高 珊/江蘇省社會(huì)科學(xué)院

江蘇土地規(guī)模流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀特征及路徑選擇*

高 珊/江蘇省社會(huì)科學(xué)院

近年來，從中央到地方各級(jí)政府大力鼓勵(lì)以家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社等形式進(jìn)行土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。眾多利好政策的密集出臺(tái)，推動(dòng)有限的土地資源向有能力的經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，掀起了農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)新的熱潮，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)踐進(jìn)程。

一、江蘇省土地規(guī)模流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀特征

江蘇省不斷深化農(nóng)村土地制度改革，建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，積極引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。江蘇省土地承包經(jīng)營(yíng)的流轉(zhuǎn)制度初步建立，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)行為日漸規(guī)范，呈現(xiàn)出由分散流轉(zhuǎn)向規(guī)模流轉(zhuǎn)、由粗放流轉(zhuǎn)向高效流轉(zhuǎn)等趨勢(shì)。主要有以下特點(diǎn)：

規(guī)模流轉(zhuǎn)范圍不斷擴(kuò)大。江蘇省土地規(guī)模流轉(zhuǎn)工作進(jìn)入加速發(fā)展階段，為江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)注入了新的動(dòng)力。江蘇省從2008年開始建立農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼制度，按照每畝100元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)參與土地規(guī)模流轉(zhuǎn)100畝至300畝的流出方給予一次性補(bǔ)助。并打造了覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)的“七個(gè)統(tǒng)一”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)平臺(tái)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，2016年江蘇省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)占總承包面積的60.4%，比2011年增加了19.2個(gè)百分點(diǎn)，年均遞增率達(dá)到8.6%。2016年流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶占總承包戶的51.1%，流轉(zhuǎn)用于糧食作物的面積占總流轉(zhuǎn)面積的49.9%，分別比2011年上升了15.6%和11.8%。

規(guī)模流轉(zhuǎn)主體更加清晰。種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體已經(jīng)成為江蘇省土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的主力軍。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，2016年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶和專業(yè)合作社的面積比例分別是47.8%、25.3%。2016年江蘇省經(jīng)營(yíng)面積30畝以上的農(nóng)戶超過30萬(wàn)戶，比2011年增加了9.8萬(wàn)戶。2016年經(jīng)農(nóng)業(yè)部認(rèn)定的家庭農(nóng)場(chǎng)總量為3.6萬(wàn)個(gè)，從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、種養(yǎng)結(jié)合業(yè)占全部農(nóng)場(chǎng)的比例分別為66.1%、23.5%和7.2%。2016年合作社總數(shù)有7.4萬(wàn)余家，入社會(huì)員達(dá)到近130萬(wàn)個(gè)，從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和服務(wù)業(yè)占全部合作社的比例分別為43.4%、27.3%和16.4%。

規(guī)模流轉(zhuǎn)方式逐步規(guī)范。江蘇省專門制訂統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)示范合同文本，由土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和有形市場(chǎng)統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布、指導(dǎo)合同簽訂。明確提出2016年底前江蘇省承包土地確權(quán)登記頒證工作基本完成。截止2016年3月底，江蘇省共有縣級(jí)市場(chǎng)62個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)中心618個(gè)，進(jìn)場(chǎng)交易的土地流轉(zhuǎn)面積為93.8萬(wàn)畝。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，2016年簽訂耕地流轉(zhuǎn)合同份數(shù)超過584萬(wàn)份，約占轉(zhuǎn)出承包耕地農(nóng)戶總量的90.8%，簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地流轉(zhuǎn)面積占總耕地流轉(zhuǎn)面積的80.3%。2016年耕地流轉(zhuǎn)的主要方式包括轉(zhuǎn)包、出租和股份合作三種，涉及面積分別占總流轉(zhuǎn)面積的34.0%、40.8%和17.7%。

規(guī)模流轉(zhuǎn)效益有所提高。江蘇省土地規(guī)模流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的正面效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。規(guī)模流轉(zhuǎn)因其面積較大，多以村集體牽頭，大部分由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商完成，江蘇省土地流轉(zhuǎn)價(jià)格基本穩(wěn)定在800～1000元/畝。特別是集中連片用于發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)作物、畜禽養(yǎng)殖和旅游觀光等高附加值農(nóng)業(yè)的，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格更高。土地股份合作社以入股分紅的形式也增加了農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入。根據(jù)江蘇省統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，當(dāng)前家庭農(nóng)場(chǎng)盈利能力明顯高于普通農(nóng)戶，規(guī)模為100畝的糧食家庭農(nóng)場(chǎng)，稻麥兩熟一年純收益可達(dá)8～12萬(wàn)元?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等載體在科技創(chuàng)新、資本引入、人才培訓(xùn)、品牌創(chuàng)建等方面推動(dòng)規(guī)模流轉(zhuǎn)邁上新臺(tái)階。

二、江蘇省土地規(guī)模流轉(zhuǎn)存在的問題

認(rèn)真審視江蘇省土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的障礙與瓶頸，既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要內(nèi)容，也是自身發(fā)展問題倒逼下的客觀要求。盡管江蘇省農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)已經(jīng)進(jìn)入新局面，家庭經(jīng)營(yíng)的細(xì)碎化格局尚未根本改變，土地流轉(zhuǎn)糾紛、規(guī)模經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)化服務(wù)體系不完善等情況依然存在。

土地利用格局有待優(yōu)化。小農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)格局仍然是江蘇省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要形式。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，2011-2016年間，江蘇省家庭經(jīng)營(yíng)耕地規(guī)模10畝以下農(nóng)戶占總數(shù)的比例維持在92%以上，純農(nóng)戶占全部農(nóng)戶的比例穩(wěn)定在40%左右。土地規(guī)模流轉(zhuǎn)仍有較大的潛力空間。隨著土地確權(quán)工作的推進(jìn)，加之農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的社會(huì)保障還不到位，增加了農(nóng)戶的惜地情緒，細(xì)碎化的家庭經(jīng)營(yíng)格局有所固化。伴隨規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地整治工程迫在眉睫。因灌排年久失修、田埂路密集、租期到后無(wú)法修復(fù)耕地原貌等問題，引發(fā)了大型農(nóng)業(yè)機(jī)械無(wú)法下田，規(guī)模化社會(huì)服務(wù)難以開展、流轉(zhuǎn)雙方利益受損等問題出現(xiàn)。因生產(chǎn)用房、烘干晾曬場(chǎng)地等配套基建用地指標(biāo)緊張，規(guī)模流轉(zhuǎn)主體發(fā)展空間受限。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有待完善。土地規(guī)模流轉(zhuǎn)中的歷史遺留問題與新問題交織在一起。農(nóng)村土地二輪承包中仍然存在四至不清、面積不準(zhǔn)、現(xiàn)狀變動(dòng)較大、承包土地信息資料不全等老難題。私下流轉(zhuǎn)、口頭協(xié)議、低價(jià)流轉(zhuǎn)、超期流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象屢禁不止。土地流轉(zhuǎn)供需雙方信息不對(duì)稱，“流不出”與“轉(zhuǎn)不進(jìn)”的現(xiàn)象同時(shí)存在。農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同還不盡完善，租賃期滿后地上附著物處置機(jī)制不健全，及時(shí)復(fù)墾和原樣退回責(zé)權(quán)不清?，F(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)保障金制度，數(shù)額小，難以形成違約成本；數(shù)額大，則增加了大多數(shù)資金不充裕的普通經(jīng)營(yíng)戶壓力。缺乏對(duì)土地規(guī)模流入方的經(jīng)營(yíng)能力資格審查、評(píng)估準(zhǔn)入及合同履行等監(jiān)督機(jī)制。

規(guī)模經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)有待化解。土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的動(dòng)力源于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的土地需求。因農(nóng)業(yè)季節(jié)性和周期性強(qiáng)，受自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)等影響大，很多因素難以提前預(yù)測(cè)。融資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加劇。近期土地租金以及勞動(dòng)力成本的上升，糧油及其他農(nóng)產(chǎn)品在價(jià)格、品質(zhì)等方面的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力逐漸喪失，給規(guī)模經(jīng)營(yíng)者尤其是糧食規(guī)模大戶帶來了巨大的沖擊。容易誘發(fā)“非糧化” “非農(nóng)化”的轉(zhuǎn)向以及退地的風(fēng)潮。工商資本大規(guī)模租賃農(nóng)地，由于無(wú)法回避自身逐利性和有限公益性，一旦投資失敗或經(jīng)營(yíng)不善，就會(huì)導(dǎo)致資金鏈斷裂，投資項(xiàng)目中斷。在這些規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體無(wú)法應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，匆忙撤離農(nóng)業(yè)后，如何保障農(nóng)地地力不減、農(nóng)地流轉(zhuǎn)收入不少、農(nóng)業(yè)得以為繼的難題，已經(jīng)擺在各級(jí)政府的面前。

社會(huì)服務(wù)體系有待健全。當(dāng)前社會(huì)化服務(wù)體系側(cè)重于生產(chǎn)服務(wù)，與新時(shí)期規(guī)模流轉(zhuǎn)主體在金融、技術(shù)、信息、經(jīng)營(yíng)管理等方面的綜合服務(wù)需求差距較大。公益性與經(jīng)營(yíng)性農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的數(shù)量不足、水平不高。以農(nóng)民專業(yè)合作社為例，根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，其提供的社會(huì)服務(wù)還較為單一。就行業(yè)門類看，仍以農(nóng)機(jī)占主導(dǎo)地位。2016年江蘇省農(nóng)機(jī)合作社數(shù)量占服務(wù)業(yè)總量的比例為62.9%，比2011年上升了3.1個(gè)百分點(diǎn)。而植保、土肥及金融保險(xiǎn)服務(wù)比例分別是18.5%、2.1%和1.0%，比2011年下降了4.5、0.2和0.5個(gè)百分點(diǎn)。就經(jīng)營(yíng)內(nèi)容看，購(gòu)買、倉(cāng)儲(chǔ)和運(yùn)銷服務(wù)還顯不足，2016年三類合作社數(shù)量占總量的比例分別是3.1%、1.5%和4.0%，與2011年相比也有所下降，減少了0.3%、0.1%和2.6%。

三、推進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的政策建議

土地規(guī)模流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)不可或缺的前提條件。就近期而言，受國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的共同影響，江蘇省乃至全國(guó)的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)主體及方式、規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益及格局等等都處于新的轉(zhuǎn)折適應(yīng)期。因利益分配不公、權(quán)利糾紛等造成土地流轉(zhuǎn)雙方的拉鋸反復(fù)，甚至出現(xiàn)退地回調(diào)。隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的徹底轉(zhuǎn)移與現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)的更新?lián)Q代，未來土地規(guī)模流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)將在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位。但這需要制度體系全方位的改善，也需要經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，不可能一蹴而就，將經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)而曲折的過程。

縱觀土地制度的改革歷史，從20世紀(jì)八九十年代農(nóng)村集體的規(guī)模農(nóng)業(yè)嘗試，到如今大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模農(nóng)業(yè)實(shí)踐，都離不開流轉(zhuǎn)制度的變革、生產(chǎn)條件的優(yōu)化、經(jīng)營(yíng)方式的創(chuàng)新及社會(huì)服務(wù)的完善。循序漸進(jìn)的引導(dǎo)土地資源規(guī)模流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供有力的平臺(tái)支撐，培育各級(jí)各類新型經(jīng)營(yíng)主體，建立起完備的社會(huì)化服務(wù)體系。這些不僅是構(gòu)建以追求質(zhì)量和效率為目標(biāo)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本舉措，也是改善農(nóng)民福利，優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局的重要路徑。

漸進(jìn)引導(dǎo)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)階段需要賦予農(nóng)地制度和經(jīng)營(yíng)制度新的內(nèi)涵。進(jìn)一步明晰農(nóng)戶對(duì)家庭承包地使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)利。同時(shí)，也要為獲得土地使用權(quán)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體確權(quán)頒證，立法保護(hù)他們土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法性和土地流轉(zhuǎn)的有效性。允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，并穩(wěn)定長(zhǎng)期股權(quán)，確保農(nóng)戶獲得增值收益和二次分紅的合法權(quán)利。制定符合市場(chǎng)規(guī)律的各類土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)年限及退出機(jī)制，真正保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的切身利益。加強(qiáng)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途和風(fēng)險(xiǎn)防范能力開展監(jiān)督檢查。避免“一刀切”，及時(shí)調(diào)整不同規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)配套設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠政策。

配套規(guī)模農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。樹立大農(nóng)業(yè)和大國(guó)土觀念。對(duì)規(guī)模流轉(zhuǎn)比例較高的農(nóng)業(yè)地區(qū)開展新一輪的農(nóng)村土地綜合整治。鼓勵(lì)現(xiàn)有家庭農(nóng)場(chǎng)和種植大戶自主開展農(nóng)田整治。測(cè)土配方施肥、植保統(tǒng)防統(tǒng)治、“三品”生產(chǎn)認(rèn)證等項(xiàng)目向規(guī)模流轉(zhuǎn)區(qū)域傾斜。允許集中連片整治后新增的部分耕地，按規(guī)定用于完善農(nóng)田配套設(shè)施。個(gè)別流轉(zhuǎn)耕地面積較大的項(xiàng)目，允許其在項(xiàng)目區(qū)域范圍外單獨(dú)立項(xiàng)扶持。降低單個(gè)項(xiàng)目治理面積門檻，簡(jiǎn)化申報(bào)程序。探索先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，對(duì)符合條件的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，按照“誰(shuí)申報(bào)、誰(shuí)實(shí)施、誰(shuí)管護(hù)”的原則，將項(xiàng)目建設(shè)和管護(hù)權(quán)一并移交。擴(kuò)大資金適用范圍，財(cái)政資金除用于水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還可對(duì)育秧設(shè)施、烘干設(shè)備等進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助。

培育新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。盡快把新型職業(yè)農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，從根本意義上給予職業(yè)農(nóng)民“國(guó)民待遇”，在更高起點(diǎn)為新型職業(yè)農(nóng)民的生存發(fā)展構(gòu)筑平臺(tái)。培育各種類型的新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，加深行業(yè)分工和專業(yè)化生產(chǎn)。全面推進(jìn)各類規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的聯(lián)合與合作，把新產(chǎn)品、新技術(shù)、新裝備導(dǎo)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地利用的過程，體現(xiàn)專業(yè)化與規(guī)?；瘍?yōu)勢(shì)，降低生產(chǎn)成本與提升行業(yè)效率。扶持農(nóng)業(yè)內(nèi)部“一二三”產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，使農(nóng)業(yè)從單純的種養(yǎng)業(yè)向上游、下游、側(cè)邊產(chǎn)業(yè)延伸。在農(nóng)業(yè)內(nèi)部形成農(nóng)工商儲(chǔ)運(yùn)一條龍產(chǎn)業(yè)，全面提升農(nóng)產(chǎn)品附加值和競(jìng)爭(zhēng)力。提升培訓(xùn)實(shí)效，針對(duì)不同產(chǎn)業(yè)和類型的職業(yè)農(nóng)民分類培訓(xùn)并進(jìn)行職業(yè)技能鑒定。

建立多元社會(huì)服務(wù)保障。著眼鎮(zhèn)村服務(wù)一體化和為農(nóng)服務(wù)規(guī)?；瑖@規(guī)模流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)培育涵蓋土地經(jīng)營(yíng)權(quán)金融抵押、農(nóng)產(chǎn)品保鮮儲(chǔ)運(yùn)、品牌打造銷售及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等新型服務(wù)主體。推進(jìn)智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)，將土地流轉(zhuǎn)信息、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)科技信息、農(nóng)業(yè)物聯(lián)監(jiān)控等等大數(shù)據(jù)集合在一起，為各類新型主體提供“精準(zhǔn)、及時(shí)、全程顧問式”的信息服務(wù)。推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品流通方式變革，逐步從銷售端向生產(chǎn)端拓展，形成以市場(chǎng)為導(dǎo)向、融合“互聯(lián)網(wǎng)+”、綠色發(fā)展的生產(chǎn)組織方式。促進(jìn)公益性服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)融合。完善以政府部門為主導(dǎo)的公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，支持科研院所和涉農(nóng)高校承擔(dān)科研、技術(shù)推廣等項(xiàng)目。鼓勵(lì)各類農(nóng)業(yè)服務(wù)組織將各類服務(wù)資源整合優(yōu)化打包，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)?！?/p>

2016年度國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（編號(hào)：41501188）的階段性研究成果。