桂家友

摘 要： 該文根據(jù)太湖縣項(xiàng)目建設(shè)征占用林地情況，圍繞縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、改善境內(nèi)交通條件等方面分析項(xiàng)目建設(shè)與使用林地之間的矛盾，依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，從保護(hù)林地的角度探討了項(xiàng)目建設(shè)合理利用林地的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞： 項(xiàng)目建設(shè)；使用林地；矛盾；對(duì)策；太湖縣

中圖分類號(hào) F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）14-0116-03

近年來，各地為了加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施民生工程，項(xiàng)目建設(shè)不斷增加，對(duì)征占用林地的范圍也越來越大，據(jù)筆者對(duì)太湖縣近3a來征占用林地情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，各類項(xiàng)目使用林地面積達(dá)304.1hm2。而如何確保林地與建設(shè)用地得到平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的互補(bǔ)，是目前值得探討的問題。

1 太湖縣項(xiàng)目建設(shè)使用林地現(xiàn)狀

1.1 公益事業(yè)征占用林地 為了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)或?yàn)榱送瓿烧猩桃Y任務(wù)，以提供用地的條件導(dǎo)致了大面積林地被征占用，特別是少數(shù)典型的粗加工落后經(jīng)營模式企業(yè)，大多數(shù)采用“殺雞取卵”方式，或“此處吃完換一處”方式經(jīng)營，以掠奪資源為盈利目的的，使部分林地破壞嚴(yán)重；同時(shí)鐵路、公路、國家電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、市政工程、文教衛(wèi)體等基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)及民生工程需要大量使用林地，還有一些村、組為了修道路、建公墓、造祠堂等公共事業(yè)由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，以毀林賣山，賣礦產(chǎn)資源，以換取眼前急需的經(jīng)濟(jì)來源，從而造成了大量的林地被使用。2014年以來，太湖縣上述各類公益事業(yè)使用林地面積為161.7hm2，占征占用林地總面積的53.2%。

1.2 群眾的生產(chǎn)生活使用林地 20世紀(jì)末，由于經(jīng)濟(jì)條件限制，農(nóng)村住居用房基本上是面積較小、較為集中的磚瓦房。21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)條件的不斷改善，大多農(nóng)村家庭都改造成為獨(dú)立小院。另一方面，由于國家惠民政策的不斷增加，危房改造、扶貧避險(xiǎn)解困、異地扶貧搬遷等項(xiàng)目的實(shí)施，農(nóng)村建房也是大量使用林地的原因之一。3a累計(jì)使用林地面積達(dá)10.7hm2，占全縣總用量的3.5%。

1.3 農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展使用林地 近年來，由于前期外出務(wù)工的人員積累了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)由于長期背井離鄉(xiāng)也產(chǎn)生了回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的激情，部分外出務(wù)工人員憑借在外學(xué)習(xí)的各種經(jīng)驗(yàn)，返鄉(xiāng)發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)或林產(chǎn)品加工業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基地和廠房建設(shè)等需要征占用林地，該類項(xiàng)目使用林地面積為6.9hm2，占全縣使用林地總面積的2.3%。

1.4 招商引資項(xiàng)目征占用林地 從20世紀(jì)末太湖縣城搬遷后，原老城所有的政府部門及企事業(yè)單位都必須在新的區(qū)域重建，除了新城搬遷后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量使用林地外，特別是為了不斷促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)規(guī)模，持續(xù)的招商引資項(xiàng)目每年需要征占用一定量的林地。據(jù)目前統(tǒng)計(jì)，全縣招商引資項(xiàng)目累計(jì)使用林地面積為96.1hm2，占使用林地總量的31.6%。

2 項(xiàng)目建設(shè)與使用林地的矛盾

2.1 項(xiàng)目建設(shè)選址與林地控制使用區(qū)域的矛盾 一方面，按照林業(yè)政策要求，項(xiàng)目建設(shè)的選址要把生態(tài)安全放在首位，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)規(guī)劃、合理利用的原則。而另一方面，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)工程的選址和布局要符合城市規(guī)劃要求，同時(shí)從項(xiàng)目長遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā)，項(xiàng)目建設(shè)選址必須全面考慮建設(shè)地區(qū)的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，對(duì)選址地區(qū)的地理、地形、地質(zhì)、水文、氣象等條件要能保證項(xiàng)目的后期發(fā)展。這就產(chǎn)生了項(xiàng)目選址與林地使用的矛盾，項(xiàng)目的理想選址可能是林地保護(hù)等級(jí)較高的區(qū)域，而有條件使用林地的版塊不一定適合項(xiàng)目發(fā)展。

2.2 項(xiàng)目快捷建設(shè)與使用林地審批的矛盾 目前征占用林地是一個(gè)審批流程較為復(fù)雜的用地類型，特別是其申報(bào)材料中，需要提供被占用單位或農(nóng)戶簽字的征地協(xié)議和補(bǔ)償協(xié)議[1]，而目前征地拆遷是一件最困難和耗時(shí)長的工作，反之一旦簽訂了征地協(xié)議和補(bǔ)償協(xié)議，說明項(xiàng)目基本可以動(dòng)工建設(shè)了，但此時(shí)由于林地才能剛報(bào)批，要一直等到林地批復(fù)后才能真正開工建設(shè)。另一方面，有的建設(shè)單位甚至把荒山誤認(rèn)為非林地，繞開了林業(yè)主管部門的審查就完成了項(xiàng)目的選址和初步設(shè)計(jì)等工作。無疑，在立項(xiàng)、選址、批復(fù)工程可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)均脫離了使用林地，待開始動(dòng)工時(shí)林業(yè)主管部門介入后，由于介入林地審核的時(shí)間嚴(yán)重滯后，以至于林業(yè)主管部門根據(jù)生態(tài)保護(hù)的規(guī)律要求該項(xiàng)目重新考慮最優(yōu)化的占用林地方案時(shí)，不僅大量浪費(fèi)了前期投入，而且延誤了項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間[2]。

2.3 項(xiàng)目建設(shè)征占用林地與林地定額指標(biāo)的矛盾 近年來，為了加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做好農(nóng)村扶貧工作，改善農(nóng)村生活條件，一些民生項(xiàng)目、本土發(fā)展項(xiàng)目和招商引資項(xiàng)目急劇增多，在使用土地時(shí)為了節(jié)約投資成本，大多選擇使用林地，所以征占用林地的面積呈上升趨勢。但在征占用林地審批過程中，需要嚴(yán)格執(zhí)行征占用林地年度定額制度，在審核同意建設(shè)項(xiàng)目征占用林地時(shí)，必須控制在定額指標(biāo)以內(nèi)[3]。對(duì)當(dāng)年無法追加林地定額的，則必須等待下一年度審批，所以直接影響了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。

3 化解項(xiàng)目建設(shè)與使用林地矛盾的對(duì)策探討

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃，依法使用林地

3.1.1 加強(qiáng)林地保護(hù)，嚴(yán)守林地保有量生態(tài)紅線 對(duì)林地使用方面，林業(yè)主管要有可實(shí)際操作的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，禁止一些對(duì)林地破壞性大且難于進(jìn)行植被恢復(fù)的項(xiàng)目使用林地，限制經(jīng)營性建設(shè)工程使用林地，實(shí)施最嚴(yán)格的“源頭保護(hù)制度”和落實(shí)用途管制[4]。把保護(hù)林地資源放在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的位置，正確處理好加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展與加強(qiáng)林地保護(hù)的關(guān)系，不以損失林地、犧牲生態(tài)為代價(jià)換取單一的經(jīng)濟(jì)效益。

3.1.2 強(qiáng)化林地征占用管理，嚴(yán)格行政審批 項(xiàng)目建設(shè)征占用林地屬于行政審批范疇，林業(yè)主管部門要依法履職盡責(zé)。對(duì)申報(bào)建設(shè)項(xiàng)目征占用林地行政許可所提供的要件材料，必須根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)及上級(jí)主管部門要求進(jìn)行認(rèn)真審查。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)使用的林地范圍、類型等與數(shù)據(jù)庫逐一核對(duì)，嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目使用Ⅰ、Ⅱ類保護(hù)林地和國家一級(jí)公益林[5]。從嚴(yán)審查采石、采礦項(xiàng)目，優(yōu)先保障重點(diǎn)基礎(chǔ)項(xiàng)目使用林地，確保既支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又節(jié)約使用林地，切實(shí)管護(hù)好林地資源。在使用林地批復(fù)下達(dá)后，要安排專人加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格控制少批多占破壞林地的行為。

3.1.3 加強(qiáng)對(duì)征占用林地行政許可的前置審查工作 在申報(bào)征占用林地時(shí)，林業(yè)主管部門必須要走在工程建設(shè)的前面，在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究時(shí)就提前著手開展工作。通過預(yù)先的科學(xué)評(píng)審，抑制一部分不合理的建設(shè)項(xiàng)目上馬，調(diào)整一部分建設(shè)項(xiàng)目不合理的的選址，壓縮一部分項(xiàng)目不合理的建設(shè)規(guī)模，努力保障征占用林地審核的規(guī)范化和科學(xué)化，在實(shí)現(xiàn)森林資源持續(xù)發(fā)展和永續(xù)利用的同時(shí)、積極促進(jìn)和保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.1.4 合理規(guī)劃，科學(xué)使用林地 項(xiàng)目建設(shè)要使用林地，必須符合林地保護(hù)和利用規(guī)劃的總體要求，不對(duì)生態(tài)環(huán)境造成大的破壞，不影響生物多樣性保護(hù)等。項(xiàng)目選址應(yīng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)單位在項(xiàng)目前期立項(xiàng)過程中對(duì)項(xiàng)目支持性文件的取得、項(xiàng)目用地、核準(zhǔn)備案手續(xù)等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)問題要開展細(xì)致、扎實(shí)的工作。對(duì)需要征占用林地的項(xiàng)目，要提前申請(qǐng)林業(yè)主管部門對(duì)林地使用情況進(jìn)行審核，合理、科學(xué)使用林地，盡量避讓林地保護(hù)等級(jí)高的敏感區(qū)域，避免在項(xiàng)目后期才發(fā)現(xiàn)顛覆性問題而導(dǎo)致項(xiàng)目受阻甚至失敗。

3.1.5 加強(qiáng)部門之間的溝通與合作，優(yōu)化行政審批流程 堅(jiān)持及時(shí)快捷審核報(bào)批用地的原則，最大限度的保障項(xiàng)目建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供要素保障。對(duì)需要征占用林地的單位或個(gè)人，林業(yè)主管部門要主動(dòng)做好對(duì)接工作，認(rèn)真宣傳林地管理知識(shí)，積極跟蹤服務(wù)，提前預(yù)防未批先占的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)與國土等部門加強(qiáng)聯(lián)系，對(duì)林業(yè)部門預(yù)審?fù)ú贿^的項(xiàng)目，國土部門不能出具用地預(yù)審意見，發(fā)展改革部門不能批準(zhǔn)立項(xiàng)；對(duì)可以使用林地的建設(shè)項(xiàng)目，要優(yōu)化行政審批流程，縮短審批時(shí)限，為項(xiàng)目建設(shè)節(jié)約時(shí)間。

3.2 加強(qiáng)對(duì)臨時(shí)征占用林地的恢復(fù)監(jiān)管 對(duì)輸油管道及輸氣管道等一些臨時(shí)占用林地的項(xiàng)目，林業(yè)部門要加強(qiáng)監(jiān)管。在施工中，對(duì)挖掘的地表土分層剝離、分類堆放，在管道填埋結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除臨時(shí)建設(shè)的設(shè)施、表面硬化層，采取表土覆蓋的方式，進(jìn)行地貌恢復(fù)，并組織國土、環(huán)保等部門進(jìn)行驗(yàn)收。恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件后，在不影響管道安全的情況下，選用淺根性樹種進(jìn)行造林恢復(fù)；對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中占用林地的臨時(shí)辦公用房，在施工結(jié)束拆除后要督促建設(shè)方對(duì)破壞的林地進(jìn)行恢復(fù)，保持林地性質(zhì)。

3.3 對(duì)項(xiàng)目使用后被破壞的林地進(jìn)行修復(fù)復(fù)綠 近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷提升，為了滿足生產(chǎn)生活需要，提高農(nóng)村交通條件，林區(qū)內(nèi)的大部分交通主干道都進(jìn)行了改線改造，許多路段停止使用。還有部分項(xiàng)目在經(jīng)營多年后停止運(yùn)行或搬遷，在林區(qū)內(nèi)留下了許多被硬化的場地。為了恢復(fù)林地活力，對(duì)這些停用的硬化路面和場地，要進(jìn)行破碎修復(fù)，通過森林自然更新恢復(fù)林地功能。另一方面，對(duì)一些無法確定治理責(zé)任主體的廢棄采石場和破損山體，要納入政府生態(tài)治理范疇，及時(shí)采用工程措施與生物措施結(jié)合方法復(fù)綠，恢復(fù)采石區(qū)域的森林生態(tài)環(huán)境。對(duì)正在開采的采石場，林業(yè)主管部門要督促開采方采取邊開采邊治理的方式，盡快對(duì)森林植被進(jìn)行恢復(fù)，并落實(shí)后期撫育管護(hù)措施，確保復(fù)綠修復(fù)取得實(shí)效。

3.4 通過造林綠化新增林地面積 縣級(jí)林業(yè)主管部門在申報(bào)征占用林地的同時(shí)，要著力做好森林植被恢復(fù)工作，確保恢復(fù)森林面積不少于征占用林地面積，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。經(jīng)國土部門核準(zhǔn)后，利用退耕還林后續(xù)項(xiàng)目或其他造林投資項(xiàng)目，對(duì)林區(qū)內(nèi)一些偏遠(yuǎn)區(qū)域荒蕪的水田、旱地，大量陡峭的坡耕地、未使用地以及因人口遷移進(jìn)城所造成的大量廢棄的荒地進(jìn)行綠化造林，并通過行政審批納入新增林地范圍，保證一定時(shí)間、一定區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目消耗林地與林地新增面積維持相對(duì)的穩(wěn)定性。

4 結(jié)語

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬道理。良好的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，保護(hù)林地也是為了保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兩者并無矛盾。關(guān)鍵在于科學(xué)合理地利用有限的林地資源，在考慮經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，還必須考慮社會(huì)效益。在項(xiàng)目建設(shè)使用林地的問題上，既要保證相關(guān)項(xiàng)目得以順利進(jìn)行，又需要從保護(hù)生態(tài)，從林地資源持有量角度出發(fā)，制定相關(guān)的保護(hù)措施，確保林地使用的規(guī)范性和高效性，只有這樣，林地才能保護(hù)好，項(xiàng)目建設(shè)用地也會(huì)有保障。

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（責(zé)編：徐煥斗）