文│郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣草原工作站）

法制建設(shè)

祁連山保護(hù)區(qū)肅南段草原恢復(fù)治理建議

文│郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣草原工作站）

編者按：祁連山是我國西部重要生態(tài)安全屏障，國家早在1988年就批準(zhǔn)設(shè)立了甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)。長期以來，祁連山局部生態(tài)破壞問題十分突出。2017年7月，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報，彰顯中央對環(huán)境保護(hù)工作的高度重視和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的堅定決心。我們的一線草原工作者也從專業(yè)出發(fā)，提出了祁連山草原生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理具體建議，為草原生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理貢獻(xiàn)力量。

2016年中央第七環(huán)保督察組入駐甘肅省張掖市以來，對祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)肅南段草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行了最嚴(yán)格的督查，提出了肅南段草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)突出問題。對此，筆者建議對祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)肅南段草原生態(tài)環(huán)境，應(yīng)在治理超載過牧、防治自然及生物災(zāi)害、執(zhí)法管理等方面進(jìn)行綜合整治，才能確保祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)肅南段草原生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理見成效。

一、祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)肅南段生態(tài)環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

祁連山北麓主要分布在甘肅省張掖市肅南裕固族自治縣，平均海拔3200米，植物資源豐富，是肅南縣畜牧生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)的寶貴資源。祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)肅南段獨特的地理位置，復(fù)雜的氣候和地貌類型，對河西乃至青藏高原生態(tài)環(huán)境有著重大影響。近年來，祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)肅南段以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為目標(biāo)，堅持實施“生態(tài)安全屏障”戰(zhàn)略，推進(jìn)“五個縣”建設(shè)，重視和加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，合理利用資源，大力實施退耕還林、封山（沙）育林、“三北”防護(hù)林、黑河流域生態(tài)治理、日元貸款風(fēng)沙區(qū)治理、退牧還草、草原“三化”治理等生態(tài)建設(shè)工程，對祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)肅南段485萬畝天然林資源全面實行了封山禁伐和管護(hù)。累計完成退耕還林5.12萬畝，封山（灘、沙）育林8.0萬畝，沙區(qū)和非沙區(qū)人工造林1.32萬畝，天然林封育面積20萬畝，森林覆蓋率由1954年的6.8%提高到現(xiàn)在的21.8%，新增林地面積34.5萬畝。

2004年以來，祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)肅南段實施退牧還草工程，2011年以來，采取禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧的方式讓天然草原休養(yǎng)生息，完成退牧還草和草原補(bǔ)獎面積1956萬畝，其中：禁牧684萬畝，休牧770萬畝，劃區(qū)輪牧130萬畝，清除草原毒草、補(bǔ)播改良372萬畝，100%的冬春草場和70%的夏秋草場完成了圍欄封育，草原“三化”的情況得到治理。

六年來，祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)肅南段減畜29萬個羊單位，禁牧區(qū)牧草平均高度從2011年的9.11厘米提高到2016年的14.9厘米，平均蓋度從2011年的73.71%提高到2016年的80.14%，畝產(chǎn)草量從82.01千克提高到103.35千克，提高了20.6%，草群優(yōu)質(zhì)叢生牧草比例上升到58%以上，減輕了天然草原放牧壓力、促使天然草原休養(yǎng)生息，生物多樣性得到恢復(fù)，水源涵養(yǎng)功能明顯增強(qiáng)，牧民觀察到野生動植物增加、草群密度加大，部分夏季牧場斷流多年河流出現(xiàn)流水現(xiàn)象等，都是草原生態(tài)環(huán)境明顯改善的體現(xiàn)。

二、治理超載過牧

建議科學(xué)核定草原載畜量，嚴(yán)格執(zhí)行草畜平衡制度，限制草原牲畜放牧數(shù)量的增長，通過舍飼養(yǎng)殖、人工草地建設(shè)、天然草原改良等措施增加飼草供給能力，扭轉(zhuǎn)天然草原超載過牧的局面。

1.核減超載牲畜，實行草畜動態(tài)平衡。各級政府要分別成立減畜任務(wù)落實工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，組織專門力量，在第一輪補(bǔ)獎?wù)呗鋵崪p畜任務(wù)工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)調(diào)查結(jié)果和草地監(jiān)測數(shù)據(jù)，合理核定天然草原載畜量。逐村、逐戶認(rèn)真清查、核實超載牲畜，建立減畜卡，實行動態(tài)監(jiān)管，限時督促出欄。按照國家《草畜平衡管理辦法》的規(guī)定，將具體減畜任務(wù)分解落實到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶，明確減畜數(shù)量，層層簽訂減畜責(zé)任書，壓茬落實減畜責(zé)任，確保按時完成減畜任務(wù)，實現(xiàn)草畜動態(tài)平衡。在清點牲畜工作中要切實做到實地清點、實地核準(zhǔn)、實地簽字確認(rèn)、實地記錄登記等，確保牲畜清點準(zhǔn)確無誤。將牧戶落實草畜動態(tài)平衡、減畜任務(wù)同落實草原補(bǔ)獎?wù)哔Y金掛鉤，對違反草畜平衡規(guī)定的牧戶，視其情節(jié)暫?；蛉∠菪笃胶猹剟钯Y金。通過建立草畜平衡區(qū)牲畜清點和出欄核查機(jī)制，倒逼牧戶主動承擔(dān)減畜義務(wù)，強(qiáng)化草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

2.實行標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)生產(chǎn)，發(fā)展綠色舍飼養(yǎng)殖。全面貫徹落實《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，推行標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)生產(chǎn)，著力提升草原綠色畜牧業(yè)發(fā)展水平。搶抓實施中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金肉羊產(chǎn)業(yè)項目和現(xiàn)代畜牧業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈試點建設(shè)的利好時機(jī)，整合退牧還草、轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)發(fā)展方式及畜牧標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖等項目資金，加大投資力度，加快建設(shè)畜禽棚圈和青貯窖池等基礎(chǔ)設(shè)施，著力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖，切實提高舍飼牛羊的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?，加大優(yōu)勢畜產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)實施力度；進(jìn)一步加大先進(jìn)實用技術(shù)推廣力度，集成配套良種、良舍、良料、良法、良醫(yī)等“五良”技術(shù)，不斷提高技術(shù)含量，真正做到“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”，實現(xiàn)保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境和增加農(nóng)牧民收入“雙贏”的目標(biāo)。

3.發(fā)展人工草地，保障飼草供應(yīng)。為解決實施草原減畜計劃而產(chǎn)生的草畜矛盾，各級政府要大力發(fā)展飼草產(chǎn)業(yè)，加大飼草料資源開發(fā)力度，推廣農(nóng)作物秸稈資源轉(zhuǎn)化利用技術(shù)，配套秸稈加工機(jī)械，對秸稈進(jìn)行青貯氨化、揉絲、打捆、壓塊、制作顆粒飼料，穩(wěn)步擴(kuò)大種植面積，促進(jìn)草原畜牧業(yè)向舍飼半舍飼養(yǎng)殖轉(zhuǎn)變，促進(jìn)飼草料產(chǎn)業(yè)和草原畜牧業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

通過發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)人工飼草料基地，穩(wěn)定解決區(qū)域內(nèi)牲畜的飼草料供應(yīng)問題，加快轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，緩解天然草場承載壓力，拓展畜牧業(yè)發(fā)展空間，保護(hù)祁連山草原生態(tài)環(huán)境。提高生產(chǎn)加工規(guī)模和能力，滿足養(yǎng)殖業(yè)和草地畜牧業(yè)的發(fā)展需求，使項目帶動后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較大的突破。加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，總結(jié)推廣舍飼養(yǎng)殖、季節(jié)育肥經(jīng)驗，推行山上繁育、山下育肥模式。組建養(yǎng)殖專業(yè)村、專業(yè)戶，大力興建養(yǎng)殖小區(qū)，切實減少天然草場的牲畜飼養(yǎng)量，促進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境有效恢復(fù)。

4.落實草原補(bǔ)獎?wù)撸晟撇菰?jīng)營機(jī)制。繼續(xù)實施草原補(bǔ)獎?wù)?，通過政策性項目的實施，對天然草原實施禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎勵，引導(dǎo)農(nóng)牧民將超載草食家畜向養(yǎng)殖小區(qū)轉(zhuǎn)移，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)牲畜總量增長與草原生態(tài)保護(hù)并進(jìn)的

“雙贏”目標(biāo)，發(fā)揮草原補(bǔ)獎?wù)叩淖畲笮?yīng)。

三、治理自然及生物災(zāi)害

應(yīng)切實加強(qiáng)草原綜合治理，利用草地生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復(fù)能力，輔以人工手段，遏制草原退化勢頭。

1.開展草地資源監(jiān)測調(diào)查。在退牧還草區(qū)域和草地治理區(qū)域新建草原生態(tài)監(jiān)測點，應(yīng)用遙感技術(shù)和地面定點定時觀測技術(shù)，對天然草原和退牧還草地進(jìn)行生物多樣性監(jiān)測。結(jié)合草原普查數(shù)據(jù)，開展草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)與退化草原生態(tài)功能恢復(fù)研究，為草原恢復(fù)治理保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)。

2.深入開展草原綜合治理。開展草原圍欄封育、草畜平衡、禁牧和防蝗、滅鼠、清除毒草工作，研究推廣毒草治理等新技術(shù)，應(yīng)用生物工程、生態(tài)工程和天敵保護(hù)工程等技術(shù)手段，大力推廣應(yīng)用生物藥品防治、天敵控制、物理防治和生態(tài)治理等可持續(xù)防控措施，逐年擴(kuò)大生物防治比例。補(bǔ)播改良天然草原，進(jìn)行植被恢復(fù)，補(bǔ)播區(qū)域進(jìn)行圍欄封育，改善草原退化，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)。

強(qiáng)化草原防火工作，實行“六長負(fù)責(zé)制”（縣長、局長、所長、鄉(xiāng)長、站長、村長），制定完善草原火災(zāi)撲救應(yīng)急預(yù)案和各項管理制度，健全鄉(xiāng)村級草原防火組織，配套建設(shè)草原防火物資儲備庫房和設(shè)備，確保無重特大草原火災(zāi)。

加強(qiáng)草原執(zhí)法工作，積極穩(wěn)妥地調(diào)處草原糾紛，與礦山企業(yè)簽訂礦山草原環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)治理目標(biāo)責(zé)任書，對礦山企業(yè)因生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的地質(zhì)災(zāi)害防治、植被恢復(fù)、礦區(qū)綠化、固廢物處置、水土保持、地下水污染防治、被征（占）用草原農(nóng)牧民合法權(quán)益等方面設(shè)定考核指標(biāo)，實行目標(biāo)化管理。同時，依法查處違法征占用草原、濫采濫挖草原、超載過牧破壞草原等不法行為，為保護(hù)草原資源發(fā)揮積極作用。

四、對草原執(zhí)法管理不規(guī)范的建議

1.扎實認(rèn)真開展草原普法宣傳教育活動。以“一材料、一標(biāo)語、一橫幅”開展宣傳活動。認(rèn)真組織開展送法下鄉(xiāng)活動，將每年4月確定為草原普法宣傳月，通過開展宣傳教育活動，使農(nóng)牧民群眾懂得用草原法律武器保護(hù)自己的合法權(quán)益。并向人大代表和政協(xié)委員編輯發(fā)放《草原法規(guī)宣傳冊》《草原防火知識明白冊》《草原法律法規(guī)知識百問（圖文本）》等法律法規(guī)宣傳資料，為推動草原生態(tài)文明制度健康發(fā)展創(chuàng)造良好的社會氛圍。

2.細(xì)致抓好排查摸底工作。在廣泛開展普法宣傳教育的同時，組織力量對在草原上進(jìn)行的礦藏開采、工程建設(shè)項目進(jìn)行摸底調(diào)查，按審核審批、審核未審批、既無審核又未審批、批少占多等逐項分類登記造冊，建立臺賬，逐一進(jìn)行銷賬整改；對非法使用草原等破壞生態(tài)環(huán)境的違法案件全面清理，徹底查處；對禁牧及草畜平衡工作中存在的老大難問題仔細(xì)梳理，查找問題根源，制定根治措施，邊查邊整治，依法嚴(yán)厲打擊各種破壞草原生態(tài)環(huán)境的違法行為，鞏固草原建設(shè)成果。

3.切實依法履行職責(zé)。嚴(yán)格對照“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，按照法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為的要求切實依法履行職責(zé)。一是認(rèn)真貫徹落實《草原法》《環(huán)保法》等法律法規(guī)，推進(jìn)依法治草工作。二是貫徹落實草原行政執(zhí)法行政許可事項雙隨機(jī)檢查工作實施方案，結(jié)合實際，對涉及祁連山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的各類水電、礦山、水利設(shè)施、旅游等項目建設(shè)征用、使用草原的審核情況進(jìn)行督促檢查。三是全面完成草原生態(tài)環(huán)境整治工作。按照草原生態(tài)環(huán)境整治祁連山自然保護(hù)區(qū)肅南段生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)治理工作的要求，結(jié)合草原生態(tài)環(huán)境整治的實際，有針對性地開展減畜和草原植被補(bǔ)播改良和人工草地建設(shè)工作。四是對未辦理草原手續(xù)的企業(yè)下發(fā)辦理草原審核審批知告書，督促辦理草原審核審批手續(xù)。五是從維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序出發(fā)，堅持公平、公開、公正原則，搭建辦理草原補(bǔ)償平臺，杜絕牧民與企業(yè)私下簽訂草原補(bǔ)償協(xié)議的行為。六是依法征收草原植被恢復(fù)費，有效恢復(fù)可利用草原面積。七是全面落實草原承包責(zé)任制、草原規(guī)范化承包、基本草原劃定、草畜平衡、草原確權(quán)等工作。

4.開展部門協(xié)調(diào)配合聯(lián)合執(zhí)法。草原生態(tài)環(huán)境專項整治工作，涉及范圍廣，任務(wù)重，需要多部門參與配合。應(yīng)積極主動向當(dāng)?shù)卣畢R報，爭取領(lǐng)導(dǎo)支持，加強(qiáng)與國土、公安、林業(yè)、環(huán)保、交通等部門的協(xié)調(diào)，形成執(zhí)法聯(lián)席會議機(jī)制，組織開展聯(lián)合執(zhí)法檢查。對執(zhí)法活動中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件，及時移送公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院處理，嚴(yán)禁以罰代刑。嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)，對在專項整治檢查工作中發(fā)現(xiàn)失職瀆職、違規(guī)違紀(jì)行為的進(jìn)行責(zé)任追究。

5.認(rèn)真辦理草原生態(tài)環(huán)境信訪案件。積極落實信訪件領(lǐng)導(dǎo)包案制度，主要領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé)辦理信訪件，每天調(diào)度信訪件的辦理情況，從快、從實做好信訪件的回復(fù)工作，迅速將信訪件的辦理工作落實到個人，明確一名班子成員，一支工作隊伍，負(fù)責(zé)辦好每一個交辦信訪件。

6.建立健全草原生態(tài)保護(hù)長效機(jī)制。加強(qiáng)草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任重大，任重道遠(yuǎn)。要通過專項整治檢查，使草原法律法規(guī)深入人心，違法行為得到嚴(yán)厲整治，違法案件得到有效查處，草原生態(tài)環(huán)境得到進(jìn)一步保護(hù)。還要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，形成和建立村級草管員制度、草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)承諾制度、草原征占用審核審批信息月報制度、違法案件查處報送制度、草原征占用審核事后監(jiān)管制度、草原生態(tài)環(huán)境執(zhí)法聯(lián)席會議制度等一系列長效機(jī)制，使草原依法行政工作逐步走向規(guī)范化、制度化。