丁淑芬

促進科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的問題及建議

丁淑芬

一、我國對促進科技創(chuàng)新中科技人員的鼓勵政策

（一）從法律法規(guī)上激勵科技人員從事科技創(chuàng)新的積極性

1.制定法律法規(guī)給予科研機構(gòu)、大學(xué)有轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化科技成果的處置權(quán)、收益權(quán)。一是2015年國家對《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》進行了修正。本次修正對我國職務(wù)發(fā)明法律體系的完善具有重要的意義。本修正案主要包括：“職務(wù)科技成果”與“職務(wù)發(fā)明”之定義、獎勵與報酬并行等。2015年10月1日，習(xí)近平主席親自簽署了修訂后的《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》。二是2016年3月2日，李克強總理簽批了《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》，《規(guī)定》強調(diào)要打通科技與經(jīng)濟結(jié)合的通道，鼓勵研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校、企業(yè)等創(chuàng)新主體及科技人員轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化科技成果，推進經(jīng)濟提質(zhì)增效升級?！兑?guī)定》明確：對在研究開發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化中作出主要貢獻的人員，要從科技成果轉(zhuǎn)化獎勵總額中拿出不低于50%的比例，對其給予獎勵。明確了擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的科技人員獲得科技成果轉(zhuǎn)化收益的形式。三是2016年4月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《促進成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》。《方案》著重強調(diào)了：“要通過科技成果轉(zhuǎn)化實現(xiàn)科技人員‘名利雙收’。無論是在獎勵和股權(quán)方面，還是在學(xué)校和研究院所的科研、教學(xué)任務(wù)等方面，科技成果轉(zhuǎn)化都成為一個重點指標(biāo)?？蒲腥藛T離崗后還可以保留三年教學(xué)或研究崗位，如果科技成果轉(zhuǎn)化失敗，還可以回來繼續(xù)工作”，免除了科研人員的后顧之憂。這個由科技部會同18個部門制定的方案，與修訂《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》，出臺《實施〈促進科技成果轉(zhuǎn)法〉若干規(guī)定》，形成了從修訂法律條款、制定配套細(xì)則到部署具體任務(wù)的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作“三部曲”。

2.在資金管理上進一步放權(quán)、松綁。一是簡化預(yù)算編制科目，下放調(diào)劑權(quán)限。將直接費用中會議費、差旅費、國際合作與交流費合并為一個科目，合并后的總費用如果不超過直接費用的10%，就不用提供預(yù)算測算依據(jù)，下放科研項目預(yù)算調(diào)劑權(quán)。二是提高間接費用比重，加大績效激勵力度。項目承擔(dān)單位可以在核定的間接費用比例范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排績效支出，并與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤，以加大對科研人員激勵力度。三是明確勞務(wù)費開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)。重申勞務(wù)費不設(shè)比例限制。四是改進結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式。五是自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費。2016年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》,這個文件主要是針對我國科研人員的實際貢獻與收入分配不完全匹配的問題，提出了明確分配導(dǎo)向完善分配機制的七個方面，21條的改革部署，它的基本思路是構(gòu)建基本工資、績效工資和科技成果轉(zhuǎn)化性收入的三元薪酬體系，使科研人員的收入與崗位的責(zé)任、工作的業(yè)績和實際的貢獻緊密聯(lián)系，在具體的措施上突出了推動形成體現(xiàn)知識價值的收入分配機制，擴大高校、科研院所在收入分配上的自主權(quán)，發(fā)揮科研資金、項目資金的激勵引導(dǎo)作用，加強科技成果產(chǎn)權(quán)對科技人員的長期激勵作用。

二、現(xiàn)行稅收政策中促進科技創(chuàng)新優(yōu)惠政策及存在的問題

（一）優(yōu)惠政策

1.轉(zhuǎn)讓技術(shù)所得的稅收優(yōu)惠政策。《營業(yè)稅改征增值稅試點過渡政策》財稅［2013］106號附件三第一條規(guī)定，符合一定條件的試點納稅人提供技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)的，免征增值稅?！镀髽I(yè)所得稅法》第二十七條第四項規(guī)定，符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得，可以免征、減征企業(yè)所得稅?！镀髽I(yè)所得稅法實施條例》第九十條規(guī)定，符合條件的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得免征、減征企業(yè)所得稅，是指一個納稅年度內(nèi)，居民企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得不超過500萬元的部分，免征企業(yè)所得稅；超過500萬元的部分，減半征收企業(yè)所得稅。2015年國家稅務(wù)總局公告2015年第82號就許可使用權(quán)技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得企業(yè)所得稅規(guī)定：自2015年10月1日起，全國范圍內(nèi)的居民企業(yè)轉(zhuǎn)讓5年以上非獨占許可使用權(quán)取得的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得，納入享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得范圍。居民企業(yè)的年度技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得不超過500萬元的部分，免征企業(yè)所得稅；超過500萬元的部分，減半征收企業(yè)所得稅。

2.支持科普事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。外國組織頒發(fā)的科學(xué)、教育、技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護等方面的獎金，免征個人所得稅。

3.將中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)稅收試點政策推廣至全國。2015年6月9日，稅務(wù)總局出臺了《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于推廣中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)稅收試點政策有關(guān)問題的通知》（財稅［2015］62號）文件，將有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法人合伙人企業(yè)所得稅政策、技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得企業(yè)所得稅政策、企業(yè)轉(zhuǎn)增股本個人所得稅政策、股權(quán)獎勵個人所得稅政策等四項中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)稅收試點政策推廣至國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合實驗區(qū)和綿陽科技城實施。2015年10月23日，又發(fā)布《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)稅收試點政策推廣到全國范圍實施的通知》（財稅［2015］116號）文件，進一步將上述四項稅收試點政策推廣至全國范圍實施。

4.關(guān)于加計扣除問題。財政部、國家稅務(wù)總局、科技部于2015年11月2日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善研究開發(fā)費用稅前加計扣除政策的通知》（財稅［2015］119號），并自2016年1月1日起實施。通知所指的可以加計扣除的研發(fā)費用中人工費用包括：直接從事研發(fā)活動人員的工資薪金、基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費、工傷保險費、生育保險費和住房公積金，以及外聘研發(fā)人員的勞務(wù)費用。

5.完善股權(quán)激勵的稅收政策?！秶叶悇?wù)總局關(guān)于股權(quán)獎勵和轉(zhuǎn)增股本個人所得稅征管問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2015年第80號）規(guī)定：非上市的中小高新技術(shù)企業(yè)或未在全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌的中小高新技術(shù)企業(yè)以未分配利潤、盈余公積、資本公積向個人股東轉(zhuǎn)增股本，并且個人股東一次繳納個人所得稅確有困難的，可以分期繳納個人所得稅。

《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于完善股權(quán)激勵和技術(shù)入股有關(guān)所得稅政策的通知》財稅［2016］101號進一步對符合條件的非上市公司股票期權(quán)、股權(quán)期權(quán)、限制性股票和股權(quán)獎勵實行遞延納稅政策。包括：一是非上市公司授予本公司員工的股票期權(quán)、股權(quán)期權(quán)、限制性股票和股權(quán)獎勵，符合規(guī)定條件的，經(jīng)向主管稅務(wù)機關(guān)備案，可實行遞延納稅政策，即員工在取得股權(quán)激勵時可暫不納稅，遞延至轉(zhuǎn)讓該股權(quán)時納稅；股權(quán)轉(zhuǎn)讓時，按照股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入減除股權(quán)取得成本以及合理稅費后的差額，適用“財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”項目，按照20%的稅率計算繳納個人所得稅。二是對上市公司股票期權(quán)、限制性股票和股權(quán)獎勵適當(dāng)延長納稅期限。上市公司授予個人的股票期權(quán)、限制性股票和股權(quán)獎勵，經(jīng)向主管稅務(wù)機關(guān)備案，個人可自股票期權(quán)行權(quán)、限制性股票解禁或取得股權(quán)獎勵之日起，在不超過12個月的期限內(nèi)繳納個人所得稅。三是對技術(shù)成果投資入股實施選擇性稅收優(yōu)惠政策。企業(yè)或個人以技術(shù)成果投資入股到境內(nèi)居民企業(yè)，被投資企業(yè)支付的對價全部為股票（權(quán)）的，企業(yè)或個人可選擇繼續(xù)按現(xiàn)行有關(guān)稅收政策執(zhí)行，也可選擇適用遞延納稅優(yōu)惠政策。選擇技術(shù)成果投資入股遞延納稅政策的，經(jīng)向主管稅務(wù)機關(guān)備案，投資入股當(dāng)期可暫不納稅，允許遞延至轉(zhuǎn)讓股權(quán)時，按股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入減去技術(shù)成果原值和合理稅費后的差額計算繳納所得稅。企業(yè)或個人選擇適用上述任一項政策，均允許被投資企業(yè)按技術(shù)成果投資入股時的評估值入賬并在企業(yè)所得稅前攤銷扣除。

與以往在科技成果確定股權(quán)的過程中分兩步納稅，還沒有現(xiàn)金收入就要交很大一筆稅款，稅率最高到45%不同的是，101號文件把兩步納稅合并成一步納稅，在上市進行轉(zhuǎn)讓，或者沒上市進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得現(xiàn)金的時候納稅。而且特別明確了科研人員和機構(gòu)有選擇是否延遲繳稅的權(quán)利，如果選擇延遲納稅的話，稅率按20%執(zhí)行，該政策將對支持創(chuàng)新、激勵科研成果起到一定的作用。有資料分析，這項政策可能使科研人員科技成果轉(zhuǎn)化納稅比例由原來的40%左右下降到20%，下降幅度大約超過了一半。

（二）存在的問題

1.政策依據(jù)的層級不高。目前我國的科技創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的法律層級不高，除《企業(yè)所得稅法》和《個人所得稅法》是以法律形式進行規(guī)定外，大多數(shù)的稅收優(yōu)惠都是通過規(guī)章以下的規(guī)范性法律文件予以規(guī)定，與“稅收法定”的原則相悖，優(yōu)惠政策嚴(yán)肅性和公信力不足。同時，各地都制定了針對本地區(qū)的優(yōu)惠政策，有損于稅法的統(tǒng)一性，對市場的公平性也造成損害。

2.稅制設(shè)計漏洞導(dǎo)致的不公。由計稅方式導(dǎo)致的按月計征的稅目，月收入不均衡的納稅人其實際稅負(fù)要高于月收入較均衡的納稅人；按次計征的稅目，單次取得收入的實際稅負(fù)要高于多次取得但是一次性發(fā)放的收入。

3.對高科技后續(xù)人才的培養(yǎng)激勵不足。科技競爭實際上就是人才的競爭，所以發(fā)達國家普遍重視對高科技后續(xù)人才的培養(yǎng)，鼓勵企業(yè)加大人才培訓(xùn)教育投入。我國政府也制定了提高職工教育經(jīng)費稅前扣除比例的政策，以引導(dǎo)企業(yè)加強職工培訓(xùn)力度，為企業(yè)科技創(chuàng)新提供智力資源，但是實際上企業(yè)利用該政策積極性不高。對于一些企業(yè)來說，其更重視能夠帶來直接收益的稅收優(yōu)惠，對于僅給予成本補償?shù)亩愂諆?yōu)惠興趣不大。主要原因：一是職工教育經(jīng)費對于企業(yè)來說加大了成本的支出，特別是中小企業(yè)出于人員流動頻繁的風(fēng)險考慮，不愿意在人力資本上有過多的投入。二是從優(yōu)惠力度上來說，目前只有軟件企業(yè)可全額列支職工教育經(jīng)費支出，其他企業(yè)只能按不超過工資總額2.5%扣除。三是政策覆蓋面和優(yōu)惠手段單一，對用人企業(yè)加大人力資本投入的激勵效果不明顯，難以調(diào)動企業(yè)對高科技后續(xù)人才的培養(yǎng)，與許多國家允許培訓(xùn)費用全額從所得稅稅前扣除甚至加計扣除相比，我國優(yōu)惠力度明顯不足。

4.對科技人才的技術(shù)獎勵免稅門檻較高。只有取得省級人民政府、國家政府、國際組織頒發(fā)的科學(xué)等方面的獎金以及按國務(wù)院規(guī)定發(fā)放的政府特殊津貼才享受免交個人所得稅的待遇，而對省級以下政府與企業(yè)頒發(fā)的科技進步獎則要征稅，此政策不利于調(diào)動科技創(chuàng)新。

5.收入日趨多元化，征管難度大。第一，我國個人所得稅的稅目主要包括工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營所得勞務(wù)收入、財產(chǎn)收益等11個稅目。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會公眾收入日趨多元化，如何全面了解和區(qū)分各種收入，兼顧國民納稅意識和促進高科技人才在取得較高收入時能夠刺激高科技人才創(chuàng)新的積極性將是一個迫切需要解決的難題。而科學(xué)設(shè)計稅前費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，將是發(fā)揮稅收分配功能和保護科技創(chuàng)新人才創(chuàng)新積極性的重要方面。第二，如何搞好稅收征管，加大反偷稅的力度。在國家制定一系列高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策后，個別企業(yè)也存在渾水摸魚，騙取稅收優(yōu)惠的現(xiàn)象。一是通過虛假研發(fā)立項來套取稅收優(yōu)惠。二是通過擴大研發(fā)費用的歸集范圍，混淆生產(chǎn)性開發(fā)活動與研究性開發(fā)活動，將生產(chǎn)性項目歸為研發(fā)性項目。三是超范圍歸集人工費用，將非全時研發(fā)人員，甚至非研發(fā)人員的薪酬費用全部歸入研發(fā)費用以達到超范圍享受稅收優(yōu)惠政策的目的。一些省市和地區(qū)稅務(wù)局在稅收征管實務(wù)中確實發(fā)現(xiàn)了上述問題。這種現(xiàn)象在信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等特定企業(yè)的表現(xiàn)尤其突出。第三，如何利用大數(shù)據(jù)，應(yīng)收盡收。目前受信息嚴(yán)重不對稱客觀條件制約的影響，也存在個人實際取得的收入與實際繳稅收入嚴(yán)重不符的現(xiàn)象。一方面由于一些個人取得的收入全部以現(xiàn)金支付；另一方面跨部門信息交互制度的缺失，為信息比對帶來困難。現(xiàn)金交易獨立于金融體系之外使稅務(wù)機關(guān)難以監(jiān)控，是反偷稅的最大瓶頸，僅靠稅務(wù)部門一家在短期內(nèi)難以解決，只有銀行等金融機構(gòu)和稅務(wù)部門聯(lián)手，在國家明確規(guī)定任何單位不得以現(xiàn)金方式發(fā)放工資獎金津貼，勞務(wù)報酬必須采取轉(zhuǎn)賬方式，否則將處以嚴(yán)厲處罰措施的情況下。及時搞好信息交換，才能避免個人所得稅流失。

三、完善我國科技創(chuàng)新個人所得稅稅收政策的建議

（一）落實稅收法定，提升政策法律層級

第一，加快稅收法定進程，盡快將以條例、規(guī)章形式確定的稅收優(yōu)惠政策上升為法律，提高政策層級。明確制定稅收優(yōu)惠的設(shè)立原則，明確稅收優(yōu)惠的制定權(quán)、優(yōu)惠范圍和優(yōu)惠幅度，及時梳理、修改和廢止規(guī)章及以下法律性文件的相關(guān)規(guī)定，保障法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。第二，為了更好的推進科技創(chuàng)新個人所得稅優(yōu)惠政策的落實，建議將科技創(chuàng)新有關(guān)的稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一收錄歸集，每年更新出版，方便納稅人和稅務(wù)機關(guān)掌握和應(yīng)用，提高政策落實效應(yīng)。第三，在修訂個人所得稅法律中加大稅前扣除的力度。一是對包括基本扣除，如贍養(yǎng)扣除、醫(yī)療費用扣除、教育費用扣除在基本寬免額的基礎(chǔ)上，按照個人具體支出情況，允許按照實際發(fā)生費用扣除。扣除額充分考慮納稅人的基本生活情況以及通貨膨脹的影響，每年實行常規(guī)化調(diào)整。二是制定專項扣除項目，特別對科技人員的社保稅和個人參股費用給予更大力度的稅收優(yōu)惠政策。使稅制更加公平、調(diào)節(jié)收入分配的力度更大，通過合理的稅前扣除減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。第四，發(fā)揮扶持作用，促進創(chuàng)新人才的培訓(xùn)與儲備。一是放寬企業(yè)對科研人員和職工教育培訓(xùn)費的列支標(biāo)準(zhǔn)，允許企業(yè)、科研院所科研人員教育、培訓(xùn)等方面的支出據(jù)實稅前列支，并適當(dāng)提高社會對于科研教育機構(gòu)捐贈支出的扣除比例；在個人所得稅中，允許扣除家庭對于教育培訓(xùn)的經(jīng)費支出等。第五，完善科技人才的激勵機制。一是建議加大對科研人員科技成果轉(zhuǎn)化的支持力度，將科研成果轉(zhuǎn)化優(yōu)惠政策適用范圍，從股權(quán)獎勵擴大至貨幣獎勵，同時股權(quán)或貨幣獎勵均比照企業(yè)所得稅政策享受低稅率或減免稅優(yōu)惠。二是加大對科研人員自主創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的激勵程度，對以自行研發(fā)的專利或非專利技術(shù)等非貨幣性資產(chǎn)投資創(chuàng)業(yè)的，在計算個人所得稅時允許按非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入的30%-40%扣除原值。三是適當(dāng)擴大免稅科技獎金范圍，對于高校及科研機構(gòu)給予科研人員承擔(dān)國家或部委立項科研項目計劃中明確的個人獎勵，為引進或留住人才發(fā)放的創(chuàng)業(yè)啟動資金、住房補貼、科研獎勵，產(chǎn)學(xué)研項目中取得的科研酬金等，參照國家、省部級科技獎金明確優(yōu)惠政策或允許扣除一定費用標(biāo)準(zhǔn)后，并入正常工薪所得計稅。

（二）加強稅收管理，打擊騙取稅收優(yōu)惠的行為

第一，加強對企業(yè)的宣傳輔導(dǎo)。全力做好優(yōu)惠政策的貫徹落實，確保符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的科技創(chuàng)新企業(yè)中能享受到稅收優(yōu)惠的政策，支持企業(yè)的創(chuàng)新活動。第二，設(shè)計出簡潔、易于納稅人掌握的個人所得稅申報表。從而增強個人所得稅稅源管理的效率。第三，加強監(jiān)管，強化后續(xù)管理，實施責(zé)任追究。在加強稅收優(yōu)惠的同時，還要注意防止個別人、個別企業(yè)以科技創(chuàng)新的名義行偷稅、漏稅、騙稅之實的行為。加強與金融系統(tǒng)的信息交換工作，防止偷漏稅。第四，建立稅務(wù)部門與科技部門的聯(lián)合工作機制，結(jié)合知識產(chǎn)權(quán)保護，對科技創(chuàng)新實施精準(zhǔn)扶持，強化稅務(wù)、科技、工商等部門的合作和信息交換，對科技創(chuàng)新活動進行跟蹤管理。第五，應(yīng)定期對各類稅收優(yōu)惠開展后續(xù)跟蹤核查，通過建立常態(tài)化的責(zé)任追究機制，對弄虛作假、騙取稅收優(yōu)惠的行為，除了要補繳稅款和滯納金外，還要處以一定金額的罰款。第五，對偷漏稅的企業(yè)和有關(guān)人員的違法行為納入社會誠信系統(tǒng)。并納入稅務(wù)系統(tǒng)的“黑名單”；對于逃避繳納稅款金額較大，情節(jié)惡劣的，依法追究刑事責(zé)任。（作者單位：國家稅務(wù)總局科研所）