摘 要：優(yōu)化完善殘疾人社會保障體系，是促進殘疾人共享改革發(fā)展成果、加快全面小康社會進程和推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本要求與重要舉措。當前，殘疾人群體面臨經(jīng)濟貧困比較突出、多種活動和參與障礙、生存型需求未滿足等問題。殘疾人社會保障供給在人群受益范圍、保障力度、服務可及性與無障礙環(huán)境等方面的扶助效果欠佳。政策設計尚未精準化、政府財政資金投入嚴重不足、社會資源配置與動員能力較弱、社會保障法規(guī)建設滯后成為制約有效供給的主要因素。當前要通過確立權(quán)力保障理念、厘清兩大供給層次、補齊三大供給短板、完善配套支持措施等供給側(cè)改革路徑以優(yōu)化殘疾人社會保障體系。

關鍵詞：殘疾人；社會保障；供給側(cè)改革

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）04-0049-06

世界衛(wèi)生組織2011年發(fā)布的《世界殘疾報告》明確建議各國應賦予殘疾人適當?shù)纳鐣Ｕ吓c服務以改善其生活狀況。

黨的十八大報告明確提出“健全殘疾人社會保障和服務體系”。2015年，國務院印發(fā)了《關于加快推進殘疾人小康進程的意見》。2016年，《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》進一步提出了“殘疾人社會保障和基本公共服務水平明顯提高”的目標任務。因此，完善和優(yōu)化殘疾人社會保障體系，成為增進殘疾人福祉、加快全面建成小康社會的重要組成部分和應有議題。中國殘疾人聯(lián)合會數(shù)據(jù)資料和殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，中國殘疾人總量為8502萬，60歲及以上老年殘疾人已成為中國殘疾人的主體，殘疾人老齡化水平達52.8%[1]，殘疾人基本生活與社會平均水平相差較大，殘疾人社會保障體系建設尚不能有效滿足殘疾人群多層次與多樣化的現(xiàn)實需求，亟待通過供給側(cè)改革的方式擴大有效供給、提高供給質(zhì)量和水平，從而保障殘疾人的基本生存發(fā)展需求并促進其共享全面建成小康社會的成果。在老齡化加速推進和全面建設小康社會的時代背景下，中國殘疾人社會保障體系建設的歷史任務尤為繁重。本文結(jié)合中國殘聯(lián)、民政部等官方數(shù)據(jù)及相關文獻資料，客觀論述向殘疾人群提供社會保障的現(xiàn)實依據(jù)，分析評估當前殘疾人社會保障有效供給不足的主要表現(xiàn)，總結(jié)歸納影響有效供給的制約因素，從而提出有助于優(yōu)化殘疾人社會保障體系的供給側(cè)改革路徑，以期為中國殘疾人社會保障體系的改革實踐提供思路參考。

一、向殘疾人群提供社會保障的客觀依據(jù)

（一）經(jīng)濟貧困較為突出

殘疾人口的不在業(yè)率較高，其通過勞動獲得收入的可能性大大降低。因此，殘疾人的個人積累性財富很少，其財產(chǎn)性收入和其他來源所占比重很低；同時殘疾人群的制度保障性收入所占比重不大[2]（p.118）。殘疾人狀況及小康進程監(jiān)測報告顯示，城鎮(zhèn)未就業(yè)殘疾人的生活主要來源依次為家庭其他成員供養(yǎng)（占41.6%）、領取基本生活費（占28.2%）、離退休金（占20.9%）；農(nóng)村依次為靠家庭其他成員供養(yǎng)（占68.5%）、領取基本生活費（占15.3%）、其他（占14.2%）[3]。家庭仍是殘疾人生活保障的主要提供者，而且隨著年齡的增長，殘疾人對家庭供養(yǎng)的依靠程度會逐步加深。家庭人均可支配收入是反映殘疾人經(jīng)濟生活水平的核心指標。2013年，全國殘疾人家庭人均可支配收入僅為全國平均水平的56.2%[3]。少數(shù)殘疾人家庭中沒有人有收入，貧困問題比較突出。目前，我國仍有1230萬農(nóng)村殘疾人尚未脫貧，260萬城鎮(zhèn)殘疾人生活十分困難[4]，亟需社會保障體系的支持。

（二）多種活動和參與障礙

依據(jù)殘疾人功能障礙的程度和社會適應能力等因素，殘疾等級可分為極重度、重度、中度和輕度[5]（p.44）。殘疾人群以中、輕度殘疾為主，兩者比例分別為26.9%和43.5%，同時極重度殘疾和重度殘疾所占比例不低，處于12%～18%之間，兩者之和接近30%[5]（p.16）。受自身的客觀情況影響，殘疾人主要存在身體移動障礙、理解與交流障礙、與人相處障礙、生活活動障礙、社會參與障礙及生活自理障礙。在不同殘疾類別人群之中，肢體殘疾、精神殘疾人受到生活活動障礙的影響相對較大；智力殘疾、精神殘疾人受到與人相處障礙、社會參與障礙、理解與交流障礙的影響相對較大；肢體殘疾人受到身體移動障礙、生活自理障礙的影響最大。從不同年齡人群看，有23%～80%的不同殘疾類別老年人完全不能生活自理；還有5%～10%的各類老年殘疾人只能部分自理[2]（p.47）。由于存在活動和參與障礙，殘疾人往往難以融入社會生活，迫切需要社會保障的扶助。

（三）生存型需求未滿足

在某種程度上，殘疾人需求與其經(jīng)濟狀況和身體障礙之間的聯(lián)系較為緊密。除“法律援助”和“其他”需求項目外，殘疾人的基本需求涵蓋了十一個項目。其中，輔助器具、康復訓練與服務、生活服務、無障礙設施、信息無障礙需求均直接與殘疾相關，是解決和緩解活動和參與障礙的重要項目。此外，由于經(jīng)濟貧困，殘疾人對貧困救助、醫(yī)療救助的需求同樣非常強烈。雖然殘疾人的基本需求包含了生存型需求、發(fā)展型需求和生活質(zhì)量型需求三個層次，但仍以生存型需求為主。醫(yī)療救助、輔助器具、康復訓練與服務是克服殘障困難的最低要求，而貧困救助、生活服務是維持殘疾人基本生活的起碼條件。殘疾人在醫(yī)療救助、貧困救助、生活服務、輔助器具、康復訓練與服務等方面的需求相對較高。據(jù)統(tǒng)計，殘疾人上述生存型需求的相應比例在19%～73%之間，依次居于前五位，成為殘疾人需求的主體內(nèi)容。而其就業(yè)扶持、教育費用補免、職業(yè)培訓等發(fā)展型需求所占比例均在6%以下，無障礙設施、文化服務、信息無障礙等生活質(zhì)量型需求所占比例則更低[2]（pp.54-55）。

二、現(xiàn)階段殘疾人社會保障有效供給不足的表現(xiàn)

我國殘疾人社會保障體系由社會救助、社會保險、社會福利等部分組成。自“十二五時期”特別是黨的十八大以來，殘疾人社會保障體系初步建立，殘疾人生存發(fā)展狀況得到改善。殘疾人小康進程監(jiān)測報告顯示，城鎮(zhèn)殘疾人社會保險參保人數(shù)穩(wěn)定增加，至少參加一種社會保險的比例達到94.6%[3]。根據(jù)《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》，全國有588萬農(nóng)村貧困殘疾人脫貧，九百五十多萬困難和重度殘疾人得到生活補貼或護理補貼；

一千多萬殘疾人得到康復服務，無障礙環(huán)境建設加快推進。然而，殘疾人社會保障的供給質(zhì)量及供給水平還不能有效滿足殘疾人群體的現(xiàn)實需求。殘疾人社會保障供給在人群受益范圍、保障力度、服務可及性與無障礙環(huán)境等方面仍有較大的提升空間。

（一）殘疾人社會保障的受益范圍亟待擴大

第一，殘疾人社會救助的受助比例與實際需求之間差距巨大。殘疾人小康進程監(jiān)測報告顯示，城鎮(zhèn)接受最低生活保障金的殘疾人比例低于22%，享受不定期救濟的占26.8%左右；農(nóng)村接受最低生活保障金和救濟的相應比例分別為30.6%和28.9%。城鄉(xiāng)殘疾人家庭的生活救助需求比例依然很高。城鎮(zhèn)約41.8%、農(nóng)村約65.6%的殘疾人家庭仍有生活救助需求[3]。此外，近年來醫(yī)療救助與生活救助一直成為城鄉(xiāng)殘疾人家庭最迫切的需求項目。

第二，殘疾人社會保險覆蓋率低。據(jù)中國殘聯(lián)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，仍有5.4%的城鎮(zhèn)殘疾人未參加任何一項社會保險。對于殘疾人來說，社會養(yǎng)老、醫(yī)療保險等制度性基本保障尤為重要。然而16歲及以上城鎮(zhèn)殘疾人口的社會養(yǎng)老保險實際覆蓋率僅為74.4%，其中城鎮(zhèn)居民殘疾人參加社會養(yǎng)老保險的比例僅為49.1%；仍有9.5%的城鎮(zhèn)居民殘疾人未參加基本醫(yī)療保險；工傷、失業(yè)保險的覆蓋率更在14%以下[6]，殘疾人的社會保險低覆蓋程度可見一斑。

第三，接受福利服務的比例偏低。據(jù)中國殘聯(lián)統(tǒng)計，超過41%的殘疾人沒有接受過任何一項專業(yè)的康復服務。接受過輔助器具配置的殘疾人比例低于17%。接受治療與康復訓練、日間照料與托養(yǎng)、診斷和需求評估、心理疏導的殘疾人比例不高，處于12%～24%之間。31.2%左右的殘疾人接受過康復知識普及[6]。但從康復知識的掌握狀況看，其中大多數(shù)殘疾人表示對其僅有一些粗淺的了解。部分殘疾人反映當前康復服務項目較少，仍以接受中醫(yī)傳統(tǒng)治療和物理治療為主。

（二）殘疾人社會保障的扶助力度不足

第一，殘疾人社會救助水平無法滿足基本需要。以天津市為例，從低保標準與生存性消費支出數(shù)據(jù)對比分析看，2014年城鄉(xiāng)低保月平均標準分別占殘疾人家庭食品消費支出的95.57%和86.63%，城鄉(xiāng)低保月平均標準僅占殘疾人家庭食品與衣著消費總支出的86.3%和78.74%[7]。因此，殘疾人家庭僅能勉強維持低水平的溫飽而無法改善生活困境。殘疾人小康進程監(jiān)測報告進一步顯示，殘疾人家庭恩格爾系數(shù)為48.5%，比全國居民家庭恩格爾系數(shù)高出12.3個百分點[3]，殘疾人家庭基本生活狀況明顯落后于社會平均水平。部分殘疾人表示，目前每月發(fā)放的農(nóng)村低保只能起到補貼家用的作用，單靠補助無法滿足日常生活需要。

第二，社會醫(yī)療保險的保障作用有限。殘疾人的醫(yī)療康復費用支出額度較大，給殘疾人家庭造成沉重的負擔。隨著城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的改革發(fā)展，我國基本形成了全民醫(yī)保的局面。在城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度實踐中，一些地區(qū)將精神病醫(yī)療項目納入新農(nóng)合報銷目錄，還有部分縣開始將康復治療納入報銷范圍。但由于報銷比例低、報銷范圍依然較窄，醫(yī)療保險制度在降低殘疾人醫(yī)療負擔方面的作用并不明顯[8]（p.238）。特別是農(nóng)村醫(yī)療保險待遇水平明顯偏低，難以有效緩解殘疾人家庭的實際困難，往往導致部分殘疾人延誤甚至放棄康復治療。

（三）服務可及性與無障礙環(huán)境較差

殘疾人大多存在活動性障礙，因此公共服務的可及程度對于殘疾人獲得福利供給的有效性非常重要。目前殘疾人公共服務的可及性問題尚未受到足夠重視，公共服務機構(gòu)沒有很好地把“人性化”和貼近社區(qū)的理念體現(xiàn)出來。相關研究顯示，一些綜合性服務設施遠離社區(qū)，惠及殘疾人人數(shù)偏低，空間資源未被有效利用[8]（p.183）。在一些地區(qū)，文化活動站（室）距離殘疾人所在社區(qū)3公里以上的占38.24%，距離社區(qū)5公里以上的超過四分之一；超過20%的殘疾人表示距離社區(qū)3公里以外才有醫(yī)療或康復機構(gòu)，表示距離社區(qū)5公里以上才有的約占8%[2]（p.128）。

殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2016年全國共1623個市、縣、區(qū)系統(tǒng)開展無障礙建設，城鄉(xiāng)無障礙環(huán)境建設水平有所提升。但目前無障礙環(huán)境建設仍存在一些亟待解決的困難和問題，主要包括：一些新建無障礙設施不規(guī)范、不系統(tǒng)，無障礙建設相關技術標準尚未有效執(zhí)行；部分城市已建設施未進行無障礙改造；無障礙設施管理亟待加強；信息交流無障礙建設、殘疾人及老年人家庭無障礙改造、農(nóng)村無障礙建設等較為滯后[9]。同時，很多無障礙設施實際使用效果不佳，盲道被占用、輪椅坡道太窄、殘疾人廁位寬度不達標等問題并不少見[8]（p.187）。

三、制約殘疾人社會保障有效供給的主要因素

（一） 殘疾人社會保障政策設計尚未精準化

第一，政策設定的保障對象范圍存在盲區(qū)。殘疾人群體中只有重殘人員或完全喪失勞動能力的人員才能獲得重點保障，而其他殘疾人員并沒有被相關政策顧及。例如，天津市城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險政策規(guī)定：完全喪失勞動能力的殘疾人員在參保繳費時政府補貼其繳費額的30%[10]。在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度方面，重度殘疾人個體不需繳費，由政府全額補助。

第二，政策設計缺乏關注殘疾人特殊性的視角。殘疾人的健康狀況普遍弱于一般人群，其醫(yī)療康復等方面的額外支出均要高于健全人群。殘疾人社會保障政策的待遇給付設計，往往忽視殘疾人與健全人的區(qū)別，客觀上導致保障水平根本無法滿足和彌補該群體的實際費用支出。以社會醫(yī)療保險為例，醫(yī)療保險待遇通常以普通人群的醫(yī)療消費為基礎進行測算，無論是報銷比例還是報銷范圍都有比較嚴格的限制[8]（p.238）。這導致政策實踐中針對殘疾人的特殊優(yōu)惠措施極其有限。

（二） 政府財政對殘疾人社會保障的資金投入嚴重不足

1996年以前，中國財政支出中用于社會保障的份額一直低于2%。2002年以后，這一比例大體保持在10%以上。這明顯低于20世紀80年代發(fā)達國家及中等發(fā)展中國家的相應水平（分別在40%和30%以上），甚至低于諸如斯里蘭卡等個別低收入發(fā)展中國家的支出水平[11]（p.103）。受此宏觀因素影響，中國公共財政對殘疾人社會保障的投入一直相對有限[7]，特別是對農(nóng)村殘疾人保障的投入更是明顯偏低。因此，廣大殘疾群眾的實際需求難以充分實現(xiàn)。一些地區(qū)特別是貧困縣和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因為財政資金不足，撥付下來的專項救助金只能以救急方式臨時救助一部分殘疾人，應保盡保的目標還遠未實現(xiàn)。部分欠發(fā)達地區(qū)受財力制約，缺少專項經(jīng)費投入，社區(qū)殘疾人服務設施很不健全，康復訓練設備比較缺乏。資金不足、經(jīng)費匱乏已成為制約農(nóng)村殘疾人社區(qū)康復發(fā)展的最大瓶頸。

（三）社會資源的配置與動員能力較弱

據(jù)民政部《2015年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2015年底，全國共建立經(jīng)常性社會捐助工作站、點以及慈善超市3萬個。全年各地直接接收社會捐贈款物654.5億元。2015年全年民政系統(tǒng)共支出彩票公益金288.9億元，其中用于社會福利182.1億元，用于社會救助30億元。而上述社會資源能夠切實分配到殘疾人社會保障方面的數(shù)額并不大。另外，目前殘疾人社區(qū)服務主要由政府推動，非營利組織、商業(yè)企業(yè)和其他社會力量沒有廣泛參與，社區(qū)綜合資源匱乏，不僅缺少資金和專業(yè)人才，還缺少高效率的志愿者隊伍，社區(qū)殘疾人福利服務的供給能力非常薄弱[2]（p.123）。

（四）殘疾人社會保障法律法規(guī)建設滯后

目前中國殘疾人社會保障的相關立法還沒有形成一個完整的體系。社會保障立法層次尚停留在條例、辦法、決定和通知的水平上，全國仍沒有出臺統(tǒng)一的殘疾人社會保障法。這往往導致殘疾人社會保障工作處于一種無法律可依、無程序可循的無序狀態(tài)，使得社會保障政策在很大程度上依賴于主要領導對這項政策的認知和重視程度，容易產(chǎn)生隨意性、不規(guī)范性、政策非連續(xù)性等弊端。另外，部分相關法規(guī)過于籠統(tǒng)，缺乏相應的細化指標和可操作性。例如，天津市僅原則性地規(guī)定“將符合規(guī)定的殘疾人醫(yī)療康復項目納入醫(yī)療保險支付范圍”，但并未明確列出項目名稱[10]。

四、優(yōu)化殘疾人社會保障體系的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑

（一）以權(quán)利保障理念推進殘疾人社會保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

在國際殘疾人社會保障理念的發(fā)展演進過程中，慈善救濟理念、醫(yī)療模式理念、社會模式理念逐漸顯現(xiàn)出來。隨著殘疾人事業(yè)的深入發(fā)展與相關國際文件的陸續(xù)頒布，殘疾人權(quán)利保障理念日益成為國際社會公認的有益于殘疾人社會保障發(fā)展的先進理念。1975年聯(lián)合國大會發(fā)布的《殘疾人權(quán)利宣言》指出，殘疾人有權(quán)享有經(jīng)濟和社會保障。2006年第六十一屆聯(lián)合國大會通過的《殘疾人權(quán)利公約》進一步提出，締約國確認殘疾人有權(quán)為自己及其家屬獲得適足的生活水平，確認殘疾人有權(quán)獲得社會保護；締約國應當采取適當步驟，保障和促進這項權(quán)利的實現(xiàn)。一系列國際文件突出體現(xiàn)了國際社會致力于推動實現(xiàn)殘疾人社會保障權(quán)利的態(tài)度與決心。2008年6月，中國第十一屆全國人大常委會批準了《殘疾人權(quán)利公約》[9]。由此，在權(quán)利保障理念的指導下優(yōu)化完善殘疾人社會保障體系成為各級政府履行國際公約承諾和現(xiàn)代政府責任的重要途徑。

（二）厘清殘疾人社會保障體系的兩大供給層次

英國、美國、日本等發(fā)達國家的殘疾人社會保障體系經(jīng)過多年的不斷完善，相對有力地保證了殘疾人群體的生存和發(fā)展權(quán)益。通過總結(jié)借鑒有益經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，各國的社會保障體系無論存在怎樣的差異，它們都充分考慮了殘疾人與普通大眾相同的普遍性需要，同時更注重于殘疾人的特殊需要，體現(xiàn)了以人為本、致力于維護殘疾人社會保障權(quán)利的基本宗旨。當前中國殘疾人群體由于自身條件與社會轉(zhuǎn)型期復雜社會環(huán)境的相互作用而面臨著比健全人更多的困難和障礙。因此，殘疾人社會保障體系應涵蓋兩個層次：一是提供作為社會成員可以依法享有的基本生活保障內(nèi)容；二是提供作為殘疾人可以獨立享有的特殊保障支持。前者應包括貧困與醫(yī)療救助、社會保險、生活服務、公共文化服務等內(nèi)容，后者應包括福利津貼、康復護理、特殊教育、無障礙環(huán)境及相關技術等。

（三）著力建設三大重點項目以補齊供給短板

第一，盡快普及殘疾人福利津貼制度。殘疾人救助津貼主要針對低保及低保邊緣的困難殘疾人家庭給予補助以彌補低保金的不足[7]。殘疾人保險津貼制度旨在通過向在業(yè)殘疾人提供適度的養(yǎng)老保險津貼、醫(yī)療保險津貼，以確保殘疾人能夠保持健康和恢復機能、能在老年期獲得比較穩(wěn)定的收入保障從而預防其陷入貧困。純福利型津貼主要是針對特殊群體的需要而設立的。如應給予重度殘疾人生活補貼，對老年、女性殘疾人給予補貼，對生活不能自理的殘疾人實行特別護理補貼等。

第二，全面建立護理保險制度。護理保險及其相關服務以社區(qū)為依托使家庭護理和設施護理相結(jié)合，既可減輕政府舉辦大量福利設施的財政壓力，又可以減輕家庭成員的護理負擔[12]。建立護理保險制度，應采取政府主導型，政府必須給予護理保險制度必要的政策引導和資金支持。在護理保險的制度設計上應采取因地制宜、循序漸進的方針，根據(jù)現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保險負擔能力適當設置檔次，從小范圍開始試點并逐步推廣完善以擴大覆蓋面。

第三，穩(wěn)步推進社區(qū)康復的充分發(fā)展。國內(nèi)外的康復實踐表明，社區(qū)康復可以為70%的殘疾人提供全面康復[13]。為使殘疾人方便可及地享有康復服務，從而融入社會生活、實現(xiàn)殘疾人機會均等，社區(qū)康復應成為未來發(fā)展的主流。因此，應堅持以政府為主導、社區(qū)為支撐、社會力量適度參與的基本原則，從而形成殘疾人社區(qū)福利的發(fā)展合力。

（四）完善殘疾人社會保障體系的配套支持措施

第一，大力推進殘疾人社會保障事業(yè)的法制化。以英國、美國、日本、韓國為代表的發(fā)達國家，其殘疾人社會保障基本上都是有法律保障的制度化體系。中國在完善社會保障體系過程中，應當專門建立具體、可操作的殘疾人社會保障法律或法規(guī)。就立法模式而言，既可以依照《殘疾人保障法》的方式頒行多部并行的福利法，也可以在制訂綜合性的《社會福利法》的基礎上，分別制定適用于殘疾人福利項目的相關配套法規(guī)[14]。

第二，科學界定殘疾人社會保障的責任分擔。這必須明確政府在殘疾人社會保障體系框架的逐步建立以及相關資金投入的落實方面承擔主體責任。同時，全社會應積極弘揚正確的殘疾觀，高舉人道主義旗幟來理解、尊重和幫助殘疾人，以維護其合法權(quán)益。應通過發(fā)展殘疾人慈善事業(yè)和非政府組織來充分發(fā)揮其在社會保障中的補充殘疾人事業(yè)資金和輸送福利服務的積極作用。

第三，積極開展殘疾預防工作。殘疾預防是一項復雜的社會系統(tǒng)工程。目前中國殘疾人約有8502萬且每年新增一百多萬。因此，中國殘疾預防的重點工作包括三個方面：一是在于制定和實施國家殘疾預防行動計劃；二是根據(jù)世界衛(wèi)生組織的技術報告和各國的實踐經(jīng)驗，中國今后應加強一級預防、不斷完善二級和三級預防，以形成整體合一、高度集成的殘疾預防體系[15]；三是制訂和頒布國家殘疾分類和分級標準以利于殘疾評定工作的標準化、制度化。

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[責任編輯：劉瓊蓮]