葛雁

引漢濟(jì)渭工程合理水價(jià)形成機(jī)制探析

葛雁

（陜西省引漢濟(jì)渭工程協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，陜西西安710004）

合理水價(jià)的確定對(duì)工程良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。通過對(duì)引漢濟(jì)渭工程受水區(qū)終端水價(jià)和受水區(qū)工程水價(jià)現(xiàn)狀的分析，指出受水區(qū)現(xiàn)行水價(jià)存在的問題，認(rèn)為建立引漢濟(jì)渭工程合理水價(jià)形成機(jī)制是實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)目標(biāo)的重要保證。結(jié)合引漢濟(jì)渭工程合理水價(jià)形成機(jī)制涉及的水價(jià)構(gòu)成、制定原則和制定方法，提出應(yīng)對(duì)措施：加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理與調(diào)配；適當(dāng)提高水價(jià)；加快培養(yǎng)水市場(chǎng)。確保引漢濟(jì)渭工程良性運(yùn)行、受水區(qū)水價(jià)平衡過渡、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

引漢濟(jì)渭工程；供水價(jià)格；形成機(jī)制；措施建議

引漢濟(jì)渭工程是一項(xiàng)跨流域、遠(yuǎn)距離大型調(diào)水工程,主要任務(wù)是向陜西關(guān)中地區(qū)渭河沿岸重要城市、縣城、工業(yè)園區(qū)供水，逐步退還擠占的農(nóng)業(yè)與生態(tài)用水，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善。引漢濟(jì)渭工程通水后，將從根本上改善受水區(qū)缺水狀況，有效遏制目前存在的擠占農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水、過度開采地下水現(xiàn)象。水價(jià)作為水務(wù)市場(chǎng)的晴雨表，在水資源配置、工程運(yùn)行管理中起著重要的作用。合理的水價(jià)不僅能引導(dǎo)人們調(diào)整用水行為、改善用水結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置水資源，又能保證工程成本費(fèi)用的回收補(bǔ)償，促進(jìn)節(jié)約用水。因此，探索建立合理水價(jià)形成機(jī)制，是保證引漢濟(jì)渭工程良性運(yùn)行、受水區(qū)水價(jià)平衡過渡、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

1 引漢濟(jì)渭受水區(qū)水價(jià)現(xiàn)狀

1.1 受水區(qū)終端水價(jià)構(gòu)成和分類

引漢濟(jì)渭工程受水區(qū)主要包括西安、咸陽、渭南、楊凌4個(gè)重點(diǎn)城市，周至、閻良、華縣等11個(gè)中小城市，區(qū)域總面積1.45萬km2，受益人口1411萬人，人均水資源總量僅為全國平均水平的14%，屬嚴(yán)重資源型缺水地區(qū)。經(jīng)調(diào)查了解，目前受水區(qū)城鎮(zhèn)居民生活和生產(chǎn)用水主要依賴地下水和工程供水，用戶終端水價(jià)由基本水價(jià)（含城鎮(zhèn)供水企業(yè)外購的源水費(fèi)）、水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)三部分構(gòu)成。水的用途不同，價(jià)格不同，供水價(jià)格實(shí)行分類定價(jià)，分為居民生活用水、非居民生活用水和特種行業(yè)用水三大類。

引漢濟(jì)渭工程建成通水后，受水區(qū)水價(jià)將由引漢濟(jì)渭工程水價(jià)、現(xiàn)行基本水價(jià)、水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)組成。引漢濟(jì)渭工程供水價(jià)格將成為受水區(qū)用戶終端水價(jià)的一個(gè)組成部分。

1.2 受水區(qū)終端水價(jià)現(xiàn)行管理機(jī)制

根據(jù)《陜西省城鄉(xiāng)供水用水條例》、《陜西省城市供水價(jià)格管理暫行辦法》和《陜西省實(shí)施城鎮(zhèn)供水階梯水價(jià)的指導(dǎo)意見》等有關(guān)規(guī)定，目前受水區(qū)水價(jià)制定、水價(jià)形成和調(diào)整程序是：城市自來水終端水價(jià)按照“補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)”的原則，參考供水企業(yè)運(yùn)行成本，兼顧用水戶承受力，由各地物價(jià)部門確定。省級(jí)物價(jià)部門統(tǒng)一制定和管理全省水資源費(fèi)和省級(jí)直屬以及跨地區(qū)水利工程源水價(jià)格；設(shè)區(qū)市物價(jià)部門制定管理所屬區(qū)域自來水基本水價(jià)、污水處理費(fèi)和市、縣級(jí)水利工程源水價(jià)格。按照《陜西省物價(jià)局關(guān)于進(jìn)一步做好我省城市供水價(jià)格工作的通知》要求，2015年底以前所有設(shè)市城市全面實(shí)施居民階梯水價(jià)，具備條件的縣和建制鎮(zhèn)也要推行居民階梯水價(jià)制度，居民生活用水實(shí)行三級(jí)階梯水量和階梯水價(jià)。同時(shí)要求自2016年起各地要對(duì)非居民生活用水和特種行業(yè)用水推進(jìn)超定額累進(jìn)加價(jià)制度，到2020年底全面實(shí)施非居民生活用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度。依照省物價(jià)部門安排，水價(jià)的制定和調(diào)整，實(shí)行供水企業(yè)成本公開和定價(jià)成本監(jiān)審公開制度，履行聽證程序，新的水價(jià)報(bào)經(jīng)當(dāng)?shù)馗鷾?zhǔn)后才能正式實(shí)施。近年來，城市水價(jià)雖經(jīng)多次調(diào)整，但并沒有按價(jià)值規(guī)律和供求規(guī)律的要求定價(jià)，水價(jià)偏低普遍造成城鎮(zhèn)供水單位經(jīng)營較為困難。

1.3 受水區(qū)水利工程水價(jià)現(xiàn)狀

目前，黑河水庫、石頭河水庫、李家河水庫、石砭峪水庫向西安城區(qū)供水；石頭河水庫向咸陽城區(qū)、楊凌供水；澗峪水庫和尤河水庫向渭南城區(qū)供水。根據(jù)陜西省物價(jià)局、水利廳印發(fā)的《陜西省水利工程供水價(jià)格管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱水價(jià)辦法）規(guī)定，水利工程供水價(jià)格按照“補(bǔ)償成本費(fèi)用、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)、合理利用水資源、促進(jìn)節(jié)約用水”的原則確定，由供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用、稅金和利潤組成。但多年來，在實(shí)際執(zhí)行中，政府部門為了平抑物價(jià)，考慮用戶承受力，以及測(cè)算的工程水價(jià)和終端水價(jià)差異等原因，確定的工程水價(jià)低于測(cè)算水價(jià)，《水價(jià)辦法》規(guī)定的“合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)、促進(jìn)節(jié)約用水”的原則并未實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)行工程水價(jià)普遍偏低，不同程度制約了水利工程的良性運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展。

2 引漢濟(jì)渭受水區(qū)水價(jià)存在的問題

水價(jià)是調(diào)節(jié)水資源供需矛盾、促進(jìn)節(jié)約用水的重要手段。但是，長期以來，水的商品屬性和稀缺程度還沒有被人們普遍理解和接受，水價(jià)形成機(jī)制也不夠完善。

（1）缺乏合理的水價(jià)形成機(jī)制，水價(jià)由政府制定，過分強(qiáng)調(diào)了供水工程的社會(huì)效益，忽視了供水企業(yè)合理回報(bào)，不利于供水企業(yè)自身發(fā)展，也不利于吸引社會(huì)各界投資水利工程。

(2)水價(jià)沒有體現(xiàn)水資源的稀缺性，無法充分發(fā)揮節(jié)水激勵(lì)作用，浪費(fèi)水的現(xiàn)象依然相當(dāng)嚴(yán)重。

(3)受水區(qū)源水價(jià)格偏低，缺乏靈活的調(diào)節(jié)機(jī)制，且實(shí)行單一計(jì)量收費(fèi)，未執(zhí)行“兩部制水價(jià)”，不利于水利工程效益發(fā)揮和供水單位的自身發(fā)展。

(4)國家對(duì)水價(jià)一直進(jìn)行補(bǔ)貼，致使終端水價(jià)偏低，低廉的水價(jià)不能正確反映水資源的市場(chǎng)供求狀況，影響了水市場(chǎng)的形成，削弱了水價(jià)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

(5)水價(jià)管理體制不合理，政府對(duì)水價(jià)的管理涉及發(fā)改、水利、住建、財(cái)政等多個(gè)部門，造成職能交義、權(quán)責(zé)不清，效率不高，很大程度上影響了水價(jià)改革政策的實(shí)施。

3 建立引漢濟(jì)渭工程合理水價(jià)形成機(jī)制

引漢濟(jì)渭工程建成通水后，引漢濟(jì)渭水將融入受水區(qū)供水體系，如果引漢濟(jì)渭工程供水價(jià)格仍然按照現(xiàn)行模式管理，不能很好落實(shí)《水價(jià)辦法》，那么偏低的供水價(jià)格將會(huì)嚴(yán)重制約工程的良性運(yùn)行，影響水資源的優(yōu)化配置。因此，建立合理水價(jià)形成機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)工程正常運(yùn)行、優(yōu)化配置水資源的重要保證。

3.1 引漢濟(jì)渭工程水價(jià)構(gòu)成

目前理論界普遍認(rèn)為，合理的水價(jià)應(yīng)包括資源水價(jià)、環(huán)境水價(jià)、工程水價(jià)三部分。資源水價(jià)是體現(xiàn)水資源價(jià)值和水資源管理所投入的費(fèi)用，包括對(duì)水資源耗費(fèi)的補(bǔ)償，對(duì)調(diào)水區(qū)水生態(tài)影響的補(bǔ)償，以及對(duì)水源保護(hù)和技術(shù)開發(fā)耗費(fèi)的補(bǔ)償。環(huán)境水價(jià)是經(jīng)使用的水排出后污染了他人或公共水環(huán)境，為治理污染和保護(hù)水環(huán)境所需要付出的代價(jià)，表現(xiàn)為污水處理費(fèi)。工程水價(jià)是指供水經(jīng)營者通過攔、蓄、引、提等水利工程設(shè)施把資源水變成商品水所付出代價(jià)的補(bǔ)償，是保證供水工程良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，以供水企業(yè)成本回收及合理收益補(bǔ)償。

針對(duì)引漢濟(jì)渭工程而言，水價(jià)包括工程水價(jià)和資源水價(jià)兩部分。由于引漢濟(jì)渭工程供水價(jià)格采取逐步結(jié)轉(zhuǎn)成本費(fèi)用的方法計(jì)算的，即下一環(huán)節(jié)水價(jià)根據(jù)上一環(huán)節(jié)水價(jià)和水量計(jì)算的源水成本，加上本環(huán)節(jié)發(fā)生的成本、費(fèi)用、利潤和稅金，構(gòu)成本環(huán)節(jié)水價(jià)。因此引漢濟(jì)渭工程水價(jià)不涉及口門（各市、縣受水點(diǎn)）之后環(huán)節(jié)，故不考慮環(huán)境水價(jià)。

3.2 引漢濟(jì)渭工程水價(jià)制定原則

根據(jù)我國工程供水價(jià)格改革目標(biāo)要求，水價(jià)既要體現(xiàn)水資源緊缺狀況和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又要兼顧社會(huì)可承受度和社會(huì)公平，同時(shí)要有利于合理配置水資源、促進(jìn)節(jié)約用水、保證工程良性運(yùn)行。結(jié)合這個(gè)目標(biāo)，引漢濟(jì)渭工程水價(jià)制定應(yīng)遵循以下原則。

（1）稀缺性原則。水價(jià)應(yīng)體現(xiàn)水資源的“稀缺性”，除國家征收的水資源費(fèi)外，受水區(qū)還應(yīng)向安康、漢中地區(qū)支付一定數(shù)量的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，補(bǔ)償其為保護(hù)和管理水資源所產(chǎn)生的耗費(fèi)。

（2）補(bǔ)償成本原則。供水成本是制定水價(jià)的基礎(chǔ)，供水價(jià)格應(yīng)具備補(bǔ)償成本、費(fèi)用和償還貸款的能力，保證引漢濟(jì)渭工程良性運(yùn)行。

（3）合理收益原則。制定水價(jià)要考慮投資者的利益，保障供水企業(yè)合理利潤，提高投資方和運(yùn)行管理者的積極性，特別是對(duì)吸引社會(huì)各界投資水利工程具有重要作用。

（4）公平負(fù)擔(dān)原則。引漢濟(jì)渭工程供水具有基礎(chǔ)性和公益性，水價(jià)必須滿足人們的基本生活用水需求，不同用戶執(zhí)行不同水價(jià)，使用戶的付出和其享受的供水服務(wù)相等，促進(jìn)社會(huì)公平。

（5）用水戶參與原則。水價(jià)的制訂和調(diào)整應(yīng)鼓勵(lì)群眾參與，爭(zhēng)取用戶理解和信任，增強(qiáng)供水成本透明度，接受社會(huì)監(jiān)督。

（6）及時(shí)調(diào)價(jià)原則。引漢濟(jì)渭工程運(yùn)行初期還本付息壓力大，需要合理設(shè)定運(yùn)行初期水價(jià)政策和水價(jià)調(diào)整機(jī)制。工程正常運(yùn)行期間，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)變化及時(shí)對(duì)水價(jià)進(jìn)行調(diào)整，運(yùn)用水價(jià)促進(jìn)節(jié)約用水、優(yōu)化配置水資源。

3.3 引漢濟(jì)渭工程水價(jià)制定方法

水價(jià)的制定不僅要遵循水價(jià)原則，促進(jìn)水資源的高效利用，還應(yīng)當(dāng)考慮工程的良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行供水工程水價(jià)制定方法有多種可供選擇，其優(yōu)缺點(diǎn)見表1。

通過上述優(yōu)缺點(diǎn)的分析比較可知，制定水價(jià)時(shí)因考慮的因素、目的不同而采用的定價(jià)方法也不同，目前尚無一種既可以全面考慮到各種影響因素，又便于操作的“通用”的水價(jià)制定方法。根據(jù)引漢濟(jì)渭工程實(shí)際以及工程供水特點(diǎn)，建議工程運(yùn)行初期采用“平均成本法”制定過渡期水價(jià)，工程正常運(yùn)行期采用“完全成本法”制定水價(jià)比較合理妥當(dāng)。

3.4 引漢濟(jì)渭工程水費(fèi)計(jì)收方式

合理的水價(jià)制定方法需要適宜的水費(fèi)計(jì)收方式與之配套，不同的水費(fèi)計(jì)收方式體現(xiàn)不同的水價(jià)定價(jià)目的，目前較為常用的幾種計(jì)收方式及優(yōu)缺點(diǎn)見表2。

目前，全省城市自來水供水實(shí)施階梯水價(jià)，水利工程供水實(shí)行單一計(jì)量水價(jià)。根據(jù)上述比較分析，采用兩部制水價(jià)計(jì)費(fèi)方式，不僅有利于供水企業(yè)獲得穩(wěn)定的成本補(bǔ)償，保證供水工程良性運(yùn)行，而且有利于防止用水浪費(fèi)，優(yōu)化配置水資源。結(jié)合引漢濟(jì)渭工程實(shí)際情況，建議引漢濟(jì)渭供水實(shí)行兩部制水價(jià)計(jì)費(fèi)，能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)效益。

表1 水價(jià)制定方法優(yōu)缺點(diǎn)比較

表2 水費(fèi)計(jì)收方式及優(yōu)缺點(diǎn)比較

4 措施及建議

根據(jù)以上分析，建立引漢濟(jì)渭工程合理的水價(jià)形成機(jī)制，既能保證工程良性運(yùn)行，又能實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。

4.1 加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理和調(diào)配工作

加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)配是實(shí)現(xiàn)水資源供需平衡、建立合理水價(jià)形成機(jī)制的基礎(chǔ)。目前水務(wù)管理處于多頭管理、分割管理狀態(tài)，城鄉(xiāng)分割、水量與水質(zhì)分割、地表水與地下水分割，己很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們對(duì)水質(zhì)、水服務(wù)的要求。漢濟(jì)渭工程通水后，必然打破受水區(qū)的原有供水結(jié)構(gòu)，形成當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水和工程外調(diào)水多種水源供水格局，受水區(qū)現(xiàn)有水資源管理模式必然改變。為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厮屯庹{(diào)水的合理利用和調(diào)控，應(yīng)改革現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)重疊、政出多門的局面，對(duì)受水區(qū)工程供水和自來水的水資源管理職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行劃分，將受水區(qū)己有水源與調(diào)入水源作為一個(gè)整體，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一管理，強(qiáng)化城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，提高水的使用效率。

4.2 適度提高水價(jià)，確保受水區(qū)水價(jià)平穩(wěn)過渡

引漢濟(jì)渭工程規(guī)模大，輸水線路長，運(yùn)行成本高，其供水成本費(fèi)用肯定高于受水區(qū)水源工程的供水成本，按照《水價(jià)辦法》規(guī)定的工程水價(jià)要彌補(bǔ)成本費(fèi)用，滿足還貸要求，引漢濟(jì)渭工程水價(jià)肯定超過受水區(qū)當(dāng)?shù)厮畠r(jià)。假如調(diào)入水水價(jià)過高，受水區(qū)地表水、地下水的水價(jià)較低，那么用水戶就會(huì)從自身利益出發(fā)，多用當(dāng)?shù)厮?，繼續(xù)超采地下水，而不用調(diào)入水。這不僅不利于水資源有效利用，而且還會(huì)造成工程投資的浪費(fèi)，使工程建設(shè)目標(biāo)不能全面實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)建立動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制，從現(xiàn)在開始逐步提高水利工程供水水價(jià)和城市自來水水價(jià)，使受水區(qū)水價(jià)接近引漢濟(jì)渭工程的供水價(jià)格，確保通水后水價(jià)平穩(wěn)過渡，保證調(diào)入水充分消納和工程供水效益的有效發(fā)揮。

4.3 加快培養(yǎng)水市場(chǎng)，推進(jìn)受水區(qū)水價(jià)改革工作

目前受水區(qū)水價(jià)總體偏低，特別是水利工程供水價(jià)格沒有較好的體現(xiàn)資源稀缺性和市場(chǎng)供求關(guān)系，甚至不能補(bǔ)償供水成本。為推動(dòng)形成合理的水利工程供水價(jià)格，應(yīng)在國家監(jiān)管和調(diào)控下，積極建立水市場(chǎng)，利用市場(chǎng)定價(jià)原則，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，建立以市場(chǎng)需求和用戶認(rèn)知相結(jié)合的水價(jià)體系，體現(xiàn)水資源的稀缺性和水資源的真實(shí)價(jià)值。通過開展水權(quán)交易，積極鼓勵(lì)用水戶參與水價(jià)的制定和調(diào)整工作，把用水推向市場(chǎng)，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段管理水資源，使水價(jià)的確定和調(diào)整逐步走上政府宏觀調(diào)控、涉水各方民主協(xié)商、水市場(chǎng)調(diào)節(jié)三者有機(jī)結(jié)合的路子。

5 結(jié)語

合理的水價(jià)形成機(jī)制對(duì)于確保工程良性運(yùn)行和優(yōu)化配置水資源具有重要意義。本文在分析引漢濟(jì)渭工程受水區(qū)水價(jià)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出受水區(qū)現(xiàn)行水價(jià)存在的問題，探討了引漢濟(jì)渭工程合理水價(jià)形成機(jī)制，認(rèn)為引漢濟(jì)渭工程水價(jià)制定，應(yīng)綜合考慮分析水價(jià)構(gòu)成要素、水價(jià)制定原則、水價(jià)制定方法等內(nèi)容。通過制定符合引漢濟(jì)渭工程實(shí)際的供水價(jià)格，既可以保證引漢濟(jì)渭工程良性運(yùn)行、受水區(qū)水價(jià)平衡過渡，又能實(shí)現(xiàn)受水區(qū)水資源優(yōu)化配置、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

Exploration and Analysis on Water Price Formation Mechanism of Hangjiang-to-Weihe River Valley Water Diversion Project

Ge Yan
（Cooperation officeofHangjiang-to-WeiheRiverValleyWaterDiversion ProjectofShaanxiprovince Xi’an 710004,Shaanxi）

The determination of the reasonable water price is very important to the healthy operation and sustainable development of the project.Through analysis on the terminal water price and the current price of the water-receiving area of HanjiangtoWeihe River project,it pointed out that there are some problemunder the current water price in the water-receiving area.We think that the establishment of the reasonable water price formation mechanism in the project is an important guarantee to realize the goal of engineering construction.Combined with the mechanism involving sections of the water price, establish principles and making methods,it puts forward the countermeasures to strengthen the unified management and allocation of water resources,reasonably increase the water price,and accelerate the cultivation of water market,which can ensure the healthy operation of Hanjiang to Weihe River project,receiving water balance and promote sustainable development ofeconomic improvement in the whole province.

Hanjiang-to Weihe river valley water diversion project；water-supply price；formation mechanism and measure suggestion

F426.91;F299.24

B

1673-9000（2017）02-0014-04

2017-02-08

葛雁（1969-），男，陜西武功人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要從事財(cái)務(wù)審計(jì)工作。