孫悅

在 80年代，人們開始認(rèn)識(shí)到住房的雙重屬性，即福利性和商品性，因此，我國(guó)積極進(jìn)行了住房制度的改革，變革以往的福利住房制度，實(shí)行住房制度市場(chǎng)化改革，承認(rèn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下價(jià)值規(guī)律的作用，將住宅業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的支柱產(chǎn)業(yè)，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。從實(shí)行住房制度改革政策后，我國(guó)的住房政策經(jīng)歷了發(fā)生了顯著的變化，我國(guó)推行了住房市場(chǎng)化制度，城市住房保障制度突飛猛進(jìn)，取得了很大的進(jìn)步，有了真正意義上的城市住房保障制度出現(xiàn)，從 1994 年住房公積金制度在全國(guó)城鎮(zhèn)全面施行到 1998 年住房貨幣化制度下誕生的經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租住房制度，我國(guó)先后建立并不斷完善了住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度、廉租住房制度。住房體制改革后至今，我國(guó)系統(tǒng)的住房保障法律尚未出臺(tái)，目前，城市住房保障制度主要由三部分構(gòu)成：住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度、廉租住房制度，三種制度針對(duì)不同的保障對(duì)象，實(shí)行不同的保障標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)公民的住房保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)。但我國(guó)的住房保障法律制度扔存在以下不足之處：

1、住房保障法律制度滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的職能和作用明顯缺位

我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，住房制度也同樣經(jīng)歷了福利分房體系向市場(chǎng)化住房體系的轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說，我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度市場(chǎng)化改革的推進(jìn)是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的總體方向的，通過住房制度市場(chǎng)化改革，在提高城鎮(zhèn)居民的居住水平的同時(shí)，減輕了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，刺激了社會(huì)總需求。但自實(shí)行住房制度改革以來，在取得巨大成效的同時(shí)，積累的矛盾也越來越多。其中，突出的問題是住房保障制度滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府提供住房保障責(zé)任的相關(guān)職能和作用還明顯缺位。 這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是現(xiàn)階段住房政策的目標(biāo)更注重從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的角度推進(jìn)住房制度改革、加快住房市場(chǎng)發(fā)展，而忽略了住房對(duì)保持社會(huì)穩(wěn)定的作用；二是現(xiàn)階段住房政策導(dǎo)向有利于滿足以提高居住水平和質(zhì)量為主的住房需求增長(zhǎng)，而對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整深化、城市化進(jìn)程不斷加快以及收入差距擴(kuò)大等帶來的多樣化、多層次的住房需求，特別是大量低收入人群的基本住房需求，各級(jí)政府及有關(guān)主管部門并沒有清晰的認(rèn)識(shí)，缺乏明確的目標(biāo)和規(guī)劃，缺乏專門的組織機(jī)構(gòu)，因此也難以形成系統(tǒng)的保障政策。同時(shí)，現(xiàn)在的地方政府也不愿意在社會(huì)保障性住房方面加大投入。這是因?yàn)?，一方面，土地價(jià)格越來越高，土地出讓收益已經(jīng)成為地方財(cái)政中最重要的一部分。另一方面，房?jī)r(jià)越來越高，建設(shè)保障性住房的成本與機(jī)會(huì)成本大大提高。

2、住房保障手段單一，容易造成福利的固化

我國(guó)目前法律規(guī)定的住房保障手段單一，以建設(shè)為主，而其他財(cái)政、金融、稅收等保障手段滯后，單一的住房保障手段很難適應(yīng)多層次的住房保障需求。而且由于保障供應(yīng)方式重購(gòu)買輕租賃，退出機(jī)制又不完善或難于執(zhí)行，容易產(chǎn)生福利固化的問題。如經(jīng)濟(jì)適用房制度沒有適當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制，購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭在收入提高后如果不符合資格條件，或由于家庭人口出現(xiàn)變化，如子女成人后單獨(dú)居住或者結(jié)婚后另立門戶，享受的保障住房或者退出或者應(yīng)相應(yīng)減小面積，但由于缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制而無法操作。即使有退出機(jī)制的規(guī)定，如實(shí)物配租形式的廉租房，其退出機(jī)制也往往很難操作和執(zhí)行。因此，一旦享受了經(jīng)濟(jì)適用房或?qū)嵨锱渥庑问降牧夥?，就形成了既得利益，造成福利固化。我?guó)城鎮(zhèn)住房保障法律制度研究住房保障資源未能用在最需要的低收入居民身上，導(dǎo)致保障制度成效降低。

3、“夾心層”未被納入住房保障體系

“夾心層”是指超出了保障性標(biāo)準(zhǔn)又暫時(shí)靠收入無法或無力購(gòu)買商品房的所謂工薪人群。我國(guó)目前的住房保障法律體系的保障對(duì)象是城鎮(zhèn)低收入家庭，而高收入家庭的住房問題完全可以由市場(chǎng)來解決，數(shù)量最龐大的中等收入階層處在一個(gè)非常尷尬的“夾心層”中：一方面，中等收入群體不能像少數(shù)高收入階層一樣承擔(dān)高房?jī)r(jià)，另一方面，他們不能像低保和低收入家庭一樣享受政府的保障性住房。既然國(guó)家已充分認(rèn)識(shí)到為低收入家庭買單解決住房問題的重要性，那么也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到建立與完善住房體系的重要性，當(dāng)然就不能將夾心層拋棄在制度之外，也應(yīng)有所幫助。但我們不可能對(duì)中等收入階層采取低收入階層一樣的住房保障政策，因?yàn)樵诂F(xiàn)有情況下，保障低保和低收入階層的住房就已經(jīng)是一個(gè)非常艱巨的任務(wù)。這就需要我們政府尋求一種有效的方式來保障“夾心層”的的權(quán)益。

4、住房檔案和收入信息管理系統(tǒng)不健全

目前，許多城市在住房保障制度實(shí)施過程中，當(dāng)務(wù)之急是強(qiáng)化和完善面向低收入階層的廉租住房制度。但這一制度的有效實(shí)施，有賴于住房檔案和收入信息管理系統(tǒng)的建立和完善，政策必須能夠準(zhǔn)確地掌握廉租住房申請(qǐng)人的收入水平、資產(chǎn)保有水平及其變化情況，才能夠使面向低收入者的政策真正惠及低收入者。目前，我國(guó)的個(gè)人征信數(shù)據(jù)極端分散，公安、工商、稅務(wù)、勞動(dòng)保障、人事、建設(shè)等多個(gè)政府部門以及商業(yè)銀行、公用事業(yè)、郵政、電信、移動(dòng)通訊、保險(xiǎn)等商業(yè)機(jī)構(gòu)各自保有部分個(gè)人信息，而且處于相互屏蔽的狀態(tài)，沒有形成完整的個(gè)人征信管理體系，因此，無論是補(bǔ)“磚頭”還是補(bǔ)“人頭”，都面臨了無法準(zhǔn)確界定住房保障對(duì)象的尷尬境地，其結(jié)果使配置保障住房時(shí)缺乏足夠的客觀依據(jù)，從而出現(xiàn)保障供給與實(shí)際保障對(duì)象錯(cuò)配的問題。如經(jīng)濟(jì)適用房制度，個(gè)別城市在實(shí)行過程中，雖然制定了供應(yīng)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，但缺乏嚴(yán)格的審核制度；或即使建立了審核制度，但缺乏對(duì)申請(qǐng)人住房狀況和收入狀況的真實(shí)掌握，無法準(zhǔn)確審核保障對(duì)象的實(shí)際收入，造成了保障供給與保障對(duì)象存在一定程度的錯(cuò)配，影響了保障政策的有效性。

不斷攀高的房?jī)r(jià)雖與加速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化帶來的住房需求和土地供應(yīng)剛性等客觀因素有關(guān)，但房改過程中的某些政策失當(dāng)、產(chǎn)品缺位、落實(shí)不力也難辭其咎，這不得不引起我們的反思。隨著我國(guó)制度日益健全，相信上述不足很快會(huì)得以緩解。