◎黃禾 白韞雯

用綠色金融政策支持煤炭消費(fèi)總量控制

◎黃禾 白韞雯

過去四年，中國進(jìn)入“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”，產(chǎn)業(yè)和金融環(huán)境都發(fā)生了巨大變化。在治理空氣污染，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程中，金融的推動(dòng)作用不可小視。在此背景下，“綠色金融”在中國蓬勃發(fā)展。創(chuàng)綠自2013年起與人民銀行金融研究所的金融專家圍繞“十三五規(guī)劃”、“供給側(cè)改革”、“主動(dòng)與被動(dòng)控煤”、“去杠桿與金融風(fēng)險(xiǎn)”等諸多問題，研究金融對(duì)于中國煤炭消費(fèi)總量控制的影響和推動(dòng)作用，從可持續(xù)發(fā)展的視角，助力中國能源革命，治理空氣污染，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、金融對(duì)能源產(chǎn)業(yè)的影響

金融是能源產(chǎn)業(yè)的助推器。一方面，金融對(duì)能源供給總量產(chǎn)生影響。投資增加，能夠促進(jìn)能源部門擴(kuò)張，通過金融杠桿，能夠撬動(dòng)更多投資，進(jìn)一步加速擴(kuò)張。反之，投資減少則抑制能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，金融對(duì)能源結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。資本對(duì)投資回報(bào)的要求能夠極大的促進(jìn)技術(shù)水平提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。資本的逐利性，使金融機(jī)構(gòu)不斷根據(jù)收益水平、安全性、流動(dòng)性等對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，引導(dǎo)金融資源配置到收益率更高的能源部門，從而調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。

金融市場是金融影響能源產(chǎn)業(yè)的重要路徑。能源產(chǎn)業(yè)的增量和存量資金通過市場進(jìn)行調(diào)節(jié)。反過來，能源產(chǎn)業(yè)對(duì)金融資源的需求也不斷影響金融資源的配置，并通過金融市場的價(jià)格實(shí)現(xiàn)功能，影響金融資源的供給。需要特別指出的是，能源是資金密集型產(chǎn)業(yè)，項(xiàng)目建設(shè)期間資金投入大、資金密集度高、投資周期長。因此，大型能源企業(yè)往往是具有較強(qiáng)融資能力的國有企業(yè)。

此外，產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政政策等外部因素能夠顯著改變能源項(xiàng)目的投資收益水平，促使資本流向符合國家發(fā)展方向的領(lǐng)域。世界各國對(duì)可再生能源的金融支持政策就是典型的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，優(yōu)化了能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了能源的清潔低碳發(fā)展。

二、煤炭消費(fèi)總量控制和金融控煤

基于中國的資源稟賦，煤炭長期以來都是中國能源供給的重要組成部分。但是，煤炭的生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)大氣、水和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，燃煤排放是空氣污染物PM2.5的主要來源之一，同時(shí)增加了溫室氣體排放。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)日益帶來嚴(yán)峻的生態(tài)挑戰(zhàn)。因此，為實(shí)現(xiàn)國家設(shè)定的生態(tài)保護(hù)、環(huán)境質(zhì)量和應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)，實(shí)施全國性的煤炭消費(fèi)總量控制非常必要。

根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014－2020年）》，我國提出2020年實(shí)現(xiàn)煤炭在我國能源消費(fèi)總量的比重降至62%以內(nèi)，煤炭消費(fèi)總量控制在42億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右的目標(biāo)。目前，煤炭總量控制已上升為國家戰(zhàn)略。在《巴黎協(xié)定》之后，中國明確提出煤炭消費(fèi)總量控制，并考慮在空氣質(zhì)量、水資源等紅線的約束下進(jìn)行煤炭的高效清潔利用與替代。更為積極的是，中國對(duì)主動(dòng)控制煤炭消費(fèi)總量已成共識(shí)。2015年底，中央提出設(shè)定煤炭全國總量天花板，新疆、內(nèi)蒙等產(chǎn)煤大省則先于中央政府提出原煤產(chǎn)量的控制目標(biāo)，銀行等金融機(jī)構(gòu)更是先于政府做出調(diào)整，將煤炭視為“壓縮退出行業(yè)”。

金融能夠從能源生產(chǎn)和消費(fèi)兩端出發(fā)，在四個(gè)方面對(duì)煤炭總量控制發(fā)揮影響：一是控制煤炭消費(fèi)總量，同時(shí)收緊煤炭行業(yè)的投資性貸款。二是支持煤炭的清潔利用，包括碳捕獲、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)等清潔生產(chǎn)的技術(shù)。三是為可替代的清潔能源提供金融支持，包括但不限于太陽能、風(fēng)能、小水電、生物質(zhì)能、地?zé)岬取Ｋ氖侵С謱?duì)能效和節(jié)能項(xiàng)目的貸款，以及高效率能源消費(fèi)技術(shù)的開發(fā)使用，包括智能電網(wǎng)、電動(dòng)汽車和儲(chǔ)能等。

具體的金融措施包括，建立投資和信貸激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)全社會(huì)資本對(duì)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理投資；拓展金融業(yè)務(wù)，支持低碳能源發(fā)展，如低碳項(xiàng)目投融資、綠色信貸、綠色基金、綠色金融債等；構(gòu)建綠色金融體系，如綠色證券和保險(xiǎn)體系，抑制煤炭等產(chǎn)能過剩行業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)資本投入新能源產(chǎn)業(yè)。

此外，金融能夠幫助煤炭行業(yè)實(shí)現(xiàn)過剩產(chǎn)能的兼并整合。針對(duì)生產(chǎn)規(guī)模偏小、行業(yè)集中度偏低、經(jīng)營成本高和效率低的情況，金融機(jī)構(gòu)可以采用并購貸款等方式，幫助企業(yè)進(jìn)行兼并重組，提高企業(yè)市場競爭力；通過“商業(yè)銀行+投資銀行+其它金融服務(wù)”的金融組合工具，能夠幫助整合分散產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能。

三、煤炭消費(fèi)總量控制和金融風(fēng)險(xiǎn)管控

在宏觀政策主動(dòng)進(jìn)行煤炭總量控制的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)改革給煤炭行業(yè)帶來了新的挑戰(zhàn)。2014年研究啟動(dòng)之初，煤炭行業(yè)經(jīng)歷了一輪大的調(diào)整，產(chǎn)能過剩等因素導(dǎo)致國內(nèi)煤炭價(jià)格逐漸走低，形成了潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

課題組非常關(guān)注煤炭行業(yè)被動(dòng)調(diào)整過程中引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，在對(duì)部分煤炭產(chǎn)業(yè)大省進(jìn)行調(diào)研后，發(fā)現(xiàn)煤炭企業(yè)的不良貸款率持續(xù)提高，債務(wù)違約情況時(shí)有發(fā)生，煤炭行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)日益加大。另一方面，為解決企業(yè)短期流動(dòng)性的問題，煤炭行業(yè)的金融杠桿可能不升反降。為緩解資金困難，企業(yè)轉(zhuǎn)向信托、小貸等高融資成本和高杠桿率的金融支持，影子銀行業(yè)務(wù)增長迅速，可能進(jìn)一步加大企業(yè)經(jīng)營困難，使風(fēng)險(xiǎn)敞口陡增。

此外，煤炭產(chǎn)業(yè)“去產(chǎn)能、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”過程中的金融挑戰(zhàn)還包括，新增金融業(yè)務(wù)如何支持轉(zhuǎn)型升級(jí)和保障民生，如何支持全行業(yè)采取更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如何推動(dòng)綠色金融的機(jī)制發(fā)揮作用。

面對(duì)這些挑戰(zhàn)，我們的研究重點(diǎn)關(guān)注了以下領(lǐng)域并提出了相應(yīng)的政策建議。

一是在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，加大信貸風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測力度。金融和產(chǎn)業(yè)主管部門應(yīng)密切配合，構(gòu)建區(qū)域性產(chǎn)能過剩行業(yè)監(jiān)測體系和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)煤炭企業(yè)的資金及資產(chǎn)負(fù)債率的監(jiān)測；對(duì)煤炭企業(yè)經(jīng)營及銀行信貸情況進(jìn)行摸底排查，防范產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及其延伸的金融風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)信用體系建設(shè)，將煤炭信托信息、民間融資信息納入征信體系。

二是在信貸領(lǐng)域，規(guī)范信貸并實(shí)現(xiàn)過剩產(chǎn)能的有序退出。金融主管部門需進(jìn)一步細(xì)化信貸指引，會(huì)同產(chǎn)業(yè)部門，制定優(yōu)先貸款、低息貸款、貼息貸款和禁止貸款等區(qū)別政策，支持企業(yè)實(shí)行清潔生產(chǎn)、節(jié)能與提升能效；實(shí)行“綠色”信貸，擴(kuò)大符合環(huán)保要求企業(yè)的融資渠道和規(guī)模；財(cái)政部門要提供稅收減免優(yōu)惠或提供財(cái)政貼息。

三是針對(duì)具體企業(yè)，要實(shí)施穩(wěn)健的金融管控政策。實(shí)現(xiàn)對(duì)低端過剩產(chǎn)能行業(yè)信貸的有序退出，實(shí)施調(diào)整融資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)與企業(yè)的溝通，根據(jù)企業(yè)資金狀況，制定合理的還款計(jì)劃，幫助企業(yè)緩解資金壓力；對(duì)擬退出的煤炭企業(yè)，要逐步退出，避免一次性抽貸等措施。

四是針對(duì)不良資產(chǎn)，簡化不良資產(chǎn)訴訟流程。去產(chǎn)能過程中，對(duì)于銀行請(qǐng)求債務(wù)人償付貸款本息的，建議直接向有管轄權(quán)的基層人民法院申請(qǐng)支付令；對(duì)于貸款人拒不執(zhí)行的，銀行及時(shí)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，提高處置效率。

四、綠色金融支持煤炭消費(fèi)總量控制

綠色金融是指金融部門把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本政策，在投融資決策中考慮潛在的環(huán)境影響，把與環(huán)境條件相關(guān)的潛在回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)和成本都要融合進(jìn)銀行的日常業(yè)務(wù)中，在金融經(jīng)營活動(dòng)中注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及環(huán)境污染的治理，通過對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的引導(dǎo)，促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

充分結(jié)合煤炭消費(fèi)總量控制的實(shí)際情況，提出一系列綠色金融支持煤控的政策建議。綠色金融要支持過剩和落后產(chǎn)能的退出。金融機(jī)構(gòu)必須明確與去產(chǎn)能配套的標(biāo)準(zhǔn)和措施，增加信貸投放的確定性。針對(duì)去產(chǎn)能實(shí)施的信貸標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)企業(yè)技術(shù)裝備水平、環(huán)保治理和效益情況確定，避免過分考慮企業(yè)規(guī)模，尤其應(yīng)強(qiáng)化環(huán)保和能耗標(biāo)準(zhǔn)，要以國家或省級(jí)的強(qiáng)制性的排放標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)行大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及特別排放限值標(biāo)準(zhǔn)。如不達(dá)標(biāo)，應(yīng)強(qiáng)制淘汰。

從支持融資的角度講。首先，加快培育綠色債券市場。一是要進(jìn)一步完善綠色債券發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)，建立對(duì)綠色債券發(fā)行單位的資格審核標(biāo)準(zhǔn)，培育第三方審核、認(rèn)證及監(jiān)督機(jī)構(gòu)。二是發(fā)行流程更加公開、透明，對(duì)資金的募集、使用、投向，以及后期的環(huán)境效益都有一個(gè)檢測、管理和評(píng)價(jià)體系。三是建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跟蹤債券募集資金的使用情況，確保資金真正用于低碳環(huán)保項(xiàng)目。四是明確綠色債券利得使用披露條例，以及債券發(fā)行后的資金收益使用監(jiān)督的充分報(bào)告要求。

其次，加快促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展。建立公共財(cái)政和私人資本合作的PPP模式綠色產(chǎn)業(yè)基金，明確政府定位，明確新的投資運(yùn)營模式（如特許經(jīng)營）、審批便利化、財(cái)政補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)等優(yōu)惠政策和融資工具同樣適用于PPP產(chǎn)業(yè)基金。在地方層面需要有操作細(xì)則，充分體現(xiàn)合同管理和契約精神。政府對(duì)其特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓以正式規(guī)定的形式發(fā)布，對(duì)特許經(jīng)營公司提出詳盡的考核指標(biāo)，出臺(tái)專門規(guī)范綠色產(chǎn)業(yè)基金的法規(guī)和操作指南。

再次，建立綠色項(xiàng)目擔(dān)保機(jī)制。由于對(duì)綠色項(xiàng)目的專業(yè)評(píng)估能力不足，銀行等金融機(jī)構(gòu)會(huì)認(rèn)為許多綠色項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)很大。專業(yè)的綠色擔(dān)保機(jī)構(gòu)有更強(qiáng)的能力評(píng)估綠色項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際，對(duì)這些項(xiàng)目提供擔(dān)保，就可以在不良率可控的前提下，明顯降低綠色貸款的融資成本。

最后，建立環(huán)境信息強(qiáng)制披露。通過立法要求上市公司和發(fā)行債券的企業(yè)披露環(huán)境信息；交易所要通過具體規(guī)定，明確披露的內(nèi)容和模板，對(duì)關(guān)鍵信息，尤其是主要污染排放指標(biāo)，要求定量、定期披露；發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境信息披露的評(píng)價(jià)、監(jiān)督、引導(dǎo)和激勵(lì)作用。

五、綠色金融對(duì)替代能源的支持

在研究中，我們特別關(guān)注了綠色金融對(duì)替代能源的支持，以分布式能源為例，深入分析了綠色金融在促進(jìn)分布式能源發(fā)展中可以發(fā)揮的重要作用。分布式能源，特別是分布式的光伏發(fā)電，由于靠近用戶側(cè)，具有自發(fā)自用、余量上網(wǎng)等作用，規(guī)模小、適用范圍廣、效率高等特點(diǎn)，對(duì)于減少遠(yuǎn)距離輸送、促進(jìn)提高能源利用效率具有重要意義。結(jié)合電力用戶用電需要，在廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村的各種建筑物和公共設(shè)施上推廣，具有較好的經(jīng)濟(jì)性和較大規(guī)模應(yīng)用條件。

但分布式光伏受金融資源的制約比較明顯。一方面，單體分布式規(guī)模小且分散，發(fā)電和受電的利益相關(guān)者關(guān)系復(fù)雜，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、利益分享機(jī)制不符合傳統(tǒng)的電力開發(fā)模式，從而導(dǎo)致商業(yè)貸款、投融資機(jī)構(gòu)、政策性銀行等積極性不高。另一方面，分布式光伏電站、開發(fā)企業(yè)、發(fā)電量等信息披露不充分，尚未形成成熟的資產(chǎn)評(píng)估體系，保險(xiǎn)公司難以實(shí)質(zhì)性介入，抵押和擔(dān)保的困難較大。

針對(duì)這些問題，在進(jìn)行充分的案例分析后，我們提出了一些解決方案。

一是鼓勵(lì)融資主體的創(chuàng)新。對(duì)于一些資源條件好的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或集中連片區(qū)，可設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的專門業(yè)主委員會(huì)或者平臺(tái)公司，負(fù)責(zé)屋頂資源開發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃、相關(guān)事務(wù)協(xié)調(diào)和爭議解決，減少屋頂開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

二是借鑒在國外成熟的配電側(cè)電網(wǎng)運(yùn)營商的模式，形成由獨(dú)立電網(wǎng)運(yùn)營商為主體的投融資平臺(tái)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資。此外，獨(dú)立運(yùn)營商作為市場法人主體，本身可以通過股權(quán)融資、債權(quán)融資等形式實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的融資，擴(kuò)大資本充足率和投資能力。

三是進(jìn)一步強(qiáng)化適應(yīng)配電網(wǎng)側(cè)的（主要是工業(yè)園區(qū)）直購電交易機(jī)制，統(tǒng)籌考慮分布式光伏發(fā)電輸電和相關(guān)輔助服務(wù)成本，完善輸電價(jià)格機(jī)制。同時(shí)，鼓勵(lì)電網(wǎng)公司作為重要股東，分享分布式光伏發(fā)電的收益。

就在課題組2014年到2016年共完成三期煤控金融政策研究后，國家《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》出臺(tái)。方案為煤炭總量控制提出了具體指標(biāo)：“十三五”時(shí)期非化石能源消費(fèi)比重提高到15%以上，天然氣消費(fèi)比重力爭達(dá)到10%，煤炭消費(fèi)比重降低到58%以下。清潔低碳能源將成為“十三五”期間能源供應(yīng)增量的主體。

接下來，創(chuàng)綠將立足煤炭是我國主體能源的基本國情，進(jìn)一步就金融如何支持煤炭行業(yè)總量控制并適度發(fā)展先進(jìn)產(chǎn)能進(jìn)行更深入的研究；另外，將在一個(gè)中長期的視野下，探索為涉煤行業(yè)的金融和信貸提供一個(gè)可供參考的中長期目標(biāo)和指標(biāo)體系，從可持續(xù)發(fā)展的視角，助力中國能源革命，治理空氣污染，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（責(zé)任編輯 陳瑩）

附表：2015-2030年間煤控與能源轉(zhuǎn)型的金融支持政策實(shí)施路線圖

● 黃禾，創(chuàng)綠研究院研究員。白韞雯，創(chuàng)綠研究院主任。