孫娜巍 天津華北地質(zhì)勘查局

淺議如何使行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)常態(tài)化

孫娜巍 天津華北地質(zhì)勘查局

隨著黨和國(guó)家政策的要求，行政事業(yè)單位掀起了學(xué)習(xí)內(nèi)控知識(shí)的熱潮，并積極開展和部署內(nèi)控體系建設(shè)。本文通過介紹行政事業(yè)單位內(nèi)控的含義、目標(biāo)及原則，闡述行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)的重要意義，并提出使該項(xiàng)建設(shè)常態(tài)化的關(guān)鍵因素。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制建設(shè) 常態(tài)化

行政事業(yè)單位是指政府及其組成部門代表著社會(huì)公共權(quán)力，行使著管理國(guó)家事務(wù)職能的行政單位和國(guó)家以社會(huì)公益為目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)創(chuàng)辦或者其他組織利用國(guó)家資金創(chuàng)辦的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的事業(yè)單位的總稱。行政事業(yè)單位的行政管理和社會(huì)服務(wù)職能對(duì)國(guó)家政權(quán)鞏固和社會(huì)發(fā)展具有重大作用，其在履行職能的同時(shí)，也占有巨大的資產(chǎn)和社會(huì)資源。發(fā)揮行政事業(yè)單位的職能作用，保證社會(huì)資產(chǎn)和資源的安全有效使用是政府管理追求的永恒目標(biāo)。建立分配決策、使用管理和監(jiān)督評(píng)價(jià)相互分離的內(nèi)部控制體系，是確保資產(chǎn)、資金和資源安全的唯一有效的途徑。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的含義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體工作目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)活動(dòng)和權(quán)力運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，是保障內(nèi)部權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

通過權(quán)責(zé)分配、規(guī)范使用權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)督及流程梳理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，合理保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)；資產(chǎn)安全和使用有效；財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整；有效防范舞弊和預(yù)防腐??；提高公共服務(wù)的效率和效果。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)遵循四大原則，即全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則。以此覆蓋各種業(yè)務(wù)的全范圍，貫穿權(quán)力運(yùn)行的全過程，并在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，同時(shí)通過明確分工、相互分離、分級(jí)行權(quán)等形成相互制約和監(jiān)督。另外，在兼顧成本與效益的條件下，應(yīng)不斷依據(jù)環(huán)境變化修訂和提高符合本單位業(yè)務(wù)情況的內(nèi)控體系。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)的必要性

（一）內(nèi)控是深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的重要抓手

根據(jù)中紀(jì)委公布的資料顯示，黨的十八大以來已有8萬多干部被處理。這個(gè)教訓(xùn)應(yīng)該引起我們的重視，全面從嚴(yán)治黨，盡快建立內(nèi)控制度，完善經(jīng)濟(jì)規(guī)則，才是有效的整改措施。內(nèi)控體系的重要組成部分之一就是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，即通過規(guī)范預(yù)算資金的使用，強(qiáng)化公共資產(chǎn)的管理責(zé)任，合理節(jié)約使用公共資源等方式來制約有權(quán)力的人，使其不敢濫用職權(quán)，違反經(jīng)濟(jì)規(guī)則。同時(shí)也通過制衡方式，即對(duì)不相容崗位進(jìn)行分離，對(duì)決策、執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行分解，決不允許一個(gè)人辦理全部管理事項(xiàng)，來約束和制約人的私念、貪欲和懶惰，以此來保護(hù)有權(quán)力的干部，提前對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，不給其亂花錢的機(jī)會(huì)。

（二）內(nèi)控是深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的具體行為

黨的十八屆四種全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定，其中指出“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！边@均是對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)的實(shí)施要求。

（三）內(nèi)控是政府會(huì)計(jì)改革、預(yù)算體制改革的切入點(diǎn)

十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。這意味著我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的號(hào)角已經(jīng)吹響，制定政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則，整合現(xiàn)行行政單位會(huì)計(jì)制度、事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度和國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度，構(gòu)建以政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告為核心的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系。2014年財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在對(duì)頒布的新預(yù)算法的解讀中提到了三大重大突破，“一是完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度；二是堅(jiān)持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束；三是各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)?！眱?nèi)控就是“以預(yù)算管理為主，以資金管控為核，以會(huì)計(jì)核算為輔”的新型管理模式，只有建立了有效的內(nèi)控管理體系，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制流程，才能從根本上保證全面深化改革的實(shí)施效果。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)常態(tài)化的關(guān)鍵因素

（一）國(guó)家的要求及督促

1.首次提出

財(cái)政部于2012年11月印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)），適用各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位等9類單位，要求自2014年1月1日起施行。

2.全面推進(jìn)

為貫徹黨的十八屆四中全會(huì)決定相關(guān)精神，進(jìn)一步推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的全面有效實(shí)施，財(cái)政部于2015年12月發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)），明確指出各行政事業(yè)單位必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作，可見行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)已被提上日常。

3.重點(diǎn)落實(shí)

為進(jìn)一步指導(dǎo)和促進(jìn)各單位有效開展內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作，切實(shí)落實(shí)好《指導(dǎo)意見》，財(cái)政部于2016年7月發(fā)布《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，通過“以評(píng)促建”的方式推動(dòng)各單位于2016年底前如期完成內(nèi)部控制建設(shè)工作。

（二）領(lǐng)導(dǎo)的重視與推動(dòng)

1.內(nèi)控體系建立

領(lǐng)導(dǎo)要親自參與、積極跟進(jìn)。單位內(nèi)控必須是“一把手”工程，直接服務(wù)于最高領(lǐng)導(dǎo)者。沒有領(lǐng)導(dǎo)者的貫徹指引，單位內(nèi)控體系是無法搭建具體實(shí)施的，或者只流于表面形式，應(yīng)付差事而無法取得實(shí)際效果，更是不可持續(xù)發(fā)展的。

2.內(nèi)控制度運(yùn)行

領(lǐng)導(dǎo)要以身作則、帶頭執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)要自我管控，約束權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。單位內(nèi)控有效實(shí)施的作用之一就是控制管理和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，為領(lǐng)導(dǎo)保駕護(hù)航，因此要求領(lǐng)導(dǎo)必須帶頭執(zhí)行內(nèi)控制度。同時(shí)將落實(shí)內(nèi)控規(guī)范作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要工作抓好抓實(shí)。

3.內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)

領(lǐng)導(dǎo)要高度重視、及時(shí)反饋。堅(jiān)持定期開展自我評(píng)價(jià)，認(rèn)真查找內(nèi)控缺陷，檢查內(nèi)控運(yùn)行效果，提交書面評(píng)價(jià)報(bào)告，領(lǐng)導(dǎo)要研究整改完善措施，并嚴(yán)格督查整改結(jié)果；自我評(píng)價(jià)結(jié)果不涉密的，應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部公開，接受群眾監(jiān)督。有條件的單位還應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供的內(nèi)控審計(jì)，以提高內(nèi)控實(shí)施的質(zhì)量，并將單位內(nèi)控建立與執(zhí)行情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容。

（三）業(yè)務(wù)部門的積極參與

1.關(guān)鍵環(huán)節(jié)

業(yè)務(wù)流程是行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)的“脈絡(luò)”，而這些“脈絡(luò)”由各業(yè)務(wù)部門梳理與管控。內(nèi)部控制體系建設(shè)中，十分重視業(yè)務(wù)流程的建設(shè)，特別是關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程的建設(shè)，其已成為內(nèi)部控制體系中的重要因素。另外，各業(yè)務(wù)部門從自身業(yè)務(wù)或管理工作出發(fā)，系統(tǒng)思考單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用是否有效、財(cái)務(wù)信息是否真實(shí)完整等。同時(shí)其也可以歸納為六大管理領(lǐng)域，即預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、基建項(xiàng)目及合同管理。單位可以對(duì)這些部門進(jìn)行定期調(diào)研，以了解單位內(nèi)控規(guī)范的實(shí)施情況，查找內(nèi)控缺陷，及時(shí)整改到位。

2.管理職責(zé)

業(yè)務(wù)部門在內(nèi)控體系建設(shè)這部“劇”中，各自扮演著不同的“角色”。比如：財(cái)務(wù)部門一般為內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施工作；審計(jì)部門一般為內(nèi)控建設(shè)監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)部門，定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等。及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議。

（四）日常的維護(hù)及監(jiān)管

1.設(shè)立專職內(nèi)控工作部門

單位內(nèi)控建設(shè)一直采取的方式是一個(gè)部門牽引其他部門配合的模式，這些部門往往是兼職的職能部門，這樣必然造成部門職能不專，工作時(shí)間交叉分配矛盾，部門之間配合不利相互掣肘，甚至出現(xiàn)內(nèi)耗現(xiàn)象，進(jìn)而影響內(nèi)控的管控力度?？梢栽谛姓聵I(yè)單位設(shè)立專職的內(nèi)控工作部門，確保內(nèi)部控制體系建設(shè)的專業(yè)性和有效性，同時(shí)，也可將單位內(nèi)控規(guī)范建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，作為單獨(dú)一項(xiàng)任務(wù)列示。

2.引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)

第三方機(jī)構(gòu)可以是聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，利用其專業(yè)性、綜合性和權(quán)威性，更好的梳理和再造內(nèi)控體系建設(shè)，優(yōu)化管控模式及制度設(shè)計(jì)。也可充分利用現(xiàn)代化的辦公設(shè)備盡快實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化，并逐漸完善，以完成“人控”向“機(jī)控”的過渡?！皺C(jī)控”是內(nèi)控制度建設(shè)的最高表現(xiàn)形式。

四、結(jié)束語

綜上所述，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的工程，是一項(xiàng)需不斷完善、適時(shí)更新的工作。尤其在陽光政務(wù)、高效廉潔的社會(huì)環(huán)境下，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)，使其成為行政事業(yè)單位固定化、平?；墓芾砟Ｊ絼?shì)在必行，對(duì)于提高行政事業(yè)單位工作效率和工作質(zhì)量具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

[1]高立法等主編.《行政單位內(nèi)部控制手冊(cè)》[M],北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2016.

[2]郝建國(guó)等主編.《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)際操作范本》[M],北京:中國(guó)市場(chǎng)出版社,2015.

[3]楊曉妍.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀淺析[J],財(cái)會(huì)學(xué)習(xí),2017,(12):235-237.

孫娜巍（1982.12-），女，漢族，大學(xué)本科學(xué)歷，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師、中級(jí)會(huì)計(jì)師，工作單位：天津華北地質(zhì)勘查局，主要從事工作：經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)等管理工作，主要研究方向： 經(jīng)濟(jì)分析、財(cái)務(wù)管理。