劉琳

“亞洲安全峰會”由于每年都在新加坡香格里拉飯店舉行，所以也被稱為“香格里拉對話”。

6月2日至4日，第16屆香格里拉對話（香會）在新加坡如期舉行。香會的正式名稱為“亞洲安全峰會”，由新加坡政府與英國倫敦國際戰(zhàn)略研究所（IISS）共同主辦。由于每年都在新加坡香格里拉飯店舉行，所以也被稱為“香格里拉對話”。作為亞太地區(qū)重要的多邊安全合作機(jī)制之一，香會在促進(jìn)地區(qū)國家防務(wù)安全交流與合作方面發(fā)揮著重要作用，可謂是亞太防務(wù)安全界一年一度的“盛宴”，會上反映出的問題往往成為觀察地區(qū)安全形勢的重要參考。但由于具有濃厚的西方主導(dǎo)背景，香會也有其局限和問題。

“亞洲安全峰會”由于每年都在新加坡香格里拉飯店舉行，所以也被稱為“香格里拉對話”。

三大議題和兩個(gè)焦點(diǎn)

今年的香會是在國際和地區(qū)安全環(huán)境發(fā)生較大變化的背景下舉行的。美國特朗普政府亞太政策尚不明朗，但其“美國優(yōu)先”等理念以及退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）和有關(guān)氣候變化的《巴黎協(xié)定》等做法，引起盟友的普遍擔(dān)心，并對全球及亞太地區(qū)形勢產(chǎn)生較大影響。朝鮮半島形勢處于高度緊張狀態(tài)，朝鮮不斷試射導(dǎo)彈，美日韓加大對朝制裁施壓力度，有關(guān)各方圍繞朝鮮核導(dǎo)活動(dòng)、韓國部署“薩德”系統(tǒng)等展開激烈博弈。南海形勢趨于緩和，但根本性矛盾并未解決，外部勢力繼續(xù)介入，仍存在諸多不確定因素。日本加緊推進(jìn)新安保法落實(shí)和修憲進(jìn)程，在軍事大國道路上繼續(xù)“狂奔”。此外，全球恐怖主義形勢日趨嚴(yán)峻，在香會召開前夕菲律賓南部馬拉維市受到“伊斯蘭國”恐怖分子襲擊，印尼雅加達(dá)公交車站也發(fā)生爆炸。

果然，在此次香會上，朝核問題、南海問題和恐怖主義被視為當(dāng)前地區(qū)安全面臨的三大挑戰(zhàn)，各國防長在大會發(fā)言中幾乎都提及這三個(gè)問題。對于恐怖主義威脅，各國存有共識，即應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)情報(bào)共享和務(wù)實(shí)合作，以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的恐怖主義威脅，特別是“伊斯蘭國”向東南亞的滲透。印尼、馬來西亞和菲律賓還提到在蘇祿海域展開的聯(lián)合巡航，并表示不排除其他國家加入。在朝核問題上，美日澳等國一致要求中國發(fā)揮更大作用，但中國認(rèn)為，美朝是朝核問題主要矛盾方，也是解決朝核問題的關(guān)鍵，中方提出的“雙暫停”建議（即朝鮮暫停核與彈道導(dǎo)彈開發(fā)、美韓暫停聯(lián)合軍事演習(xí)）應(yīng)當(dāng)作為實(shí)現(xiàn)半島無核化的第一步。在南海問題上，盡管南海局勢自去年下半年以來趨向緩和，但美日澳法等國在這次會上仍以較大篇幅談到南海問題，并以航行自由、規(guī)則、軍事化、仲裁等向中國施壓。美國防長馬蒂斯在演講中提到，美國將繼續(xù)在國際法允許的任何地方飛越、航行和行動(dòng)，并通過在南海和其他地方的存在展示美國的決心。日本防衛(wèi)大臣稻田朋美稱，國際社會在確保南海航行和飛越自由方面有重大利益。這些國家還指責(zé)中國推進(jìn)所謂南海島礁“軍事化”，認(rèn)為“破壞了地區(qū)穩(wěn)定”。另外，菲律賓南海仲裁案也被多次提及，美日澳均強(qiáng)調(diào)裁決對中菲雙方是有約束力的，暗示中方應(yīng)遵守裁決，否則就是違反“規(guī)則”。

自中國2007年派出軍方高級代表團(tuán)參加香會以來，中國的政策立場及中美互動(dòng)一直是會議的焦點(diǎn)。但今年中美直接交鋒的場面并未出現(xiàn)，因?yàn)橹蟹轿聪裢昴菢优沙龈笨傞L級代表團(tuán)參會，改由軍事科學(xué)院副院長率團(tuán)出席會議，且沒有做大會發(fā)言，但中國代表團(tuán)依然受到高度關(guān)注。一方面，中國的確在地區(qū)安全中具有強(qiáng)大影響力，外界普遍關(guān)注中國的看法，哪怕僅是在小組發(fā)言或接受媒體采訪;另一方面，美日澳等國仍在會上利用“規(guī)則”、南海等問題攻擊中國?！耙?guī)則”是本次香會的“熱詞”。會議五場大會中的第二場主題就是“維護(hù)基于規(guī)則的地區(qū)秩序”，還邀請了日本、澳大利亞和法國的三位女防長同場發(fā)言，三人都“默契”地強(qiáng)調(diào)了遵守“規(guī)則”的重要性。此前，澳大利亞總理特恩布爾在歡迎晚宴上致辭時(shí)以及美國防長馬蒂斯在發(fā)言中也都闡述了類似觀點(diǎn)。這些表態(tài)顯示，美西方國家試圖利用該議題批評中國，并將自身置于國際道義制高點(diǎn)上。對此，中國代表團(tuán)在會上立即做出了回應(yīng)，即中國是國際規(guī)則和地區(qū)規(guī)則的維護(hù)者和遵守者，國際規(guī)則應(yīng)該反映各國的普遍共識，而不能由部分國家單方面解釋和定義。事實(shí)上，即便是一些西方學(xué)者也意識到，當(dāng)今世界面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的安全挑戰(zhàn)，空洞地談?wù)摗耙?guī)則”似乎并不能解決問題。而且對于“規(guī)則”，各國的理解和認(rèn)識不甚相同，美日等國所要維護(hù)的是自己創(chuàng)建的、有利于自身利益的規(guī)則，其他國家并不一定認(rèn)可這些規(guī)則，況且特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》等舉動(dòng)，說明美國也并非遵守“規(guī)則”的典范。

此外，美國的亞太政策及美國與盟友之間的分歧在今年的香會上也備受關(guān)注。會前美國國務(wù)院官員已表示，將棄用奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略的說法，但并未提及將用何種戰(zhàn)略取而代之，因此外界紛紛猜測馬蒂斯會利用這次機(jī)會闡明美國新政府的亞太戰(zhàn)略，或者至少可以從中看出一些端倪。從馬蒂斯的演講來看，他試圖給盟友吃下“定心丸”，重申“美國對亞太的安全與繁榮具有持久的義務(wù)”，表示美國將繼續(xù)加強(qiáng)與盟國和伙伴的關(guān)系，承諾強(qiáng)化在亞太的兵力部署，稱“目前60%的海軍艦艇、55%的陸軍部隊(duì)、大約2/3的海軍陸戰(zhàn)隊(duì)已經(jīng)部署在亞太，60%的海外戰(zhàn)術(shù)空軍力量不久也將部署在這一地區(qū)”。但是，正像特朗普政府的其他內(nèi)政外交政策一樣，在馬蒂斯對亞太盟國做出的保證背后，依然存在許多空白和疑問。迄今為止，特朗普政府內(nèi)缺乏真正熟悉亞太事務(wù)的人士，國務(wù)院和國防部幾名副部長的職位仍處于空缺狀態(tài)，美國如何落實(shí)其安全承諾仍需觀察。而且馬蒂斯在演講中并未提出戰(zhàn)略性理念，也沒有觸及區(qū)域國家希望看到的強(qiáng)化安全合作的細(xì)節(jié)，這意味著特朗普政府的亞太戰(zhàn)略仍未完全成型，尚存在不確定性，而特朗普本人的個(gè)性特點(diǎn)進(jìn)一步放大了這種不確定性。

已形成幾個(gè)鮮明特點(diǎn)

香會創(chuàng)辦于2002年。一方面，冷戰(zhàn)后，亞太地區(qū)地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)地位日益凸顯，地區(qū)安全形勢卻充滿不確定性，而亞太地區(qū)缺乏較高層級的安全對話機(jī)制，盡管1994年東盟創(chuàng)立了東盟地區(qū)論壇，但該論壇主要由外交官員主導(dǎo)，后來雖然逐漸增加了國防官員的參與力度，但并非高級別的安全對話機(jī)制。另一方面，9.11事件后，亞太地區(qū)安全形勢和安全議程的新變化，以及第二軌道外交的新發(fā)展和防務(wù)外交的興起和轉(zhuǎn)型，也使得香會應(yīng)運(yùn)而生。自創(chuàng)辦以來，香會不斷完善自身機(jī)制，形成了較為固定的模式，即每年都會設(shè)定五至六個(gè)大會議題，由各國防長或防務(wù)高官闡述本國對相關(guān)議題的看法，在大會議程中間會安排四至五個(gè)平行分組討論議題，主要是由各國防務(wù)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對有關(guān)議題進(jìn)行更為深入的探討。此外，從2013年開始，主辦方每年年初會在新加坡舉行“夏爾巴”會議，聽取各方對前一年香會的意見并就當(dāng)年香會議題進(jìn)行探討。去年，主辦方又推出了“東南亞青年領(lǐng)導(dǎo)人項(xiàng)目”，邀請東南亞地區(qū)的青年學(xué)者參會，以增進(jìn)青年之間的了解與溝通。

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，香會形成了幾個(gè)鮮明特點(diǎn)。其一，西方主導(dǎo)的色彩始終比較濃厚。相較于亞太地區(qū)其他多邊安全機(jī)制，香會并非由東盟主導(dǎo)，而是有較深的西方背景。對話最初源于歐洲的防務(wù)外交理念與實(shí)踐，特別是20世紀(jì)60年代以來慕尼黑安全會議成為西方討論國際安全問題的重要平臺，參加者有來自許多國家的政治家、決策者、輿論領(lǐng)袖和軍事專家。香會主辦方之一的IISS深受慕尼黑安全會議的影響，且得到美日英法德等西方大國的大力支持，這些國家?guī)缀趺磕甓紩煞篱L出席。美國有時(shí)甚至派出包括防長、參聯(lián)會主席和太平洋司令部司令在內(nèi)的軍方“三大巨頭”一起與會。而主辦方也投桃報(bào)李，給美方“特殊待遇”，即美國防長每年均在大會首日第一個(gè)發(fā)言，且發(fā)言時(shí)間明顯多于其他國家。美國防長一般會在此場合闡述美國的亞太政策和軍事戰(zhàn)略，也會發(fā)表對地區(qū)安全問題的看法，批評和抨擊其他國家，力圖掌控輿論主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)。相比之下，中國自派出軍方高級代表團(tuán)參會以來，雖然也備受關(guān)注，但會議發(fā)言往往是在第二天上午，這時(shí)美國及其盟友提出的議題、特別是對中方不利的輿論已然發(fā)酵，中方只能被迫“接招”做出回應(yīng)。

其二，議題廣泛，但也會“塞入”一些引導(dǎo)性、傾向性議題。每年主辦方都會根據(jù)形勢精心選擇大會和分組議題，一般會涉及地區(qū)安全熱點(diǎn)或正在出現(xiàn)的新興挑戰(zhàn)。值得注意的是，主辦方有時(shí)會根據(jù)當(dāng)年的安全形勢，設(shè)置一些引導(dǎo)性的議題，比如自2009年南海局勢升溫之后，海上安全問題一直是香會的重要議題之一。2011年香會的第五輪全體會議議題是“應(yīng)對新的海上安全威脅”，發(fā)言者是作為南海聲索國的馬來西亞、越南和菲律賓的防長;2012年香會的第二輪全體會議議題是“維護(hù)航行自由”，發(fā)言者為近年來在南海問題上介入力度加大的域外國家印度、日本的防長以及與中國存在南海海域爭端的印尼的防長。從這些議題設(shè)置和發(fā)言者的選擇上來看，香會似乎有意在南海問題上進(jìn)行有選擇的引導(dǎo)。

第三，各國日益將對話視為宣示本國防務(wù)安全政策以及就重要安全問題提出倡議的平臺。比如，美國時(shí)任防長帕內(nèi)塔在2012年香會上宣布美國海軍將把60%的艦艇部署到亞太地區(qū);越南國防部副部長阮志詠在2013年香會上建議，亞洲各國防長可考慮簽署“不首先使用武力”的協(xié)議，以避免在南海緊張局勢升級時(shí)擦槍走火。

第四，各國官方代表團(tuán)日益將香會作為重要的雙邊、三邊和小多邊交流互動(dòng)的場所。盡管這些會談的具體內(nèi)容是保密的，但有時(shí)也會發(fā)表公開的聯(lián)合聲明。例如，在今年的香會上，美日韓三國防長舉行了三邊會晤，并發(fā)表共同聲明稱要加強(qiáng)彼此間的合作，共同應(yīng)對朝鮮威脅。同時(shí)，對于中國在東海和南海的活動(dòng)，聲明稱航行和飛越自由必須要得到保障，各方之間的分歧要通過和平方式解決。此外，日美澳三國防長也舉行了會晤，稱堅(jiān)決反對試圖改變現(xiàn)狀的單方面“蠻橫”行為。

中國代表團(tuán)在香會上備受關(guān)注。

“一枝獨(dú)秀”局面正受到?jīng)_擊

經(jīng)過多年的發(fā)展，香會的機(jī)制已然成熟，其重要作用不容忽視，但由于亞太地區(qū)已出現(xiàn)多個(gè)地區(qū)安全對話機(jī)制，如東盟防長會議（ADMM）、東盟防長擴(kuò)大會（ADMM+）、雅加達(dá)國際防務(wù)對話、首爾防務(wù)對話、中國的香山論壇等，東盟地區(qū)論壇每年也召開防務(wù)高官會、安全政策會議等，并積極推進(jìn)該框架下的非傳統(tǒng)安全合作。因此，盡管從參會代表的層級及廣泛性來看香會仍是其他機(jī)制所無法比擬的，但其“一枝獨(dú)秀”的局面正受到?jīng)_擊。

此外，自2007年以來，中美在會上的互動(dòng)便成為歷屆香會的焦點(diǎn)。主辦方似乎也有意進(jìn)行這樣的安排，將美方與中方的大會發(fā)言分別安排在第一天和第二天的上午，使得會議連續(xù)兩天都有熱點(diǎn)。這無疑提升了香會的受關(guān)注度。但是，由于有意凸顯中美博弈和“對抗”，在一定程度上弱化了其他國家的存在感和參與度。而且由于近年來中國在全球影響力不斷擴(kuò)大，中國的參與對于香會至關(guān)重要。中方一旦降低參與級別，香會便面臨尷尬的境地。比如今年中方?jīng)]有在大會發(fā)言，整個(gè)會議便失去了不少看點(diǎn)，會議的效果也大打折扣。

還有一點(diǎn)值得關(guān)注，香會雖然為各國闡述各自的安全觀念和政策立場提供了平臺，但基于其較為濃厚的西方主導(dǎo)色彩，東盟等中小國家的聲音往往并未受到關(guān)注。美日澳等國依然將香會作為爭奪防務(wù)安全領(lǐng)域話語權(quán)的重要場所，其立場往往帶有冷戰(zhàn)思維，強(qiáng)調(diào)同盟、地緣戰(zhàn)略博弈等。實(shí)際上，從歷屆會議來看，中國和不少東盟國家都倡導(dǎo)共同安全、合作安全的思想，主張通過對話與合作解決地區(qū)面臨的安全挑戰(zhàn)，同時(shí)堅(jiān)持地區(qū)安全架構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有包容性、開放性。因此，香會應(yīng)鼓勵(lì)不同安全觀念的碰撞和溝通，而不是預(yù)設(shè)立場或向別國強(qiáng)加立場，否則，不利于亞太安全理念的創(chuàng)新和安全合作的發(fā)展。

（作者為軍事科學(xué)院外國軍事研究部副研究員）