魏樹發(fā)，喬 楊

(1．福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州 500070；2．華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 200241)

探索中的農(nóng)村互助養(yǎng)老及其立法推進(jìn)
—— 以福州市閩侯縣鴻尾鄉(xiāng)為樣本

魏樹發(fā)1，喬 楊2

(1．福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州 500070；2．華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 200241)

互助養(yǎng)老題組通過問卷調(diào)查、重點(diǎn)訪談、召開座談會等形式對福州市閩侯縣鴻尾鄉(xiāng)奎石村58位老年人的養(yǎng)老狀況進(jìn)行調(diào)研，運(yùn)用SPSS 20.0軟件對所得數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，重點(diǎn)訪談了20位農(nóng)村孤寡老人并召開了各村老人會會長參加的座談會，試圖對農(nóng)村互助養(yǎng)老的現(xiàn)狀及其需求進(jìn)行探索。在調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)了閩侯縣鴻尾鄉(xiāng)“互助養(yǎng)老”探索實(shí)踐中出現(xiàn)的政府支持與推動力度不足、群眾與社會各界參與力量較弱、互助養(yǎng)老資金缺乏以及互助服務(wù)技術(shù)亟待提高等問題，在分析問題產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，筆者借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，提出了“低成本的基本實(shí)現(xiàn)自給自足的分散和集中相結(jié)合的互助養(yǎng)老”新型養(yǎng)老模式及“互助基金會”、“時(shí)間銀行”等具體的立法推進(jìn)措施，力求為我國養(yǎng)老事業(yè)進(jìn)程做出一份貢獻(xiàn)。

農(nóng)村；互助養(yǎng)老；立法推進(jìn)

一、農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)狀及對互助養(yǎng)老的需求

（一）閩侯縣鴻尾鄉(xiāng)的養(yǎng)老現(xiàn)狀

在目前的經(jīng)濟(jì)條件下，我國農(nóng)村還沒有建立像城市一樣健全的社會養(yǎng)老保障體系，農(nóng)村基本上還是采取傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式與社會養(yǎng)老模式。農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式是以土地提供基本的生存資料為基礎(chǔ)，以家庭為基本單位，實(shí)現(xiàn)老人老有所養(yǎng)的一種非正式支持養(yǎng)老模式。家庭成員向老年人提供經(jīng)濟(jì)上的供養(yǎng)，生活上的照料以及精神上的慰籍。雖然目前傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式①一種環(huán)環(huán)相扣的反饋模式。在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)上，家庭養(yǎng)老是代際之間的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移，以家庭為載體，自然實(shí)現(xiàn)保障功能，自然完成保障過程。父母養(yǎng)育兒女，兒女贍養(yǎng)父母，這種下一代對上一代予以反饋的模式在每兩代之間的取予是互惠均衡的，在家庭單位內(nèi)形成一個天然的養(yǎng)老基金的繳納、積累、增值以及給付的過程。仍在我國農(nóng)村占主導(dǎo)地位，但是隨著農(nóng)村人口生育率的下降，老年人口不斷增多，老齡化程度高于城市，兒女養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重。農(nóng)村年輕勞動人口大量外出，向城市流動和轉(zhuǎn)移導(dǎo)致贍養(yǎng)脫離，純粹的家庭養(yǎng)老已逐漸不能適應(yīng)農(nóng)村老齡化加速的趨勢。社會養(yǎng)老模式是新中國成立以來我國農(nóng)村的一種輔助性養(yǎng)老模式，它是由社會提供養(yǎng)老資源，通過建立養(yǎng)老院等社會福利事業(yè)組織為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。但是由于傳統(tǒng)文化的影響，老人對養(yǎng)老院存在一定的心理排斥，很少有人把養(yǎng)老院作為養(yǎng)老方式的首選，而且因?yàn)槠涓叱杀倦y以成為農(nóng)村老年人的選擇。隨著老齡社會的到來，中國農(nóng)村選擇適合農(nóng)村實(shí)際情況的養(yǎng)老模式勢在必行。

閩侯縣鴻尾鄉(xiāng)是一座以工藝品和橄欖聞名的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有青馬、埕頭、南下、源口江邊四村，奎石、超乾、橋頭等平原七村，巖石、里頭、大罕等山區(qū)九村，人口34 382人。其中山區(qū)村以巖石村為典型，它是鴻尾鄉(xiāng)最偏僻的山村，地處山區(qū)，文化、經(jīng)濟(jì)、交通落后，村委會資金緊缺，多數(shù)老人只能依靠新農(nóng)保每月 80元的收入維持生活。大多數(shù)老人由于子女外出打工或者喪偶獨(dú)自居住，自己照顧自己，少數(shù)與子女同住，由子女照料，受經(jīng)濟(jì)條件限制沒有老人選擇住養(yǎng)老院。而江邊村以青馬村為典型，地處江邊，經(jīng)濟(jì)狀況雖比巖石村好，但是與平原地區(qū)相比還是相對落后。該村老年人口較多，但由于子女在外地創(chuàng)業(yè)，很多老人只能獨(dú)自居住，有時(shí)村委會會派人來看望他們。只有少數(shù)幾個經(jīng)濟(jì)條件較好的老人選擇去敬老院養(yǎng)老，還有一些老人則與子女同住養(yǎng)老?？鍖儆谄皆迓?，但其地理位置特殊性在于其大部分為平原，并且一面依靠著山區(qū)而一面臨江。在被調(diào)查的老人中，如圖1所示，37.93％的老人單身獨(dú)住，17.24％的老人夫妻間互相照料，44.83％的老人與子女居住，沒有老人住養(yǎng)老院或者請家政保姆照料。同時(shí)有 60.34％的老人能完全自理，不需要別人的幫助。筆者通過走訪調(diào)查到，奎石村現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)為：家政服務(wù)、商店、衛(wèi)生所。該村的老人人口數(shù)量較多，高齡老人的比例和數(shù)量都比較大，主要依靠老年協(xié)會推進(jìn)各項(xiàng)老年人的活動的開展，養(yǎng)老服務(wù)以不規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目為主，老年人活動經(jīng)費(fèi)較充足。

現(xiàn)階段鴻尾鄉(xiāng)的各村主要是依靠老年協(xié)會實(shí)現(xiàn)一些基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)?？逶?2013年建立一棟三層的“松鶴樓”作為老年人活動場所，該村還會經(jīng)常組織各項(xiàng)文娛活動，在今年重陽節(jié)自己組織了一場由老年人主導(dǎo)的晚會。不論從硬件基礎(chǔ)設(shè)施方面還是從政府關(guān)注方面來說屬于較高水準(zhǔn)。但是這些老年協(xié)會實(shí)質(zhì)上只是提供了老年人活動的便利，無法掩蓋養(yǎng)老方面的空白，畢竟老年人活動僅僅是養(yǎng)老的一方面，養(yǎng)老更多的還是要滿足老年人日常居家生活服務(wù)方面的需求。

圖1 奎石村老人養(yǎng)老情況圖

（二）對互助養(yǎng)老的需求

農(nóng)村互助養(yǎng)老模式，如圖2所示，即是指在廣大農(nóng)村地區(qū)開展的針對農(nóng)村年滿60歲以上老人通過服務(wù)互助的方式解決養(yǎng)老問題的一種模式。它屬于社會參與式養(yǎng)老的一種，嘗試將老年社會資源整合起來，用于解決老年人自己的問題，試圖填補(bǔ)現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老模式無法照料到的空白。其有三大特點(diǎn)，首先，農(nóng)村互助養(yǎng)老一大特點(diǎn)就在于其低成本運(yùn)營，以現(xiàn)有物質(zhì)條件為基礎(chǔ)進(jìn)行相互間的幫助，充分發(fā)揮老年人的幫助熱情，通過彼此間的互幫互助提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，因此并不需要老人繳納服務(wù)費(fèi)用，于是因其運(yùn)營成本和效率上的優(yōu)勢，在資金投入較少的狀態(tài)下也有較強(qiáng)的適應(yīng)能力。其次，互助養(yǎng)老實(shí)質(zhì)上是一個“互助養(yǎng)老循環(huán)”，通過對他人的幫助以期自己在將來面臨困難的情況下能夠得到其他人的幫助。中國農(nóng)村是一個鄉(xiāng)土社會，對于道德義務(wù)的重視程度較高，互助養(yǎng)老將會充分發(fā)揮老年人的主觀能動性，并在一定程度上保障了其實(shí)施，降低了不履行幫扶義務(wù)的可能性。最后，互助養(yǎng)老由于其服務(wù)場所主要以自己的家庭和鄉(xiāng)村廢棄校舍為主，符合老年人“落葉歸根”的傳統(tǒng)觀念，給予他們環(huán)境歸屬感，同時(shí)其服務(wù)主體又以相互間較為熟悉的老人為主，不容易產(chǎn)生一種對陌生人的排斥感，彼此間比較了解也降低了糾紛出現(xiàn)的幾率。

在被調(diào)查的58位老人中，56.9％的老人愿意參加到互助養(yǎng)老當(dāng)中，理由主要為兒女不在身邊得不到照料，或者自己有困難時(shí)也可以得到他人照顧。另外有43.1％的老人不愿意參加到互助養(yǎng)老當(dāng)中，因?yàn)樗麄儞?dān)心互助養(yǎng)老制度不持久，幫助了別人得不到回報(bào)，同時(shí)對互助養(yǎng)老并不是很了解，還不夠信任?？宓慕?jīng)濟(jì)狀況總體來說屬于中等水平，29.31％的老人經(jīng)濟(jì)狀況夠用有余，37.93％的老人覺得大致夠用，他們迫切需要養(yǎng)老服務(wù)，但是苦于養(yǎng)老模式的單一，大部分的老人依然處在依靠子女或是自己生活的無養(yǎng)老狀態(tài)。同時(shí)有一部分老年人生活較寬裕，愿意花更多費(fèi)用前往位于市區(qū)的專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，所以老年人對于高收費(fèi)、高服務(wù)的養(yǎng)老院也是存在一定的需求。但是 62.07％的受訪對象認(rèn)為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老收費(fèi)過高，因此機(jī)構(gòu)養(yǎng)老無法成為廣大老年群體的第一選擇?，F(xiàn)階段多數(shù)人還處于普通的居家養(yǎng)老狀態(tài)，但是高達(dá)67.24％的受訪對象擔(dān)心如果子女遷徙外出缺乏可供替代的養(yǎng)老支持。而農(nóng)村互助養(yǎng)老作為養(yǎng)老模式的一個補(bǔ)充，可以彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的不足，更容易在農(nóng)村地區(qū)建立廣泛的群眾基礎(chǔ)，以相互間的幫扶為主建立更密切的新型農(nóng)村群眾關(guān)系，引導(dǎo)大家形成一個互幫互助的農(nóng)村文明氛圍。

圖2 互助養(yǎng)老模式圖解

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老互助實(shí)踐及面臨的問題

（一）閩侯縣鴻尾鄉(xiāng)互助養(yǎng)老的實(shí)踐

新《老年人權(quán)益保障法》第38條第2款規(guī)定：“發(fā)揚(yáng)鄰里互助的傳統(tǒng)，提倡鄰里間關(guān)心、幫助有困難的老年人，倡導(dǎo)老年人互助服務(wù)?！庇纱丝梢?，國家提倡互助養(yǎng)老模式。上個世紀(jì)90年代以來，隨著中國步入老齡化社會，中國城鄉(xiāng)社區(qū)也在積極探索養(yǎng)老問題，并已經(jīng)在全國各地得到了不同程度的發(fā)展。綜合各地實(shí)例來看，主要模式有三種，第一種是時(shí)間儲蓄型的城市社區(qū)服務(wù)模式，如上海社區(qū)早在 1999年就開始嘗試推進(jìn)時(shí)間銀行制度；第二種是農(nóng)村社區(qū)的老人互助模式，主要是發(fā)揮老人協(xié)會與社區(qū)居委會的組織與動員能力，為居家養(yǎng)老提供老年照顧服務(wù)，其中比較典型的是福建養(yǎng)老協(xié)會推進(jìn)的社區(qū)老人互助，以及河北、湖北等地政府推進(jìn)的互助養(yǎng)老服務(wù)；第三種是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)的老人互助模式，也是利用動員與參與方式解決老人互助問題，其中最典型的是廣西重陽老年公寓的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)的老人互助活動。

2014年7月，互助養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目落戶閩侯縣鴻尾鄉(xiāng)，其地形多樣，山地，丘陵、盆地、平原共存。依據(jù)鴻尾村獨(dú)特的地理?xiàng)l件，其實(shí)踐程度也由此產(chǎn)生很大差距。我們把它分為人口相對密集的村落和人口極其分散的山區(qū)來研究。

在人口相對密集的村落，如奎石村、超乾村、官路村、大模村等平原地區(qū)，家家戶戶挨得很近，互相都很熟悉，由于當(dāng)?shù)氐氖止I(yè)發(fā)達(dá)，再加上政府的補(bǔ)助，經(jīng)濟(jì)狀況都還不錯，吃住不愁，故養(yǎng)老互助也發(fā)展得比較好。各村都有老年協(xié)會，會長多是退休的鄉(xiāng)干部，社會威望高，號召力強(qiáng)，文化程度較高，有領(lǐng)導(dǎo)能力。而老年協(xié)會也有固定的場所，多為祠堂和宗廟。在政府和社會的資助下，里面設(shè)有健身器材、活動中心、一排排躺椅、一張小圓桌供老人們休息和聊天，以及電視，棋牌，麻將之類的娛樂設(shè)施。在節(jié)日到來之際，例如春節(jié)、重陽節(jié)、五一節(jié)、國慶節(jié)等，老年協(xié)會還會組織慶祝會、文藝匯演、聯(lián)歡會等，還會贈送老人們禮物，組織聚餐等。當(dāng)老人去世時(shí)，老年協(xié)會會派人送上慰問金到喪家，并送上花圈表示哀悼，還安排老人參加葬禮。當(dāng)老人發(fā)生家庭糾紛或相互發(fā)生摩擦，無法解決時(shí)，老年協(xié)會根據(jù)情況出面協(xié)調(diào)。當(dāng)發(fā)生老年人權(quán)益損害時(shí)，老年協(xié)會也會出面督促村委會予以處理，以確保老年人的權(quán)益依法得到保障。此外，這里也籌劃著進(jìn)一步推動并建立更大程度的農(nóng)村互助養(yǎng)老。村集體對于一些需要幫助的老人進(jìn)行“劃片”，為每位老人配備至少五戶鄰居作為互幫互助的小組，在這一過程中，左鄰右舍有條件、有時(shí)間的村民為需要幫助的老人提供必要的幫助，這種幫助不計(jì)報(bào)酬，但是村委會會將其記錄在冊，運(yùn)用“時(shí)間銀行”模式①在時(shí)間銀行里，時(shí)間是唯一受認(rèn)可的貨幣，參加者通過為他人提供服務(wù)來儲蓄時(shí)間，當(dāng)自己需要幫助時(shí)，再從銀行提取時(shí)間以獲取他人服務(wù)，其實(shí)就是通過時(shí)間銀行這個中介，將服務(wù)用時(shí)間來量化，實(shí)現(xiàn)勞動成果的延期支付，從而在社區(qū)達(dá)到互助共濟(jì)的目的。。

如圖3所示，它協(xié)調(diào)互助養(yǎng)老的運(yùn)行。

圖3 “時(shí)間銀行”模式圖解

而在人口極其分散的山區(qū)，如古陽村、漢頭村、南坑村、大坑村等。這里家家戶戶離得很遠(yuǎn)，基本上都隔著一座山甚至幾座山。居住在這里的人多是五保戶②《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中的五保供養(yǎng)對象主要包括村民中符合下列條件的老年人、殘疾人和未成年人。五保對象指農(nóng)村中無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人或雖有法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人，但無贍養(yǎng)撫養(yǎng)能力的老年人、殘疾人和未成年人。的獨(dú)居老人，他們經(jīng)濟(jì)條件不好，無力遷居到山下。筆者通過對這些老人進(jìn)行訪談了解到，在政府的資助下，他們基本的吃穿沒有問題。可是精神方面卻是十分空虛，他們總是一個人待在家里，自己照顧自己。若是身體出現(xiàn)問題，往往會無人照顧，同時(shí)由于收入有限，他們通常只有大病才會去醫(yī)院，小病則自己扛。村中去年甚至出現(xiàn)一位孤寡老人在家中去世無人知曉，隔了幾天才被人發(fā)現(xiàn)的情況。老年協(xié)會對老人們雖然都有存檔，偶爾會派人去探訪他們，有時(shí)也會有大學(xué)生志愿者對他們進(jìn)行幫助，可這些偶爾的關(guān)注是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。據(jù)老人們自己講，他們更多的是希望平時(shí)能夠有人照顧，生病時(shí)得到照料。目前，福州大學(xué)人文社科學(xué)院社會學(xué)系甘滿堂教授提出一個構(gòu)想，希望在社會各界的支持下，將村委會附近的一個荒廢小學(xué)改造成老人集中居住的場所。讓山上那些獨(dú)自居住的老人們搬到山下集中居住。入住老人不需支付任何費(fèi)用,只要帶著米、面、油等生活用品即可。不配專業(yè)服務(wù)人員,老人進(jìn)行自我管理，互相幫助，互相服務(wù)。

（二）現(xiàn)階段我國農(nóng)村互助養(yǎng)老模式存在的問題

1．政府支持與推動力度不足

由于農(nóng)村互助養(yǎng)老模式具有地域性特點(diǎn)，不能完全照搬形成一種“模式”，各地區(qū)政府也只是在探索階段，國家層面尚未將其納入正規(guī)養(yǎng)老制度的序列?；ブB(yǎng)老既不屬于家庭養(yǎng)老，也不屬于社會養(yǎng)老。關(guān)于其性質(zhì)，政府一直沒有予以明確界定，也沒有相關(guān)的政策加以規(guī)范和扶持，處于法律和政策的盲區(qū)。政府內(nèi)部具體的管理主體不明確，各類活動的安排、矛盾糾紛的處理等具體事務(wù)很難協(xié)調(diào)起來，如果在互助過程中發(fā)生了事故，這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)由誰來承擔(dān)，如何解決糾紛，現(xiàn)在都沒有明確規(guī)定，還需要逐步探索。另外，就“時(shí)間銀行”模式來說，其所要求的相關(guān)制度保障更為迫切。一方面，該模式的運(yùn)行程序比較繁雜，從建檔、申請條件及時(shí)間存蓄都需要相應(yīng)的制度加以規(guī)范，另一方面，由于服務(wù)人員參與的目的不同，有的出于道德善心，有的是為時(shí)間銀行的時(shí)長記錄以獲得日后他人對自己的幫助。在沒有相關(guān)的法律法規(guī)引導(dǎo)的情況下，其服務(wù)態(tài)度和服務(wù)水平參差不齊，這必然會影響互助養(yǎng)老服務(wù)的正常有序發(fā)展。

2．群眾與社會各界參與力量較弱

互助養(yǎng)老作為一項(xiàng)還在探索中的新模式，僅僅依靠政府倡導(dǎo)及扶持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如果得不到社會力量的支持和參與，就很難發(fā)展下去。在調(diào)查中，僅有1.72％的受訪對象與鄰居關(guān)系比較生疏，因此農(nóng)村互助養(yǎng)老有著很好的鄉(xiāng)土基礎(chǔ)，但是缺乏連接形成組織的紐帶?，F(xiàn)階段，許多地區(qū)還沒有建立健全老年互助組織，社區(qū)老年協(xié)會組織的覆蓋率較低。而鴻尾鄉(xiāng)每個村都有老年協(xié)會，各戶老人之間往來比較頻繁，互助也比較常見，但受文化教育水平和所處生活條件限制，老人之間的互幫互助往往僅限于個體之間或家庭之間，互助意識淡薄，互助組織性較差，缺乏有組織的互助互濟(jì)和相關(guān)制度建設(shè)。在老年協(xié)會覆蓋率較高的鴻尾村都是如此情況，更不用說其他老年協(xié)會覆蓋率低的地方了。而對于集中居住的方式，在走訪幾個山村的過程中，我們了解到，老人們雖然獨(dú)自一人，可是對居住了一輩子的地方存在著很大程度的心理依賴，要離開熟悉的家搬到陌生的集中居住地，對他們來說也是一個很大的心理挑戰(zhàn)。同時(shí)，當(dāng)我們提起互助養(yǎng)老的計(jì)劃時(shí)，所有的老人都表示沒有聽過，這表明政府和社會各界對農(nóng)村互助這一概念的宣傳不足，導(dǎo)致許多民間組織甚至老年人自身及其子女對互助養(yǎng)老這個概念比較模糊，這樣的新型養(yǎng)老模式急需得到進(jìn)一步的了解和認(rèn)同。

3．互助養(yǎng)老模式的啟動及持續(xù)資金缺乏保障

目前，鴻尾鄉(xiāng)的各個老年協(xié)會的運(yùn)行資金大都來自政府撥款，部分文體設(shè)施由社會捐贈獲得。資金來源渠道單一，僅僅依靠國家投入和經(jīng)辦求發(fā)展互助養(yǎng)老的局面不可能使互助養(yǎng)老長期持續(xù)發(fā)展下去。同時(shí)，政府本身財(cái)政支配額度有限，政府更愿意把資金投入社會建設(shè)和社會發(fā)展事業(yè)，不會把大量的金錢投入到互助養(yǎng)老服務(wù)中來。在調(diào)查中，高達(dá)93.1％的受訪對象認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政對養(yǎng)老事業(yè)的投入，在這種情況下，互助養(yǎng)老模式可能會陷入缺乏后備資金，吸引不到合適的人員，缺乏足夠的資源支持的困境，該模式的持續(xù)性發(fā)展也會因此失去了動力。

4．互助資金來源單一且監(jiān)督機(jī)制空白

經(jīng)過調(diào)研，農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)有的互助養(yǎng)老資金來源比較單一，大部分來自于村委會撥款，少數(shù)來自于鄉(xiāng)賢贊助。互助養(yǎng)老的落實(shí)和發(fā)展僅僅依靠國家投入是不能滿足社會日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求的，而且也沒有相配套的管理資金組織或者制定資金管理制度。政府缺乏完整的資金運(yùn)行制度以及監(jiān)督機(jī)制。再者，互助養(yǎng)老內(nèi)容的宣傳不足，社會各界對其關(guān)注度欠缺，這導(dǎo)致互助養(yǎng)老模式無法多渠道獲取資金，只能主要依靠政府撥款。

5．農(nóng)村社會保障有待進(jìn)一步完善

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)①過去的老農(nóng)保主要是農(nóng)民自己繳費(fèi)，實(shí)際上是自我儲蓄的模式，而新農(nóng)保最大的特點(diǎn)是采取個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的模式，有三個籌資渠道。它的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。自2009年開始試點(diǎn)以后，取得了一定成績。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，城鎮(zhèn)化②城鎮(zhèn)化也稱城市化，是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)、服務(wù)業(yè)和信息業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。的進(jìn)程不斷深化，和我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還很落后，老人獲得的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用低，并不能解決老人的根本生活問題。在對鴻尾鄉(xiāng)老年人生活狀況的調(diào)查中，我們了解到，在政府的支持下，老人們的生活溫飽都沒有問題，但是如果遇到生病手術(shù)，多數(shù)老人則無力承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用?？梢?，和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民獲得的福利較低，并不能滿足老年人的需求，這在很大程度上加大了農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的阻力。

6．互助服務(wù)技術(shù)亟待提高

由于老年服務(wù)人員缺乏相關(guān)專業(yè)服務(wù)教育背景及服務(wù)技能的培訓(xùn)，所能提供的服務(wù)僅僅停留在提供探視、簡單家務(wù)、代為購物、陪同聊天等基礎(chǔ)層面上。而在集中居住的部分，所謂低齡照顧高齡，健康照顧體弱，技術(shù)、技巧和方法更是必不可少的，可老人們幾乎沒有任何關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的技術(shù)、技巧和方法。再者，絕大多數(shù)老人不同程度上患有慢性病，他們并沒有多少護(hù)理常識，遇到問題不知道如何處理。農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)和公共服務(wù)設(shè)施也比較薄弱，難以提供必要的技術(shù)支持。致使日常照料護(hù)理等服務(wù)的技能、技術(shù)、心理、科級輔助手段及專業(yè)知識傳授、普及、組織和指導(dǎo)都還跟不上老年人快速增長的需要，使得“互助養(yǎng)老”服務(wù)的口號響亮，服務(wù)質(zhì)量卻難以保證，這在一定程度上影響了居民對互助養(yǎng)老模式的認(rèn)可，從而阻滯了互助養(yǎng)老模式的整體有效性發(fā)展進(jìn)程。

三、我國農(nóng)村互助養(yǎng)老的立法推進(jìn)

目前，我國的農(nóng)村互助養(yǎng)老模式主要由政府引導(dǎo)，各地區(qū)獨(dú)立發(fā)展和探索，但是在此方面的法律、法規(guī)以及制度十分欠缺，不利于農(nóng)村互助養(yǎng)老的持續(xù)性發(fā)展，也不能很好滿足不同層次老年人的服務(wù)需求。因此，建立相應(yīng)的法律體系是促進(jìn)互助養(yǎng)老服務(wù)的重要引導(dǎo)和保障，不僅可以維護(hù)服務(wù)提供者和服務(wù)對象的合法利益，也可以拓寬互助養(yǎng)老的發(fā)展道路。

第一，明確政府職責(zé)，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。通過立法規(guī)范農(nóng)村互助養(yǎng)老的運(yùn)行模式，明確政府設(shè)計(jì)部門、運(yùn)行部門以及監(jiān)管部門的責(zé)任，協(xié)調(diào)內(nèi)部管理，為互助養(yǎng)老明確發(fā)展方向并有效解決互助養(yǎng)老存在的問題。推進(jìn)政府在互助養(yǎng)老中的責(zé)任立法，促進(jìn)老齡服務(wù)體系建設(shè)十分必要。在法律法規(guī)的指導(dǎo)下，各級政府明確工作責(zé)任，老齡工作部門引導(dǎo)各地農(nóng)村互助養(yǎng)老深入開展，確保農(nóng)村互助養(yǎng)老取得實(shí)效。設(shè)立若干互助養(yǎng)老試點(diǎn)單位，建立有效的“時(shí)間銀行”互助模式，組織低齡老人為高齡老人服務(wù)，計(jì)算其服務(wù)勞動支出，按勞動時(shí)間計(jì)算存入互助養(yǎng)老時(shí)間銀行，等服務(wù)群體到了高齡階段，需要低齡老人為自己服務(wù)的時(shí)候，就可以從儲存的勞動時(shí)間中支取，由此建立一種良性的循環(huán)，充分發(fā)揮老年人的自助能力，有效解決老年人的生活照料和精神慰藉問題。同時(shí)，政府應(yīng)鼓勵社會各界對互助養(yǎng)老方式的討論和批評，探索本土化的互助養(yǎng)老制度，給予資金傾斜，并定期跟蹤試點(diǎn)情況。

第二，通過立法引導(dǎo)民間互助組織，提升組織農(nóng)村互助服務(wù)的能力。通過立法扶持與引導(dǎo)民間組織，對于農(nóng)村中沒有民間組織開展互助養(yǎng)老的，要幫助其建立；對于已經(jīng)有農(nóng)村民間組織的，給予必要的經(jīng)費(fèi)支持，激發(fā)其參與的積極性，使其在開展互助活動以及維護(hù)老年人權(quán)益中發(fā)揮不可替代的作用。定期派專業(yè)護(hù)理人員以及養(yǎng)生專家下鄉(xiāng)講座，鼓勵醫(yī)科類院校深入基層實(shí)踐，提升農(nóng)村互助養(yǎng)老的整體服務(wù)水平。同時(shí)要建立獎勵機(jī)制，可通過表彰激勵更多的民間組織自覺自愿參與到農(nóng)村互助中，也讓更多的老年人及其子女進(jìn)一步加強(qiáng)對互助養(yǎng)老這一概念的認(rèn)識和了解，以助于互助養(yǎng)老服務(wù)的有效推進(jìn)。

第三，完善財(cái)政法律體制，推進(jìn)互助養(yǎng)老獨(dú)立運(yùn)營機(jī)制的建立。農(nóng)村互助養(yǎng)老的有效運(yùn)行需要投入大量的資金。國家應(yīng)完善財(cái)政法律制度體系，根據(jù)農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展需要，加強(qiáng)調(diào)研，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)擬定資金分配指標(biāo)，完善互助養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)的設(shè)施建設(shè)，讓更多的老年人能夠享受到政府提供的服務(wù)。同時(shí)明確政府在農(nóng)村互助養(yǎng)老財(cái)政支持方面的責(zé)任，加大政府對農(nóng)村互助養(yǎng)老的財(cái)政支出，完善互助養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)的設(shè)施建設(shè)，出臺財(cái)政法律制度，健全財(cái)政法律制度體系，優(yōu)化財(cái)政支出體制。開源節(jié)流，拓寬資金來源，合理分配和使用資金，讓更多的老年人能夠享受到政府提供的服務(wù)，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體制。

第四，拓寬資金來源，依法成立互助基金會?；ブB(yǎng)老充分發(fā)展的前提是資金充裕，為保證互助養(yǎng)老模式的長期運(yùn)行，必須做到多方面籌措資金，拓寬互助養(yǎng)老資金來源，可以試行成立“互助養(yǎng)老基金會”，由該基金會向村民或慈善人士募集基金。鼓勵社會團(tuán)體、企事業(yè)單位和個人向互助養(yǎng)老服務(wù)站捐資、捐物或者提供無償服務(wù)，以此為服務(wù)對象提供物質(zhì)或者精神上的幫助。同時(shí)，對籌集資金的使用和管理也很重要，因?yàn)檫@關(guān)系到每一位需要幫助的老人的切身利益。因此，在政府的引導(dǎo)下依法成立互助基金會，制定資金管理使用制度，設(shè)置運(yùn)行機(jī)構(gòu)，按照制度的規(guī)定及授權(quán)，履行資金管理權(quán)責(zé)，并對互助養(yǎng)老資金的使用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督，使互助資金發(fā)揮其最大作用，為農(nóng)村互助養(yǎng)老的可持續(xù)運(yùn)行提供必要保障。

第五，完善社會保障法，擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面。我國憲法第45條規(guī)定:“公民無論在年老、疾病還是喪失勞動能力的情況下,都有權(quán)利從國家獲得物質(zhì)幫助。”通過完善社會保障法的形式，提高農(nóng)村居民獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)的金額，從根本上維護(hù)農(nóng)民獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利，保障人權(quán)，幫助其更好地實(shí)現(xiàn)生存權(quán)。將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度引入農(nóng)村互助養(yǎng)老中，即逐步提高中央財(cái)政在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資中所占的比例，在財(cái)政上向農(nóng)村居民傾斜，爭取逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資比的平衡，追求社會公平。同時(shí)，在社會保障法的引導(dǎo)下，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理應(yīng)做到保值增值，激活資本，分解風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)資金的統(tǒng)籌管理，在法律和政策規(guī)定允許的前提下，提高資金利用效率，減輕農(nóng)村互助養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，緩解養(yǎng)老壓力。

第六，制定農(nóng)村互助志愿者法律法規(guī)，完善志愿者管理機(jī)制。農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展離不開志愿者的貢獻(xiàn)，他們在老年人的生活中占據(jù)著重要的地位。因此，制定農(nóng)村互助志愿者法律法規(guī)對明確志愿者權(quán)利義務(wù)，提高志愿服務(wù)效果的意義重大。首先，應(yīng)當(dāng)明確志愿者的權(quán)利。志愿者可以根據(jù)自己的時(shí)間和能力等條件，自由選擇參加的時(shí)間和工種等，使志愿者盡可能發(fā)揮其專長，有針對性地開展服務(wù)，提高服務(wù)效率。同時(shí)，也應(yīng)該享有獲得與服務(wù)活動相關(guān)的教育和培訓(xùn)的權(quán)利，提高他們?yōu)槔先朔?wù)的質(zhì)量。還可通過表彰服務(wù)突出的志愿者，激發(fā)其參與的積極性，使更多的熱心人士投入到養(yǎng)老互助服務(wù)活動中去，豐富養(yǎng)老互助模式的內(nèi)涵。其次，應(yīng)當(dāng)明確志愿者的義務(wù)。這樣有利于培養(yǎng)志愿者的社會奉獻(xiàn)意識，規(guī)范農(nóng)村互助養(yǎng)老志愿機(jī)制，建設(shè)合格的互助養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。最后，立法應(yīng)明確志愿服務(wù)過程中產(chǎn)生的責(zé)任承擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，防止出現(xiàn)因責(zé)任承擔(dān)主體不明確造成當(dāng)事人之間互相推諉，處理結(jié)果不盡如人意的情況。

Exploration of the Rural Mutual Old-age Support and Its Legislation Promotion—— Taking Hongwei Township, Minhou County in Fuzhou as an Example

WEI Shufa1, QIAO Yang2
(1. School of law, Fujian Normal University, Fuzhou, China 500070; 2. Graduate Education School,East China University of Political Science and Law, Shanghai, China 200241)

The research team investigated the situation of 58 elderly people in Kuishi village, Hongwei Township, Minhou County in Fuzhou through the questionnaire survey, the key interviews and the symposium. Analyzing the data by SPSS 20.0 software, visiting 20 rural lonely elderly people and holding a meeting participated by representatives of the elderly people of villages, they tried to find the status quo and the needs of rural mutual old-age support. In the course of the research, the author found some problems in the practice of “mutual old-age support” of Hongwei Township, Minhou County, such as the lack of the government support and promotion, the weak participation of the masses, the lack of funds and the low level of technology. On the basis of the analysis of the causes of the problems, the author put forward a new model for old-age support by learning domestic and foreign experiences, i.e. “the low-cost combination of the scattered and concentrated self-sufficiency”, and other specific promotion measures of legislation, such as“mutual foundation” and “time bank”, etc. so as to make a contribution to the cause of China’s old-age support.

Countryside; Mutual Old-age Support; Legislation Promotion

D669

：A

：1674-3555(2017)04-0066-08

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.04.010 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2017-03-20

魏樹發(fā)(1963- )，男，吉林黎樹人，教授，博士，研究方向：民商法