董鸞

盤活存量?jī)?yōu)化國(guó)有資產(chǎn)，積極探索國(guó)有資產(chǎn)管理、鞏固國(guó)有經(jīng)濟(jì)地位，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展都有十分重要的作用。本文通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的定義以及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)界定，分析國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，所需履行的內(nèi)部決策程序、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、公開(kāi)交易等具體程序，并對(duì)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，并提出防范建議。

一、國(guó)有資產(chǎn)定義

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)包含三個(gè)方面，一是國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的投資，二是投資形成的權(quán)益，三是依法認(rèn)定為國(guó)家所有的其他權(quán)益。這個(gè)定義，既包括具體資產(chǎn)，也包括股權(quán)，還可包括非股權(quán)形態(tài)的權(quán)益。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所稱的“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益?！备鶕?jù)這一條文限定，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)在法律意義上具有兩個(gè)特征：一是由國(guó)家作為主體以各種形式對(duì)企業(yè)的出資形成的；二是由國(guó)家作為出資人對(duì)出資企業(yè)所享有的一種權(quán)益。

二、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的界定

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第五十一條將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓界定為“本法所稱國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，是指依法將國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資所形成的權(quán)益轉(zhuǎn)讓給其他單位或者個(gè)人的行為； 按照國(guó)家規(guī)定無(wú)償劃轉(zhuǎn)的國(guó)有資產(chǎn)除外?！卑凑者@一界定，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的主要是權(quán)益。

三、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)程序

（一）轉(zhuǎn)讓方式

國(guó)務(wù)院于2003 年和2005 年分別轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)資委文件《關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作意見(jiàn)的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見(jiàn)》中，也進(jìn)一步明確，國(guó)有企業(yè)改制包括“轉(zhuǎn)讓國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)或者通過(guò)增資擴(kuò)股來(lái)提高非國(guó)有股的比例”，并且需要履行審批、評(píng)估、公開(kāi)交易等程序性要求。

以認(rèn)購(gòu)增資形式稀釋國(guó)有股權(quán)的，屬于轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)的形式之一。在實(shí)際操作中，非國(guó)有資產(chǎn)認(rèn)購(gòu)國(guó)有企業(yè)的增資擴(kuò)股導(dǎo)致國(guó)有股權(quán)比例下降，同樣適用國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定。

（二）轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)

在目前階段，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)主體包括各級(jí)監(jiān)管部門和所出資企業(yè)，即一級(jí)企業(yè)。其中，對(duì)于各級(jí)政府直接出資的一級(jí)國(guó)有企業(yè)，由該級(jí)政府的國(guó)資監(jiān)管部門批準(zhǔn)；對(duì)于其間接持股的次級(jí)企業(yè)，由該一級(jí)企業(yè)批準(zhǔn)，而不再由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接審批。當(dāng)然，符合特定條件的還需要報(bào)同級(jí)政府批準(zhǔn)。

（三）清產(chǎn)核資

3號(hào)文規(guī)定，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)經(jīng)批準(zhǔn)或者決定后，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)組織轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定開(kāi)展清產(chǎn)核資。

（四）資產(chǎn)評(píng)估

資產(chǎn)評(píng)估，通過(guò)提供客觀價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的方式防止國(guó)有資產(chǎn)的賤賣，是從交易價(jià)格角度保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的有效方法?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第47 條對(duì)資產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定為：“國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司合并、分立、改制、轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，以非貨幣財(cái)產(chǎn)對(duì)外投資，清算或者有法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的其他情形的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估?！眹?guó)有資產(chǎn)評(píng)估的備案制，整體上來(lái)說(shuō)實(shí)行“誰(shuí)批準(zhǔn)，誰(shuí)備案”的制度，即由國(guó)務(wù)院國(guó)資委批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)行為涉及的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院國(guó)資委負(fù)責(zé)備案；經(jīng)國(guó)務(wù)院國(guó)資委所出資企業(yè)（即中央企業(yè)）批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)行為涉及的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目，由該所出資企業(yè)（中央企業(yè)）備案；地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其所出資企業(yè)的資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目備案工作分工，由地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自行規(guī)定。

（五）公開(kāi)交易

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第54條規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償和公開(kāi)、公平、公正的原則。除按照國(guó)家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易所公開(kāi)進(jìn)行。此前，2003年3號(hào)文、2004年《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)問(wèn)題的通知》、2006年《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》、國(guó)辦發(fā)[2003]96號(hào)（轉(zhuǎn)發(fā)）和國(guó)辦發(fā)[2005]年60號(hào)（轉(zhuǎn)發(fā)）等諸多文件中均明文規(guī)定了公開(kāi)市場(chǎng)交易制度，并且規(guī)定選擇產(chǎn)權(quán)交易所不受行政區(qū)劃的限制。需要注意的是，不論《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》還是上述其他文件，均在要求公開(kāi)交易的情況下，為協(xié)議轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)留出了缺口（需要履行特別的批準(zhǔn)程序）。2006年《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》列出了允許協(xié)議轉(zhuǎn)讓的條件：

（1）關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵行業(yè)的，轉(zhuǎn)讓后仍保持國(guó)有控股；（2）如果轉(zhuǎn)讓行為發(fā)生在所出資企業(yè)內(nèi)部，則轉(zhuǎn)讓方和受讓方應(yīng)為所出資企業(yè)或其全資、絕對(duì)控股企業(yè)。但是實(shí)踐中，符合了上述兩個(gè)條件之一，并不意味著一定可以協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓，還需要“按照轉(zhuǎn)讓方的隸屬關(guān)系，中央企業(yè)由國(guó)務(wù)院國(guó)資委批準(zhǔn)，地方企業(yè)由省級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”。所以在轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐中，仍然要以公開(kāi)市場(chǎng)交易為原則，以協(xié)議轉(zhuǎn)讓為例外，因?yàn)閷徟块T對(duì)協(xié)議轉(zhuǎn)讓的批準(zhǔn)非常謹(jǐn)慎。

（六）變更登記

國(guó)有產(chǎn)權(quán)變更登記是國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的最后一個(gè)步驟。1996年《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》和《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記業(yè)務(wù)辦理規(guī)則》（國(guó)資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2004]315號(hào)），國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記和變更登記提供了具體的操作規(guī)范。

四、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序中法律風(fēng)險(xiǎn)的防范

（一）內(nèi)部決策程序風(fēng)險(xiǎn)的防范

1.明確轉(zhuǎn)讓程序，控制操作風(fēng)險(xiǎn)。

2.防范決策風(fēng)險(xiǎn)的必要工作：一是轉(zhuǎn)讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)做好可行性研究；二是轉(zhuǎn)讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)采取集體決策的方式，即由總經(jīng)理辦公會(huì)議或董事會(huì)議決定，并形成書(shū)面決議；一旦發(fā)生操作程序的不規(guī)范行為發(fā)生操作程序的不規(guī)范行為，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)要求轉(zhuǎn)讓方終止產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)依法向人民法院提起訴訟，確認(rèn)轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效。

（二）企業(yè)清產(chǎn)核資中法律風(fēng)險(xiǎn)的防范

企業(yè)清產(chǎn)核資中的最大法律風(fēng)險(xiǎn)就是資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告失實(shí)，主要表現(xiàn)為評(píng)估價(jià)值高于或低于企業(yè)國(guó)有凈資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值，從而造成國(guó)有資產(chǎn)流失或者引起國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)買方和相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)之間的糾紛、訴訟。因此，在企業(yè)清產(chǎn)核資過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定辦理，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序中引進(jìn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等，由其從事產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓程序中的具體工作，利用其專業(yè)技能化解風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)最小化。

（三）簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的法律風(fēng)險(xiǎn)防范

1.在企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，當(dāng)交易價(jià)格低于評(píng)估結(jié)果的90%時(shí)，不論采取何種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，都應(yīng)暫停交易，不得擅自簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，應(yīng)在獲得相關(guān)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)同意后方可繼續(xù)進(jìn)行。

2.轉(zhuǎn)讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致出讓方不再擁有控股地位時(shí)，在簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同時(shí)，出讓方應(yīng)當(dāng)與受讓方協(xié)商提出職工的安置方案，處理好與職工的勞動(dòng)關(guān)系，解決轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)拖欠的職工工資、欠繳的各項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)用以及其他費(fèi)用。

3.國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)經(jīng)批準(zhǔn)或決定后，如轉(zhuǎn)讓和受讓雙方調(diào)整產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓比例或者轉(zhuǎn)讓方案有重大變化的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序重新報(bào)批。

4.對(duì)于國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)款的支付，原則上應(yīng)當(dāng)一次性付清。如金額較大需要分期支付，首期支付的金額應(yīng)達(dá)到一定比例，其余款項(xiàng)應(yīng)提供合法擔(dān)保，并且在限期內(nèi)支付完畢。

5.職工安置方案應(yīng)在轉(zhuǎn)讓合同中得到體現(xiàn)。

此外，一定堅(jiān)持進(jìn)場(chǎng)交易。企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)交易，否則轉(zhuǎn)讓行為在法律上無(wú)效。由于產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的特定作用，進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)，將極大地降低所出資企業(yè)的各種風(fēng)險(xiǎn)。

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