袁金亮

摘 要：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷增速給我們帶來的不僅僅是日新月異的便捷生活和更高的物質(zhì)享受，還帶來了日趨嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題。而政府作為環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的重要主體在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任方面存在著執(zhí)法力度不夠，環(huán)保意識不高，部門分工不明確，環(huán)保規(guī)劃不全面等諸多問題，政府的態(tài)度和行動會直接影響到環(huán)保工作的質(zhì)量和環(huán)保大業(yè)的進(jìn)度，政府不僅僅應(yīng)該厘清經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，更應(yīng)該增強(qiáng)執(zhí)法力度，將環(huán)保責(zé)任落實到具體的主管人員，同時及時公開環(huán)保信息，注重各個部門之間的協(xié)作和配合，發(fā)揮政府環(huán)境監(jiān)管的優(yōu)勢，為環(huán)境保護(hù)的進(jìn)一步推進(jìn)發(fā)揮積極作用。

關(guān)鍵詞：政府環(huán)境責(zé)任；環(huán)境權(quán)；環(huán)保問責(zé)；信息披露

1 引言

說到環(huán)境問題，我們并不陌生，冬三月的霧霾，堪憂的空氣狀況，隨處可見的粉塵污染、光污染，都在無形中成為我們生活的一部分，與其說環(huán)境問題的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬品，還不如說環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)建設(shè)是相伴相生的，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從大躍進(jìn)時期的隨意開礦到現(xiàn)代企業(yè)不合格的排污裝置，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的這個時期，我們的生態(tài)環(huán)境儼然遭受了一場浩劫，茫茫的草原不再是風(fēng)吹草低見牛羊的風(fēng)光，光禿禿的地表和隨處可見的坑洞都是隨意開采的痕跡，清澈見底的河流也不再有小魚小蝦的蹤影，轉(zhuǎn)而變得色彩斑斕，到處都是化學(xué)染料還有白色垃圾，我們每天呼吸的空氣不再潔凈清新，對于孕育我們生命的大自然，我們不得不戴上各種防毒面罩才能安心度過冬三月。環(huán)保不僅僅是一項惠及全民的工程，也是一項需要動員全民的事業(yè)，但是政府由于其特殊的地位和所掌握的資源，在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任中必然要起到表率作用并且占有重要地位。那么政府作為環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的重要主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)采取怎樣的措施制定怎樣的政策將環(huán)境污染的出現(xiàn)防患于未然，在具體的環(huán)境問題出現(xiàn)之后，又應(yīng)當(dāng)采取什么樣的具體措施才能將環(huán)保責(zé)任落實到主管人員和相關(guān)官員身上，這些問題都是政府在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的過程中需要面對和解決的。但是政府在承擔(dān)環(huán)保責(zé)任的過程中，會不可避免地存在很多紕漏和不足，這些不足既有政府自身環(huán)保意識的欠缺，也有環(huán)保問責(zé)的不到位，立法層面的欠缺，環(huán)保規(guī)劃的實施力低，公眾參與的不到位，而這些紕漏和不足如果沒有得到足夠的重視，就會影響到環(huán)保大業(yè)的最終完成，所以我們要關(guān)注政府環(huán)保責(zé)任承擔(dān)過程中存在的問題，分析這些問題的成因，并就這些問題的存在匯集民智和民力，找到解決的方法和途徑，以發(fā)達(dá)國家邊污染邊治理的模式作為前車之鑒，結(jié)合我國的具體國情，積極促進(jìn)良好生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。

2 政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)

政府環(huán)境責(zé)任是指法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力，以及政府因違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果。[1]其中法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力稱為政府第一性環(huán)境責(zé)任，也就是政府的積極責(zé)任，主要表現(xiàn)在四點(diǎn)，一是負(fù)責(zé)環(huán)境協(xié)調(diào)，二是承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險責(zé)任，三是促進(jìn)公眾環(huán)境參與，保證環(huán)境公平正義，四是提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)。而政府因違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果稱為政府第二性環(huán)境責(zé)任，也就是政府的消極責(zé)任，這一責(zé)任主要體現(xiàn)在行政問責(zé)制，行政問責(zé)制具體是指各問責(zé)主體對政府及其公務(wù)人員承擔(dān)的各種職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督和審查，對不履行或者不正確履行的政府和公務(wù)人員，按照法定程序追究責(zé)任，并使其承擔(dān)后果。在簡單介紹了政府環(huán)境責(zé)任的概念之后，接下來我們將著重分析政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)。

2.1 公民環(huán)境權(quán)理論

法律應(yīng)該是公民權(quán)利的保障書，首先從公民的環(huán)境權(quán)角度來看，公民有維持安全和健康的環(huán)境需求，而公民本身由于種種局限，沒有掌握特定的資源，在維權(quán)方面本身就處于弱勢群體的地位，所以說公民這些權(quán)利的實現(xiàn)需要政府權(quán)力的保障，而政府本身就應(yīng)該是公民利益的支持者和維護(hù)者，應(yīng)該最大程度站在公民的立場，為了公民更好地實現(xiàn)和維護(hù)自己的權(quán)利而服務(wù)，公民的環(huán)境權(quán)屬于憲法權(quán)利，這也是政府環(huán)境責(zé)任的根本依據(jù)。[2]公民的環(huán)境權(quán)在發(fā)達(dá)國家受到的關(guān)注程度比在我國要高很多，這與公民的環(huán)保意識有著很大的關(guān)系，在發(fā)達(dá)國家，環(huán)境問題出現(xiàn)的比較早，人們對于環(huán)境問題的關(guān)注也比較早，其環(huán)境權(quán)作為公民的一項基本權(quán)利，受保護(hù)程度也比我國高很多，在我國環(huán)境權(quán)雖然沒有作為一項基本權(quán)利受到保護(hù)，但是卻是未來的發(fā)展趨勢，而公民基本權(quán)利的實現(xiàn)離不開政府的支持和引導(dǎo)。政府在這一過程中需要提供良好的公共設(shè)施，制定合理的政策，盡最大可能維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)。

2.2 新公共服務(wù)理論

政府公共服務(wù)同時政府作為公共服務(wù)的提供者，行政官員在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該主動于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，應(yīng)該以建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)為工作重點(diǎn)，從而為公民提供更好的公共設(shè)施和公共服務(wù)。[3]同時政府本身應(yīng)當(dāng)具有開放性、可親近性和回應(yīng)性的特點(diǎn)，公平和公正是政府提供服務(wù)時必須考慮的重要因素，政府權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)在公民的監(jiān)督上，只有在陽光下的權(quán)力才是可以合理運(yùn)行和實施的權(quán)力。政府在關(guān)注公民的需求和利益的同時應(yīng)當(dāng)將其工作置于公民的監(jiān)督之下，從而更好地貫徹公平公正公開的施政方針。在這方面政府要做的工作就是建立一些被公民接受和認(rèn)可的公共機(jī)構(gòu)，為公民提供全方位的公共服務(wù)，同時積極將自己的工作置于公民的監(jiān)督之下，及時公開環(huán)保信息，并且保證信息的真實度和可信度，并且及時將公民的意見進(jìn)行篩選，予以足夠的重視，將公民的建議納入到政府的工作當(dāng)中，真正體現(xiàn)政府的放權(quán)于民的工作方式和公共服務(wù)的提供者的角色。

2.3 政府職責(zé)本位理論

從政府的職責(zé)來看，無論是早期的階級統(tǒng)治還是現(xiàn)在的社會管理，政府都對公民肩負(fù)一定的職責(zé)，雖然說政府是為了維護(hù)統(tǒng)治階級的利益而存在的，但是政府還肩負(fù)提供公共產(chǎn)品，維護(hù)社會穩(wěn)定的職責(zé)，在具體的社會管理事務(wù)中，政府需要根據(jù)其掌握的資源和權(quán)力更好地承擔(dān)起對公民的職責(zé)，就環(huán)境責(zé)任而言，政府有責(zé)任為公民提供一個更好的生態(tài)環(huán)境，也有責(zé)任為公民的維權(quán)提供更好的路徑。在我國，政府是公民利益的維護(hù)者，為公民服務(wù)是政府的職責(zé)，政府的權(quán)利是來源于人民的，所以其存在的意義應(yīng)該是反映人民的利益訴求，根據(jù)人民的需要來制定相關(guān)的政策，采取一定的措施，承擔(dān)起提供公共服務(wù)，維護(hù)社會穩(wěn)定的責(zé)任，在公民對生態(tài)環(huán)境有了更高的要求的時候，政府應(yīng)該及時引起注意，竭力對于出現(xiàn)問題的環(huán)境進(jìn)行治理，并且制定相關(guān)的措施防患于未然，在公民的環(huán)境權(quán)受到侵犯，或者公民發(fā)現(xiàn)了惡性的環(huán)境污染事件的時候，為公民提供暢通的維權(quán)途徑。

2.4 環(huán)境善治理論

環(huán)境保護(hù)是需要政府和公民一起努力的，在公共事務(wù)的管理中，政府有必要采用新的方法和技術(shù)對公共事務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)和控制。[4]所以我們可以看出來，政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的原因中，公民的訴求和權(quán)益是放在中心位置的，公民享有基本的環(huán)境權(quán)，政府作為公民利益的支持者和執(zhí)行者應(yīng)該充分反映公民的利益并且落實到實踐的過程中去，但是公民并不僅僅是利益的享有者，同時也是利益的承擔(dān)者，在環(huán)境保護(hù)工作中，政府不應(yīng)當(dāng)是唯一的責(zé)任承擔(dān)者，在數(shù)量上居于絕對優(yōu)勢的公民也應(yīng)當(dāng)積極參與到環(huán)保工作中，養(yǎng)成綠色健康的生活方式，從日常生活的點(diǎn)滴做起，配合政府的工作，積極監(jiān)督政府環(huán)保工作的落實，在發(fā)現(xiàn)有違環(huán)保法的行為和現(xiàn)象時，應(yīng)該及時向政府反映，同時對政府公開出來的環(huán)保信息進(jìn)行監(jiān)督，扮演好環(huán)保實踐者和環(huán)保監(jiān)督者的角色。

3 政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的立法依據(jù)

立法層面的保障是政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任最根本的保障，政府的環(huán)境責(zé)任來源于法律的規(guī)定，政府在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的過程中所采取的措施也需要法律的授權(quán)，在環(huán)保法尚未修訂之前，雖然說政府環(huán)境責(zé)任也有法律層面的不足，但卻存在著諸多問題，這些問題在新法修訂之后得到了很大程度的完善甚至是突破性的創(chuàng)新，但是由于法律本身的滯后性和現(xiàn)實情況的千變?nèi)f化，立法不可能窮盡現(xiàn)實中需要環(huán)保法保障的所有情況，所以新的環(huán)保法也不可避免地存在著一些缺陷。

3.1 舊環(huán)保法的缺陷與不足

在環(huán)保法修改之前，我國舊的環(huán)保法總體呈現(xiàn)“重企業(yè)管制，輕政府規(guī)制”的弊端，例如《環(huán)境保護(hù)法》第五章規(guī)定的法律責(zé)任都是針對企業(yè)和個人的違法制裁，只有最后一條涉及到公務(wù)人員的玩忽職守的行為的處罰，而且沒有規(guī)定具體的問責(zé)機(jī)制，缺乏實際操作可能。[5]在舊法中明確的立法理念是使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，這樣的立法理念很顯然是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于更重要的地位，在這樣的立法理念指導(dǎo)下環(huán)保法所起到的保障作用可想而知。政府很大程度上將環(huán)保工作讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在面對本轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境問題經(jīng)常坐視不管，任其發(fā)展，甚至出于地方保護(hù)主義的考慮，對能給本轄區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)效益的高污染企業(yè)進(jìn)行地方保護(hù)，這些企業(yè)由于有了地方政府這一強(qiáng)大的保護(hù)傘，就會變得更加肆無忌憚。再加之舊法中政府官員的政績考量制度缺乏環(huán)保指標(biāo)，很多官員出于自身政績的考慮也不會在環(huán)保工作中投入太多的資源和精力。

隨著區(qū)域合作的增多，環(huán)境問題也逐漸由之前的點(diǎn)源狀分布變成了如今的片狀和面狀分布，在治理的方法上自然也發(fā)生了很大的變化，更多地需要區(qū)域間分工和合作，而舊法在這一方面的規(guī)定是處于缺席的狀態(tài)，在環(huán)保執(zhí)法方面，舊法在監(jiān)管部門的措施中缺乏強(qiáng)制措施，監(jiān)管部門在環(huán)保執(zhí)法中經(jīng)常處于無強(qiáng)權(quán)可依的狀態(tài)，這是環(huán)保執(zhí)法不力的一個重要原因，在監(jiān)管方面，舊法對于公眾參與這方面并沒有詳細(xì)的規(guī)定，而公眾作為一個發(fā)揮監(jiān)管作用的重要群體，其權(quán)利沒有得到保障必然不利于政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)。

3.2 新環(huán)保法的完善與創(chuàng)新

在環(huán)保法修改之后，新法較之舊法有了長足的而進(jìn)步和發(fā)展，從立法理念來看，新法第4條第2款將舊法的“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”改為“使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，確立了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則。從環(huán)保意識來看，新環(huán)保法的第9條指出，各級人民政府、教育行政部門、學(xué)校、新聞媒體均應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自己的作用，推動環(huán)境保護(hù)意識的發(fā)展，同時還把6月5日的世界環(huán)境日規(guī)定為我國的法定環(huán)境日，這樣的規(guī)定對于環(huán)保意識的樹立和增強(qiáng)都有著極大的作用。

從監(jiān)管模式來看，針對環(huán)境問題的片狀面狀分布的現(xiàn)狀，新法的監(jiān)管模式的重心隨之出現(xiàn)了變化，即將污染防治的重心從點(diǎn)源控制轉(zhuǎn)到了區(qū)域間的合作上。并且，新法還設(shè)置專門條款來規(guī)范跨流域、跨區(qū)域的水污染、大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作。從環(huán)保執(zhí)法方面來看，新《環(huán)境保護(hù)法》授予了環(huán)保部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對違法排污設(shè)備的查封、扣押權(quán)，一改舊法中監(jiān)管部門無強(qiáng)權(quán)可用的局面，針對環(huán)保部門在執(zhí)法中自身存在的問題，新環(huán)保法規(guī)定了區(qū)域限批、越級舉報、環(huán)境考核評價、人大監(jiān)督等制度、機(jī)制，如新法第44條第2款規(guī)定：“對超過國家重點(diǎn)污染物排放指標(biāo)或未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件?！边@就使得環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法工作狀況與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為一個息息相關(guān)的整體，使得環(huán)保部門不得不嚴(yán)格執(zhí)法。

從公眾參與來看，新環(huán)保法專設(shè)了信息公開和公眾參與一章，體現(xiàn)了對公眾這一重要的社會力量的重視。新環(huán)保法在該法第53條中對公眾參與的資格、程序做了規(guī)定。在第54、55條中，針對政府部門和企業(yè)所應(yīng)公布信息的范圍作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，信息公開的范圍不僅應(yīng)包括污染防治的相關(guān)信息，還包括生態(tài)破壞、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等信息。

雖然新法與舊法相比有了長足的進(jìn)步，但是在具體的落實方面還存在著諸多問題。比如由于環(huán)境綜合監(jiān)管體制沒有理順，在落實現(xiàn)狀中就會出現(xiàn)各監(jiān)管主體權(quán)力交叉、重疊和空白的情形，同時各地方部門之間的執(zhí)法合作和協(xié)同義務(wù)沒有明確的法律規(guī)定，在落實狀況中就會出現(xiàn)各部門多頭查封和多頭扣押的情形。[6]

4 我國政府環(huán)境責(zé)任存在的問題

我國政府環(huán)境責(zé)任還存在著很多問題，這些問題的成因是多方面綜合作用的結(jié)果。有的是來自于最根源的立法方面，有的是來自于沒有將環(huán)境質(zhì)量考評加入到官員政績考評中，導(dǎo)致很多官員盲目追求GDP而忽略了生態(tài)效益，有的是來自于監(jiān)管力度不夠，面對本轄區(qū)內(nèi)的高污染的企業(yè)，監(jiān)管部門并沒有及時采取相應(yīng)的行動，而是坐視不管，人大也沒有進(jìn)行及時有效的監(jiān)督，往往都是空有其名，而在政府官員失職導(dǎo)致環(huán)境污染的問題出現(xiàn)以后，在追責(zé)方面也存在著很多問題，在責(zé)任的落實方面出現(xiàn)了具體的行政長官沒有被追責(zé)，該被免職的官員沒有被免職，懲戒力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠等種種現(xiàn)象，而這些現(xiàn)象的出現(xiàn)對于政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)和落實無疑是很大的阻礙，同時也是我們亟待解決的問題。

4.1 立法的欠缺與不完善

從立法角度來看，環(huán)境權(quán)作為一項基本人權(quán)尚未寫入憲法，而在發(fā)達(dá)國家，無論是政府還是公民對于環(huán)境權(quán)予以了認(rèn)可和尊重，同時在司法解釋中對很多達(dá)到污染的指標(biāo)尚未明確，這就導(dǎo)致在懲罰相關(guān)違法行為時不能對其進(jìn)行量化評估。[7]不知道污染達(dá)到什么樣的程度達(dá)到了違法層面，這不僅僅為追責(zé)帶來了不便，也為很多企業(yè)的違法運(yùn)轉(zhuǎn)提供了可乘之機(jī)，這就導(dǎo)致政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)帶立法層面上就缺乏依據(jù)。立法方面存在的缺陷經(jīng)常導(dǎo)致具體的追責(zé)無法可依，公民的環(huán)境訴訟得不到及時的處理，政府的環(huán)保意識和制度執(zhí)行積極性不強(qiáng)，由于立法是守法和執(zhí)法的根基，所以在立法方面出現(xiàn)的問題將直接影響到政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的效果，雖然新的環(huán)保法相比舊的環(huán)境法在很多問題上予以明確和具體化，在區(qū)域分工，監(jiān)管制度方面都予以了細(xì)致的規(guī)定，但是還存在著對聯(lián)合執(zhí)法，區(qū)域協(xié)作執(zhí)法制度規(guī)定的混亂和空白，各部分的配合機(jī)制依然不具體等問題。

4.2 環(huán)保問責(zé)不力與信息披露不足

從監(jiān)管角度來看，政府的環(huán)保信息披露與環(huán)境問責(zé)不健全，很多地方政府沒有及時公開相關(guān)的環(huán)保信息，即使基于政策的壓力，政府公開了一定的信息，但是這些信息的真實度也有待考量，很多信息都是美化后的信息，這些不真實的信息不僅僅給監(jiān)督工作帶來了不便，也不利于政府自覺承擔(dān)起環(huán)保責(zé)任，完全是一種自欺欺人的表演，只是在形式上公開了，并沒有真正意識到公開環(huán)保信息的重要性，也沒有達(dá)到將政府的工作置于公眾的監(jiān)督下的目的。給公眾監(jiān)督帶來阻礙的不僅僅是政府信息的不公開不透明和虛假化，還有環(huán)境公益訴訟制度的缺席，和對于環(huán)境訴訟原告資格的多重限制。而專門的監(jiān)管部門則存在著與政府事權(quán)財權(quán)之間的糾葛，在很大程度上受制于政府，這樣的境地就會導(dǎo)致監(jiān)管部門不能有效發(fā)揮對政府的監(jiān)管作用，而是出于自身利益的考慮，站在與政府相同的戰(zhàn)線上，人大從其設(shè)立目的上也有監(jiān)督政府行為的作用，其中政府的行為就包括政府是否有力有效地承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，但是人大的監(jiān)督力度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至是形同虛設(shè)，并沒有很好地發(fā)揮其監(jiān)督作用。

4.3 政績考量中環(huán)保指標(biāo)的缺席

另外，政績考量標(biāo)準(zhǔn)輕環(huán)境重經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致很多覺悟不高的官員為了自己的仕途鋪路，不惜以犧牲環(huán)境為代價將大批高污染高耗能的企業(yè)引入地方來拉動經(jīng)濟(jì)，政績考量是官員工作動力的重要來源，政績考量的高低往往直接與官員的仕途掛鉤，在現(xiàn)行的政績考量中，環(huán)境指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相比，比重甚小，為了獲得一個好的政績考量，很多官員忽視了企業(yè)的生態(tài)效應(yīng)，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，不惜以犧牲區(qū)域的生態(tài)環(huán)境為代價而拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至有些官員知法犯法，明知企業(yè)不達(dá)標(biāo)，收受賄賂，給企業(yè)一路亮路燈，這樣的做法不僅僅損害了地區(qū)的生態(tài)效應(yīng)，導(dǎo)致很多惡性環(huán)境問題的出現(xiàn)，同時也使得部分企業(yè)愈加有恃無恐，這些因素都導(dǎo)致了一些地方政府對環(huán)境問題的漠視。

4.4 環(huán)境建設(shè)規(guī)劃評估制度的不完整與低實施性

從環(huán)境建設(shè)規(guī)劃評估制度來看，政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是我國關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)的管控者，同時政府也是相關(guān)環(huán)境污染主體如企業(yè)建立審批的管理者，因此政府在進(jìn)行城市規(guī)劃和制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策時，應(yīng)做好相關(guān)的環(huán)境規(guī)劃和評估。[8]但是由于政府的雙重身份，在這一方面，政府經(jīng)常出現(xiàn)重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)境，或者規(guī)劃不細(xì)致，以犧牲環(huán)境為代價追求經(jīng)濟(jì)效益，其規(guī)劃超出了環(huán)境承載量，而我國雖然說在環(huán)境建設(shè)規(guī)劃評估這個領(lǐng)域進(jìn)行了探索，但是距離建立一個可支撐我國可持續(xù)發(fā)展的完整的實施性高的環(huán)境建設(shè)評估制度還是存在很大差距的，在對于環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度的方法論和理論基礎(chǔ)的研究都是不夠的，同時環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度是否能夠發(fā)揮功效很大程度上依賴于我們是否將其制度化和法律化，沒有實施性的規(guī)劃只會是一紙空文，環(huán)境建設(shè)規(guī)劃應(yīng)該是貫穿環(huán)保工程整個過程的，而不是僅僅起一個綱領(lǐng)性的作用。同時在環(huán)境建設(shè)評估中多為內(nèi)部評估，依賴于內(nèi)部的自我監(jiān)督和自我管理，很少有第三方的介入，這樣一來評估的真實性就有待商榷了，所以欠缺第三方的監(jiān)督也是環(huán)境建設(shè)評估沒有很好發(fā)揮作用的一個重要原因。

4.5 公眾參與受政府保護(hù)力度不足

從公眾參與的角度來看，在我國，公眾在環(huán)境責(zé)任的規(guī)制中的發(fā)聲是少之又少，公眾的知情權(quán)、管理督促權(quán)、求償權(quán)都沒有得到很好的保護(hù)，而公眾的參與與政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任并不是不同主體之間相異的行為，而是息息相關(guān)融為一體的，從公民的環(huán)境權(quán)來看，環(huán)境權(quán)是公私權(quán)的結(jié)合，是政府職責(zé)和公眾權(quán)利的融合，環(huán)境權(quán)的內(nèi)容包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境請求權(quán)、環(huán)境管理權(quán)等，其中環(huán)境管理權(quán)是屬于政府所享有的，而環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和請求權(quán)卻是公眾所享有的權(quán)利。但是環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境知情權(quán)直接對應(yīng)政府的相應(yīng)職責(zé)。[9]由此可見，公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)和維護(hù)都是離不開政府的，所以說擴(kuò)大公民參與就是要求政府為公民提供參與的機(jī)會和平臺。而政府在這一方面做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

5 我國政府環(huán)境責(zé)任的健全與完善

根據(jù)前文所述，我們可以看出政府在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任方面存在著很多紕漏和不足，但是政府作為環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的重要主體，政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)不僅關(guān)乎政府更好地落實其職責(zé)，更好地扮演好人民利益的支持者和維護(hù)者的角色，也關(guān)于是否能為公民樹立一個好榜樣，使得公民積極參與到監(jiān)督政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的過程中，同時自覺養(yǎng)成環(huán)保節(jié)能的生活方式，，更關(guān)于環(huán)境治理能不能夠有效落實，現(xiàn)有的環(huán)境狀況能不能得到改善。政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)不力是由多種因素綜合作用導(dǎo)致的，根據(jù)政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)中存在的問題，我覺得應(yīng)該從以下幾個方面來健全和完善政府環(huán)境責(zé)任。

5.1 強(qiáng)化立法保護(hù)

舊的環(huán)保法體現(xiàn)了濃厚的重企業(yè)責(zé)任輕政府責(zé)任的色彩，導(dǎo)致政府責(zé)任的承擔(dān)在法律層面欠缺依據(jù)，同時舊的環(huán)保法重政府權(quán)力輕政府責(zé)任，片民強(qiáng)調(diào)了政府享有的權(quán)力，但是在規(guī)制政府權(quán)力方面卻沒有很好地規(guī)定，這樣的法律規(guī)定就導(dǎo)致執(zhí)法力度弱，由于環(huán)境形勢的不容樂觀，舊的環(huán)保法中重視點(diǎn)源治理的方法已經(jīng)不能適應(yīng)如今大氣污染和水污染的片狀面狀的形式，最重要的從立法本意來看，舊的環(huán)保法是為了適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的方針政策，讓位為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是以環(huán)保為首位，這到導(dǎo)致在立法宗旨上出現(xiàn)了偏差。 [10]

綜上所述，在新法未修訂之前，我國舊的環(huán)保法存在著諸多不足。在新法修訂后，雖然說在實施方面很存在著很多問題，但是與舊法相比還是有了長足的進(jìn)步和發(fā)展，但是我國的新環(huán)保法處于剛修訂不久的狀態(tài)，還尚未深入人心，所以我們要強(qiáng)化新法作為環(huán)境保護(hù)基本法的核心地位，推進(jìn)其他單行法的修訂，以新法的基本原則和具體規(guī)則為基礎(chǔ)，修訂增刪單行法中與新法不相符的法律規(guī)范，這樣既能體現(xiàn)出新法的綱領(lǐng)性作用，強(qiáng)化環(huán)保主管部門的權(quán)威，又能及時消除法律文本層面的沖突。 [11]

同時與國外的環(huán)保法相比，我國新修訂的環(huán)保法雖然較之舊法有了突破性的發(fā)展，但是還是存在著諸多的不足，很多相關(guān)法在落實層面上并沒有起到很大的作用，由于規(guī)定的空白和混亂，在執(zhí)法過程中也容易出現(xiàn)多重查封，重復(fù)罰款等現(xiàn)象，所以我們要繼續(xù)強(qiáng)化立法，建立系統(tǒng)完備的法律體系和環(huán)境監(jiān)督體系。例如應(yīng)該在憲法層面明確環(huán)境權(quán)，因為環(huán)境權(quán)是一項涉及廣大人民生存利益的基本人權(quán)，所以在憲法中明確這一點(diǎn)是必要的且具有正當(dāng)理由的，同時強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督部門的地位，建立獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)督部門，避免監(jiān)督部門因事權(quán)人權(quán)同屬于一個部門而不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，現(xiàn)實情況是瞬息萬變的，但是法律因為其本身的規(guī)范性和可預(yù)測性必然會具有滯后性的固有弊端，所以我們要根據(jù)現(xiàn)實情況及時制定和出臺新的法律，從而做到在環(huán)保方面有法可依。

5.2 加強(qiáng)政府環(huán)保信息披露和環(huán)境問責(zé)

任何一項規(guī)范制度，要想真正發(fā)揮作用，都離不開相關(guān)的法律的約束、相關(guān)機(jī)關(guān)的運(yùn)行和人民法律意識的提高。要想發(fā)揮公眾對于政府環(huán)境責(zé)任落實的監(jiān)督作用，就需要對政府環(huán)保信息及時公開，同時保證環(huán)保信息的真實性和有效性，只有這樣才能將環(huán)保信息及時置于公眾和大眾媒體的監(jiān)督之下，也有利于政府通過公開環(huán)保信息的渠道更好地約束自己的行為，但是在收集環(huán)保信息的過程中，政府各個相關(guān)部門的調(diào)查統(tǒng)計工作往往由于各種主觀或者客觀的因素而導(dǎo)致統(tǒng)計數(shù)據(jù)可能存在一定的人為的調(diào)整，或者有些調(diào)查統(tǒng)計人員責(zé)任感缺失，沒有對信息進(jìn)行認(rèn)真的記錄，這樣一來，就不能從源頭上保證環(huán)境信息數(shù)據(jù)的完全客觀。在發(fā)布或者提供環(huán)境信息給公眾的時候，由于部分環(huán)境信息涉及到專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，并不是所有公眾能夠看懂的，所以需要政府相關(guān)技術(shù)人士，或者專家組來為大眾做出解釋，解決這一問題，而政府有關(guān)人士或者相應(yīng)的技術(shù)人士本身又與政府有著千絲萬縷的關(guān)系，他們提供的解釋往往也不是真實度很高的，與此同時，政府在發(fā)布環(huán)境信息的同時，實際上已經(jīng)對發(fā)布的內(nèi)容進(jìn)行了主觀篩選，一旦關(guān)系到其政績或者名聲利益需要，政府趨于利己主義，就會自動將公眾的環(huán)境信息知情權(quán)棄之不顧，而選擇發(fā)布對自己有利的環(huán)保信息。[12]

在環(huán)保責(zé)任的追責(zé)方面，我認(rèn)為應(yīng)該將環(huán)境指標(biāo)作為地方官員政績考核的指標(biāo)之一，以避免很多地方官員盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境，引進(jìn)高污染高耗能的企業(yè)，環(huán)境指標(biāo)應(yīng)該是與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)放在同等重要的位置上的，只有這樣官員才能重視環(huán)保的重要性，而不是盲目追求本地GDP的發(fā)展，同時在地方政府官員實施了有悖于環(huán)保法的行為之后，應(yīng)該對不合格者嚴(yán)格實行問責(zé)制及“一票否決”制，甚至是終身追責(zé)制，而不僅僅是小額度的罰款和警告，執(zhí)法力度嚴(yán)，強(qiáng)制措施力度大，才能更好地約束官員自身的行為，從而防止企業(yè)和官員因為違法成本低，而沆瀣一氣，置生態(tài)環(huán)境于不顧。

5.3 加強(qiáng)公眾參與

對于公民本身來說，環(huán)境權(quán)是其自身所享有的基本權(quán)利，和其自身的幸福生活息息相關(guān)，因此公眾參與在推動環(huán)境權(quán)保護(hù)中占據(jù)了非常重的環(huán)節(jié)，但是在我國，公眾環(huán)境責(zé)任規(guī)制中的發(fā)聲是少之又少，在公益訴訟的層面，我國對于公益訴訟的原告資格要求必須是與環(huán)境污染行為有直接利害關(guān)系的公民或者法人，故而普通公民想要提起公益訴訟會受到很多的限制，然而環(huán)境污染并非一般的民事案件，它不僅侵害范圍廣，而且一般侵害不能直接表現(xiàn)出來，而基于公益訴訟對于公眾資格的諸多限制。[13]很多公民在發(fā)現(xiàn)了環(huán)境侵害問題時，也不能及時提起訴訟，這對于環(huán)保責(zé)任的落實是極為不利的。所以我們要賦予公眾信息知情權(quán)、訴訟權(quán)和求償權(quán)，提高公眾的環(huán)保意識，鼓勵公眾在發(fā)現(xiàn)自身合法利益受損或者發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染事件后，及時通過訴訟或者發(fā)動媒體等各種手段進(jìn)行積極維權(quán)。

政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)不僅僅是以政府為主體來承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，在公民承擔(dān)環(huán)境責(zé)任或者公民對政府的工作進(jìn)行監(jiān)督的時候，政府扮演的角色不應(yīng)當(dāng)僅僅是一個袖手旁觀的旁觀者，而應(yīng)當(dāng)對公眾的參與進(jìn)行積極的引導(dǎo)和支持，而在我國公眾激勵機(jī)制名存實無，無論是從公眾的主動參與的開始階段來講來講還是主動參與的過程中的努力階段來講，以及公眾的監(jiān)督乃至舉報，政府始終處于一種觀望的狀態(tài)。我們由此可以看出政府缺乏對公眾的主動參與行為進(jìn)行及時的支持及鼓勵精神物質(zhì)獎勵方式和渠道都是空缺的。[14]比如，聽證會制度是重要的公眾參與方式之一，但是目前來看，聽證會大多流于形式，并不能發(fā)揮聽證制度的優(yōu)越性，聽證會的參與者往往沒有考慮到真正的公眾，表面的公正的模式下很難照顧到利益直接相關(guān)，這樣有限的公眾參與加之參與水平的降低就導(dǎo)致政府不能有效盡責(zé)，公民不能有效監(jiān)督，所以我們要重視公眾參與渠道的實質(zhì)效用，不能使這些渠道僅僅流于形式，對公眾的主動參與行為進(jìn)行積極的鼓勵支持和引導(dǎo)，同時提供多種形式的方法和渠道，使得公民更好地發(fā)揮監(jiān)督者的作用。

5.4 推動環(huán)境綜合監(jiān)管體制變革

環(huán)境監(jiān)管是一個綜合性的大工程，僅僅依靠公眾和媒體的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要政府各個部門的協(xié)作還有基本的制度保障，所以我們要以踐行環(huán)境“綜合治理“為宗旨，出臺相應(yīng)的政府部門環(huán)境執(zhí)法協(xié)作工作規(guī)范，細(xì)化政府各部門執(zhí)法合作和協(xié)同義務(wù)履行的規(guī)則，建立各部門穩(wěn)定、持續(xù)的聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，以避免環(huán)境監(jiān)管中的“權(quán)力打架”或“推諉扯皮”現(xiàn)象。同時環(huán)保大部制改革是深化行政體制改革的趨勢，也是解決我國環(huán)保監(jiān)管體制不暢的根本策略，在監(jiān)管力量方面，應(yīng)該厘清不同領(lǐng)域不同部門不同層次的環(huán)保監(jiān)管力量，整合國土、海洋、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等主管部門中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)職能，建立權(quán)利內(nèi)容豐富、范圍明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制，以提高環(huán)境決策和執(zhí)法效率。[15]隨著各區(qū)域一體化的發(fā)展，環(huán)境污染也不再呈現(xiàn)點(diǎn)狀分布，而是呈現(xiàn)面狀和片狀分布，這就需要地區(qū)間的聯(lián)合執(zhí)法，在聯(lián)合執(zhí)法的過程中為了避免交叉執(zhí)法或者互相推諉的現(xiàn)象的出現(xiàn)，就需要一個運(yùn)行良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，同時應(yīng)該建立一個財政來源獨(dú)立的監(jiān)管部門，這樣才能有效避免因為事權(quán)和人權(quán)還有財權(quán)的不獨(dú)立，與相關(guān)的政府部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，不能有效發(fā)揮監(jiān)管的作用，一個相對獨(dú)立的監(jiān)管部門才能更好地發(fā)揮監(jiān)管功效，而不至于淪為地方保護(hù)主義的犧牲品。[16]未經(jīng)審批不得進(jìn)入違規(guī)企業(yè)中進(jìn)行審查。

最后環(huán)境綜合監(jiān)管體制的良好運(yùn)行也離不開公眾的支持和參與，離不開媒體的披露，離不來人大的監(jiān)督，離不來政府官員自身環(huán)保意識的增強(qiáng)，所以說監(jiān)管體制不僅僅是政府內(nèi)部部門協(xié)調(diào)執(zhí)法的一個體制，從宏觀上來看也是整個監(jiān)管力量的協(xié)調(diào)。只有這些監(jiān)管力量各司其職各就其位，發(fā)揮好自己的作用，扮演好自己的角色，整體的監(jiān)管體制才能夠健康有序地運(yùn)行，我們的環(huán)保大業(yè)的實現(xiàn)才指日可待。

6 結(jié)論

近些年來，環(huán)境問題隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)腳步的加快顯露端倪，并且成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)問題，這不僅僅體現(xiàn)了人們對于更高更健康的生活品質(zhì)的追求也體現(xiàn)了人們環(huán)保意識的覺醒，作為環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)主體-政府，在落實環(huán)境政策，懲戒違法行為和自覺承擔(dān)環(huán)保義務(wù)方面有著義不容辭的責(zé)任，但是由于法律規(guī)定的欠缺還是落實狀況的種種因素，政府的環(huán)境責(zé)任落實狀況并不盡如人意，存在著很多亟待解決的問題，而這些問題的存在不僅僅會成為經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)運(yùn)行的障礙，也會成為我們健康生活享有潔凈空氣和綠水藍(lán)天的阻礙，新的環(huán)保法對政府的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行了明確的界定，但是由于在很多問題上立法規(guī)定的不明確，還有很多問題沒有得到及時的解決。當(dāng)然環(huán)保是一項任重而道遠(yuǎn)的大工程，并不是憑借一己之力和一日之時就能得到很好的解決的，作為公民的我們不僅僅需要對政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的缺陷方面及時獻(xiàn)策進(jìn)言，也應(yīng)該發(fā)揮自己的力量，養(yǎng)成綠色健康的生活方式，監(jiān)督政府環(huán)保責(zé)任承擔(dān)的狀態(tài)。

參考文獻(xiàn)

[1]馬志娟，韋小泉.生態(tài)文明背景下政府環(huán)境責(zé)任審計與問責(zé)路徑研究[J].審計研究，2014，06：16-22.

[2]馬波.論政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任實現(xiàn)的激勵機(jī)制構(gòu)建[J].西部法學(xué)評論，2015，01：9-17.

[3]唐薇.新《環(huán)保法》對政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定的突破及落實建議[J].環(huán)境保護(hù)，2015，01：45-47.

[4]吳越，唐薇.政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)則變遷及深層法律規(guī)制問題研究——基于新《環(huán)境保護(hù)法》和憲法保護(hù)的雙重視角[J].社會科學(xué)研究，2015，02：20-29.

注釋

[1]孫云文，紀(jì)召雷.論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與完善[J].法制與社會，2009，12：192.

[2]吳越，唐薇.政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)則變遷及深層法律規(guī)制問題研究——基于新《環(huán)境保護(hù)法》和憲法保護(hù)的雙重視角[J].社會科學(xué)研究，2015，02：20-29.

[3]李佳.地方政府的環(huán)境責(zé)任實現(xiàn)問題探究——以重金屬污染事件為視角[J].赤峰學(xué)院學(xué)報（自然科學(xué)版），2014，12：42-44.

[4]任君.論環(huán)境保護(hù)法中的政府環(huán)境責(zé)任[J].世紀(jì)橋，2011，23：52-53.

[5]馮瑋.試論政府環(huán)境責(zé)任[J].知識經(jīng)濟(jì)，2013，08：10.

[6]吳越，唐薇.政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)則變遷及深層法律規(guī)制問題研究——基于新《環(huán)境保護(hù)法》和憲法保護(hù)的雙重視角[J].社會科學(xué)研究，2015，02：20-29.

[7]王福波.完善政府環(huán)境責(zé)任的五點(diǎn)建議[J].行政管理改革，2014，06：40-43.

[8]陳慧倫.環(huán)境權(quán)視角下政府環(huán)境責(zé)任規(guī)制途徑——以霧霾案為例[J].法制與社會，2014，22：154-155.

[9]陳慧倫.環(huán)境權(quán)視角下政府環(huán)境責(zé)任規(guī)制途徑——以霧霾案為例[J].法制與社會，2014，22：154-155.

[10]楊春桃.我國《環(huán)境保護(hù)法》中政府環(huán)境責(zé)任追究制度的重構(gòu)——以美國、日本環(huán)境立法經(jīng)驗為參照[J].中國政法大學(xué)學(xué)報，2013，03：112-118+160-161.

[11]唐薇.新《環(huán)保法》對政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定的突破及落實建議[J].環(huán)境保護(hù)，2015，01：45-47.

[12]馬波.論政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任實現(xiàn)的激勵機(jī)制構(gòu)建[J].西部法學(xué)評論，2015，01：9-17.

[13]陳慧倫.環(huán)境權(quán)視角下政府環(huán)境責(zé)任規(guī)制途徑——以霧霾案為例[J].法制與社會，2014，22：154-155.

[14]馬波.論政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任實現(xiàn)的激勵機(jī)制構(gòu)建[J].西部法學(xué)評論，2015，01：9-17.

[15]唐薇.新《環(huán)保法》對政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定的突破及落實建議[J].環(huán)境保護(hù)，2015，01：45-47.

[16]李冬平，陳菲.政府環(huán)境責(zé)任缺失與對策——基于環(huán)境群體性事件的視角[J].黨政干部學(xué)刊，2013，09：48-51.