■龍淑華

關于深化坪山區(qū)“大生均”撥款機制改革的積極思考

■龍淑華

自2011年開始，坪山區(qū)率先在深圳市推行“大生均”撥款機制改革，積極探索和建立健全“大生均”撥款績效管理體系，為深圳市加強財政教育經(jīng)費投入績效管理積累經(jīng)驗。本文在分析“大生均”撥款特點和優(yōu)勢的基礎上，闡述了“大生均”撥款機制改革的現(xiàn)實意義，系統(tǒng)地總結了“大生均”撥款機制改革的主要績效，分析了撥款機制改革中遇到的主要問題，提出下一階段撥款機制改革的措施與建議。

深圳坪山；“大生均”撥款機制；改革；績效評價

坪山區(qū)原隸屬龍崗區(qū)，地處深圳邊緣地區(qū)，2009年成立坪山區(qū)。區(qū)成立時底子薄、基礎差，歷史欠賬較多，尤其是公辦教育辦學條件與辦學發(fā)展水平不協(xié)調，同深圳全市比較，教育基礎薄弱，學校發(fā)展不均衡現(xiàn)象十分嚴重。人民群眾對享受優(yōu)質教育的需求與區(qū)域優(yōu)質教育資源匱乏的矛盾非常突出。教育是民生之本。區(qū)把教育作為擴大和改善區(qū)公共服務水平的關鍵環(huán)節(jié)，突出教育的全局性、基礎性和先導性地位，以公辦學校為突破口，先行先試，2011年率先在全市推行“大生均”撥款，促進公辦義務教育均衡化發(fā)展，努力探索出一條具有坪山特色的教育經(jīng)費保障新路子。

一、“大生均”撥款特點與優(yōu)勢

“大生均”是指將學校中除人員經(jīng)費和基建方面的投入外，其余用于學校日常經(jīng)費開支等方面的經(jīng)費支出實施生均撥款，即按在校生人數(shù)和統(tǒng)一的生均撥款標準安排經(jīng)費。小學5 000元/生，初中6 000元/生，高中4 500元/生（不含非稅收入）的標準安排生均經(jīng)費。對于學校大型的基建維修項目，按政府投資管理辦法執(zhí)行，超過20萬元項目納入?yún)^(qū)政府投資計劃統(tǒng)籌考慮。

生均經(jīng)費又分兩大部分，一是按原生均標準（即小學624元/生，初中884元/生，高中680元/生）劃出日常公用經(jīng)費，用于學校的日常公用支出，如車輛、水電費等。二是扣除原生均標準后的生均經(jīng)費全部用于項目經(jīng)費，項目由學校根據(jù)自身情況進行自行安排，主要用于教研、設備購置、零星維修修繕、后勤事務等支出。

表1 坪山區(qū)“大生均”撥款特點

“大生均”撥款的主要優(yōu)勢體現(xiàn)在：一是有效規(guī)避零星、分散請款，大幅度減少了申請財政資金的隨意性，增強了預算執(zhí)行的嚴肅性，這與2015年1月1日起頒布實施的《中華人民共和國預算法》內容吻合。二是增強了資金使用的靈活性。鑒于在“大生均”撥款中，設置了10%的機動預備費，因而學?？梢愿鶕?jù)學校發(fā)展實際情況靈活使用機動預備費。三是激發(fā)了學校辦學的積極性?！按笊睋芸畎ü媒?jīng)費和項目經(jīng)費，按原生均標準劃出日常公用經(jīng)費外，其余經(jīng)費都用于項目支出，較以往更為充裕。

二、“大生均”撥款機制改革的現(xiàn)實意義與主要績效

“大生均”撥款機制的實施，一方面，“大生均”撥款機制改革有力地促進了公辦義務教育均衡化，充分調動學校辦學積極性，極大地提升區(qū)教育發(fā)展水平，對區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生積極影響。另一方面，撥款機制改革還極大地提高財政資金使用效益，增強了預算執(zhí)行的嚴肅性。

經(jīng)多年實踐探索，區(qū)“大生均”撥款機制改革在公開、公平、均衡、高效方面取得了顯著成效，解決了學校之間經(jīng)費投入苦樂不均的問題，生均公用水平大幅提高，促進了區(qū)教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，素質教育和特色教育取得明顯成效。具體如下：

（一）效率性

一是改革推行早，坪山區(qū)比深圳全市早兩年實施，深圳市從2013年起在全市統(tǒng)一實施義務教育公辦學校運行經(jīng)費生均撥款標準。二是生均標準高。坪山區(qū)學生人均公用經(jīng)費在全市居前列，與2013年首次出臺的全市生均撥款標準相比（見表2），坪山區(qū)標準小學階段高出700元，初中階段高出200元。雖然高中階段低于全市標準，但是通過其他途徑調整補回。三是實行“大生均”撥款后，學校申請項目的報批時間、臨時請款、預算調整等大幅度減少，一定程度上規(guī)范了預算執(zhí)行與管理，提高了工作效率。

表2 2013年深圳市、坪山區(qū)生均撥款標準情況單位：元/人年

（二）效果性

實施改革以來，一是全區(qū)教師隊伍成長較快，在各類業(yè)務競賽中獲獎人數(shù)和等次顯著提升，教學質量顯著提高。2011年～2013年，全區(qū)教師共獲得國家級獎項50項、省級22項、市級74項；學生獲國家級獎項120人次，省級獎項265人次，市級獎項1 270人（次）。二是基礎教育各學段學生的綜合素質不斷提高，高中升學率由實施“大生均”前的67.52%達到2013年的98.33%，中考合格率由實施“大生均”前的81.98%達到2013年的88.10%；三是各學校在素質教育方面都有自己的品牌，特色紛呈，有力地促進了學校的個性化發(fā)展，素質教育百花齊放。

（三）可持續(xù)性

實行“大生均”撥款機制，有效地緩解了以往教育經(jīng)費投入不足，實現(xiàn)教育投入可持續(xù)發(fā)展有積極的促進作用，有力地彌補了原來的短板和欠賬。一是大生均”經(jīng)費投入持續(xù)增長、教育經(jīng)費支出占公共財政比重持續(xù)增長。二是專項經(jīng)費預算逐年增長。2012年～2013年，12所公辦中小學合計年均增長11.42%。這是“大生均”撥款機制改革最突出的績效和亮點，“大生均”經(jīng)費增加的增量部分也主要體現(xiàn)在這里。

（四）公平性

實行“大生均”撥款機制改革，一是進一步優(yōu)化了財政教育資源配置方式，把完善教學基礎設施和設備作為保障的重點，促進發(fā)展速度慢、辦學條件差、辦學水平低的一般學校加快發(fā)展步伐，學校之間的差距明顯縮小。二是建立正向激勵機制。通過資金相對均衡的撥付方式，把校長從疲于申請項目的繁雜事務中解放出來，調動了校長的積極性，使其有更多的精力放在辦學上，不斷加強學校建設與管理，促進辦學質量和辦學水平不斷提高。

三、撥款機制改革進程中遇到的主要問題

經(jīng)過多年實踐探索，“大生均”撥款在保障公辦學校經(jīng)費投入方面取得了顯著成效，但在探索過程中，也遇到一些具體問題，主要表現(xiàn)在：

（一）辦學規(guī)模小的學校面臨較大的資金壓力

實行“大生均”撥款后，學校經(jīng)費安排得到規(guī)范化，但區(qū)之前的“原村小”所占比例較大，全市96所“原村小”，坪山區(qū)占6所，占公辦學校比例的50%。即使實行“大生均”后經(jīng)費有所提升，但對這些學校來說，麻雀雖小，五臟俱全，一些固定開支與規(guī)模較大的學校是一致的，實行“大生均”前沒有對其進行均衡建設，現(xiàn)將其拉在與其他規(guī)模較大的學校同一條起跑線上，必然對這些學校帶來較大的資金壓力。

（二）“大生均”撥款用于“軟、硬”比例不夠明晰

考慮到區(qū)各學校間的實際情況不同，目前“大生均”經(jīng)費只是對項目進行了統(tǒng)一的規(guī)范，例如學校項目支出分為設備及耗材購置費、教研經(jīng)費、獎教金、優(yōu)師經(jīng)費、綜合素質提升等20多項支出。對各項目間的資金安排比例并未進行規(guī)定，特別是經(jīng)費用于“軟、硬”件之間的比例缺乏明晰，在辦學條件逐步均衡化以后，可能出現(xiàn)學校過度購置設施硬件，鋪張浪費及重復建設等問題。

（三）“大生均”支出結構有待完善

一方面，2011～2013年，設備、耗材購置及修繕類預算投入逐年呈下降趨勢，但資金結余占比分別為68.08%、68.21%、78.58%，從一定程度上講與資金安排過量有一定關系，從而導致資金沉淀；另一方面，2011～2013年，后勤保障類經(jīng)費預算投入逐年提高，資金結余占比為8.01%、21.38%、13.97%，說明后勤保障類經(jīng)費還有較大增長空間，優(yōu)化“大生均”支出結構是下一階段深化改革的重要內容。

（四）“大生均”撥款投入教育改革發(fā)展有待提高

按照深圳市委、市政府《關于推進教育改革發(fā)展率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的決定》，要建設與深圳實現(xiàn)國際化先進城市相符的教育現(xiàn)代化，必須推進教育改革創(chuàng)新，而首要前提要加強教育改革與發(fā)展的投入。目前推進實施的“大生均”撥款只是實現(xiàn)了教育投入的及格線、均衡線，雖然均衡發(fā)展是基礎，但特色教育與改革發(fā)展仍是區(qū)教育發(fā)展的生命線?！按笊苯?jīng)費對于教育改革與發(fā)展的投入配置相對不足，這是下一步“大生均”改革要給予關注的問題。

四、對策措施與建議

（一）制定“大生均”資金使用管理辦法

為促進和提高“大生均”經(jīng)費的使用效益，應充分考慮績效管理的內在需求，制定并反映在“大生均”專項資金管理辦法中。一是在各學校申報年度預算時，要求設置明確的績效目標和評價指標，預算年度結束后，對各學校設立的績效目標和績效指標進行考核驗收。二是區(qū)有關部門，對“大生均”使用情況實行過程監(jiān)督，在年中、年底對學校資金使用情況進行抽查，并將抽查情況向財政部門反映。三是各學校對上一年度“大生均”使用績效情況進行自評，自評報告作為下一年度區(qū)考核學校建設與發(fā)展的重要依據(jù)。

（二）進一步優(yōu)化“大生均”支出結構

進一步優(yōu)化“大生均”支出結構，明晰軟硬件支出比例。一是要適當壓縮設備、耗材購置及修繕費用，在學校硬件設施設備配置和修繕基本補齊的基礎上，適當減少硬件設施投入。二是提高軟件配置水平，增加后勤保障、教學教研等軟件建設投入比例，以軟實力建設為抓手和突破口，促進區(qū)教育事業(yè)不斷躍上新的臺階，實現(xiàn)新的跨越。

（三）實現(xiàn)區(qū)域公辦學校辦學條件均衡化

考慮到一校一品建設及大力鼓勵學校發(fā)展特色教育，一方面鼓勵學校根據(jù)本校實際，有計劃、有步驟地安排經(jīng)費逐年更新設備設施，另一方面爭取2～3年時間內對區(qū)內公辦學校進行一次大規(guī)模的查漏補缺，盡量實現(xiàn)區(qū)域公辦學校辦學條件均衡化，在此基礎上，研究制訂項目經(jīng)費中的“軟、硬”件比例，保障硬性支出得到足額配置，避免超標準配置設備設施，最大限度提高財政資金使用效益。

（四）加大教育改革與發(fā)展資金支持力度

適當安排教育改革與發(fā)展項目，主要用于支持全區(qū)性的重大教育教學改革，以項目方式進行資助，并對使用和實施情況進行監(jiān)督和檢查。由各學校申報與改革發(fā)展相關的項目，區(qū)教育行政部門負責制訂改革發(fā)展資金使用計劃，組織項目評審，跟蹤資金使用效益。通過加大改革與發(fā)展項目實施，促進區(qū)教育改革發(fā)展，以改革發(fā)展促進教育質量不斷提升。

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（作者單位：深圳市坪山區(qū)財政局）