣政策，合理確定向商業(yè)銀行提供貸款的數(shù)額、時間、方式等決策，更好地發(fā)揮中央銀行宏觀調(diào)控職能。

五、建立“國庫一本賬”的可行性分析

1.人民銀行建立了現(xiàn)代化的國庫核算系統(tǒng)。建立國庫單一賬戶，在人民銀行國庫部門統(tǒng)一規(guī)范開戶，按資金性質(zhì)或用途分別進(jìn)行核算，實行財政資金“一本賬”核算，實現(xiàn)財政資金公開透明管理。目前國庫部門技術(shù)手段已經(jīng)成熟，人民銀行國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）和橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）使國庫核算手段和保障能力大大增強(qiáng)，能夠為財政專項資金分賬核算提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，先進(jìn)的國庫核算系統(tǒng)能夠按科目為財政提供高效優(yōu)質(zhì)的分賬核算服務(wù)，能夠嚴(yán)格按照《財政國庫管理制度改革方案》有關(guān)要求，逐步實現(xiàn)財政資金專戶的“集中管理、分賬核算、統(tǒng)一調(diào)度”，并根據(jù)專戶資金的性質(zhì)和用途，實行收支兩條線，分別開立分類賬戶核算，防止出現(xiàn)開戶和資金撥付管理相脫節(jié)問題，從根本上堵塞地方政府人為調(diào)節(jié)預(yù)算收入的渠道。

2.財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)的拓展，為實現(xiàn)國庫單一賬戶管理提供了條件。隨著財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅業(yè)務(wù)的不斷拓展，各地自上而下不斷完善接口系統(tǒng)軟件功能，利用聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)相繼實現(xiàn)了社?；稹⒐?jīng)費(fèi)等實時直接征繳到國庫。財政部門應(yīng)積極創(chuàng)造條件，盡快實現(xiàn)非稅收入直接入庫，從根本上解決財政專戶存在的必要性，實現(xiàn)非稅收入資金直接繳入國庫單一賬戶，實現(xiàn)真正意義上的國庫一本賬制度。

3.人民銀行具有經(jīng)辦財政資金的成功經(jīng)驗和實踐。多年來，人民銀行在經(jīng)理預(yù)算資金實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，突破制度“瓶頸”，通過人民銀行國庫救災(zāi)資金通道，連續(xù)多年辦理財政涉農(nóng)補(bǔ)貼國庫直撥業(yè)務(wù)；配合財政部門成功進(jìn)行了國庫集中收付制度改革，實現(xiàn)了人民銀行直接辦理財政資金直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)的改革目標(biāo)。這些業(yè)務(wù)的開展，為人民銀行直接辦理財政資金專戶資金打下堅實的基礎(chǔ)，積累了豐富經(jīng)驗。